從“社區參與”走向“社區增權”

[摘要]增權是目的地獲得可持續發展的重要前提。缺乏關于政治和權力關系的分析，僅將社區參與作為一個經濟和技術過程而不是政治過程，是當前社區參與旅游發展在實踐中不能取得真正進步的原因。本文對西方增權理論以及旅游研究中有關增權的研究成果進行了介紹和分析，認為旅游增權這一新興理論的提出必將對未來發展中國家的旅游實踐產生深刻的影響。文章剖析了西方旅游研究者僅僅關注于社區增權模式的局限性，提出個人增權先于社區增權的觀點，并指出在把增權理論應用于中國的旅游實踐時，除了西方學者倡導的信息增權和教育增權外，還需要將增權的范圍擴展到“個人權利”的增進和制度增權，通過國家政治制度的建設保障個人權利和社區增權的合法性。

[關鍵詞]旅游增權；社區參與；社區增權；可持續旅游發展

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—5006(2008)04－0058－06

一、引言：社區參與的理論不足

自1985年墨菲(Murphy，1985)正式提出“社區導向的旅游規劃(community-driven tourism planning)”或“基于社區(community-based)的規劃”方法以來，社區參與的概念首次被引入旅游發展研究中，被認為是實現旅游業可持續發展的重要途徑和方法，并在此后的國內外旅游研究和旅游規劃中得到了廣泛的應用。然而從各國實踐上看，特別是在發展中國家，“社區參與只不過是象征性的，旅游繼續被開發商、政府所控制而不是社區利益所控制”，“這種參與只不過是一種對公共關系的虛飾。它僅只允許當地社區對即將實施的規劃、計劃、建議和發展在很小的范圍內做出反應”(Macbeth，1996)。社區參與在實踐上的不成功引起了國內外學者們的質疑和反思。筆者認為，社區參與理念在一定程度上有助于解決旅游發展中社區與開發商之間的矛盾沖突，但這一理念在理論基礎以及實踐的可操作性等方面也存在一些問題。

西方學者最先是將社區及其旅游參與當作一種旅游規劃方法納入研究視野的。他們在方法論上普遍持多元主義觀點(pluralist concepts)，強調社區或少數民族自身的選擇權和自主權，具有強烈的倫理色彩。這種多元主義的視角雖為社區和少數民族及其文化的生存發展提供了一個充滿人文關懷精神的思想平臺，但由于其不可避免地泛化了因果關系，無法就問題的實質取得根本性的認識。在實踐中必然步步維艱，社區參與的提倡多停留在字面上、建議上，無法落實在行動上。就當前的研究內容看，無論是探討旅游發展與社區的相互關系還是社區參與的機制、模式或類型，研究者們更多地是將社區參與作為一種經濟或技術過程，“一種更好地指導社區接受和認識由外部形成的旅游發展議程所帶來的好處的技術”，普遍忽略了社區參與是社區在旅游發展過程中通過與外部力量的抗衡取得某種程度的控制權的過程，也即社區參與的本質是一個實實在在政治過程。僅僅將社區參與視作達致目標的一種技術手段或行動綱領，而不去理解政治以及權力關系在社區參與過程的重要性，筆者認為，這是一種“就參與論參與”的狹窄的“參與觀”。正是這種研究視野的局限導致了研究者們所開出的“藥方”，只可能“治標”而不能“治本”。

社區參與旅游發展的另一理論源自利益相關者理論(stakeholder)。1987年世界環境發展委員會(WCED)明確指出，引入利益相關者理論是可持續發展過程中必不可少的要求之一。社區居民作為旅游業發展的利益主體之一，有權對旅游規劃的制定與實施發表意見甚至直接參與決策，并享受旅游開發帶來的利益。利益相關者作為一種理念和分析方法，理論上對于解決社區參與問題具有一定的成效，但在實踐中，這一理論同樣受到了巨大的挑戰。暫且不論這一理論在其他方面所遭受的詰難和質疑，如同時滿足所有利益相關者的偏好是否可能等問題。在旅游研究領域，利益相關者理論強調旅游收益應當由社區分享，但它僅強調了社區的剩余索取權(residual claimancy)，而沒有明確分享收益與風險的剩余控制權(residual rights of contr01)問題。事實上，僅僅考慮剩余索取權的重要性是不夠的，因為有權獲得剩余并非等于一定能獲得。剩余索取權的實現還要依賴于相應的控制權。也有研究者提出應將社區作為占主導地位的利益主體、開發主體甚至管理主體來對待。但是，正如亞里斯多德所言，對于任一機構而言，最重要的事情是首先弄清楚它存在的目的是什么。企業首先是因為投資者的投資而存在，企業不是社會福利機構，而是追求利潤最大化的經濟主體。社區能否取得和在多大程度上取得主導地位取決于社區與外部力量如政府、開發商之間的政治博弈和權力較量，而不是寄希望于投資者們懷揣一顆慈善的心或政府的“父愛主義”關懷。剩余控制權的存在意味著一方行為對另一方損益的影響，只有權力才能掌控不同層面上的利益群體之間互動的結果。缺乏關于政治與權力關系的詳細分析，僅僅將社區參與看作是簡單的經濟和技術理性投入的結果而與“政治界面無關”是一種天真的理想主義，無論怎樣受歡迎，都沒有涉及社區無權的本質鴻溝。這正是社區參與旅游發展在實踐中不能取得真正進步的原因?！奥糜萎a品的最終形式是政治家、社區和商業伙伴之間權力互動和合作程度的展示(statement)”。這為我們指出了權力關系分析在社區參與旅游發展中的必要性和重要性。正是基于對旅游發展的政治屬性和對當前社區參與理論的不足之處的深刻洞察，西方旅游增權理論應運而生。

二、增權理論：概念與方法

增權理論(Empowerment Theory)，又譯為充權、賦權、激發權能理論，盛行于20世紀80年代以后。1976年，美國學者巴巴拉·所羅門(Barbara Solomon)出版了名為《黑人增權：被壓迫社區的社會工作(Black Empowerment： Social Work in OppressedCommunities)》的先驅著作，從種族的議題率先提出了“增強權能(Empowerment)”這個概念。此后，關注增權理論的研究者和實踐者甚眾。增權理論起初是為社會工作而提出的，其關注的重點是提高弱勢群體的權力和社會參與，而現在，增權理論成為了社會學、教育學、政治學、社區心理學、社會工作學等學科的新興核心概念，又成為精神健康、公共衛生、人文服務等實踐領域的熱門話語。隨著學科交叉性日益增強，增權理論又擴展運用到了旅游研究領域。

增權(empowerment)，是由權力(power)、無權(powerlessness)、去權(disempowerment)以及增權(empowering)等核心概念建構起來的，其中，權力或權能(power)是增權理論的基礎概念。關于權力一詞的界定可謂見仁見智，最早可以追溯到古希臘哲學家那里?！恫既R克維爾政治學百科全書》指出，權力是指“一個行為者或機構影響其他行為者或機構的態度和行為的能力”。在增權研究領域，權力還可指“權力關系中的各方爭奪或獲取某種競爭性資源的現有的或潛在的能力”。無權則是和權能相對的。無權是一種狀態，首先表現為權能的缺失，即個人或團體不能平等地享有權利，其次表現為無權感，如心理上的無力感、無助感、缺乏“個人效能感(sense of self-efficacy)”(Rappaport，1985)。去權則是指社會中的某些社群權力被剝奪。無權是去權的結果，去權乃無權之原因。無權往往導致弱勢群體淪為“烙印群體(Stigmatized Groups)”，使他們認為自己缺乏足夠的力量和權力去改變他們自己的生活。這種自我貶低經常內化并整合進個人自我發展的過程之中，形成一種無權感(Parsons et al，1994)。要扭轉這種無權的態勢，使弱勢群體變得有足夠強大的力量，以參與、分享、控制會對他們的生活造成影響的生活事件，增權就顯得十分重要。“增權”是整個增權理論體系及其工作實踐中最為核心的概念，它是指通過外部的干預和幫助而增強個人的能力和對權利的認識，以減少或消除無權感的過程，其終目的是指向獲取權力的社會行動及其導致的社會改變的結果(Zimmeman，1990)。

一般認為，增權是通過個體、組織和社區3個層面共同實現的。個人層面上的增權聚焦于發展個人權力感和自我效能感，其過程包括參與社區組織；組織層面的增權強調使個人可以有更多的影響他人能力的技術的發展，其過程包括集體決策和共享領導權；社區層面上的增權強調社會行動和社會改變的目標，其過程包括接近、使用政府和其他社區資源(如媒體)的合作行為(Rappaport，1984)。與之相對應的分別是個人增權(personal empowerment)、行政性增權(empowerment through administration)和政策性增權(empowering through policy)3種形式。關于增權的手段，國外的研究主要集中在“信息增權”和“教育增權”兩個方面。增權研究者普遍贊同行為經濟學的觀點，認為由于信息不對稱，弱勢群體在進行選擇的時候常常不能做出理性的、對自己最有利的選擇。其利益可能因為信息不對稱而受到損害，因此，信息增權是弱勢群體的有效保護手段。但是，信息供給增權也存在較大局限性，如弱勢群體中的絕大部分在理解和處理信息上的能力有限；信息供給可能只對地方精英有利；當權者的技巧會在一定程度上抵消信息增權的作用等因素的存在，弱勢個人或群體的政治、經濟和社會力量往往在社會的主流權力結構中被邊緣化、被剝削、被歧視或被排擠了。因而還需要通過教育進行批判性增權，使他們發現“內在權力(innerpower)”的能力，進而采取行動來改變現實。然而，僅僅通過教育，或通過提供充分的信息、知識和忠告，弱勢者就能做出理性判斷和理性決策嗎?顯然，這種方式過于籠統，并且效果有限。即使弱勢的社區居民們獲得了對稱的信息，但是社會政策、政治制度、主流社會文化等都有可能導致他們去權，使其陷入無權的狀態，他們還是不得不“理性”地做出“不理性”決策。因此，我國學者王寧在國外學者研究的基礎上提出了進行“制度增權”的必要性。他認為，僅有社區居民個人的識別能力或自我保護能力是遠遠不夠的，必須要有一套正式的制度來保障社區居民的權益，而且只有國家才有能力供給和保障這樣的環境(王寧，2006)。

三、旅游增權：目的地可持續發展的重要前提

阿克馬(Akama J，1996)最早在對肯尼亞生態旅游的研究中提出了對社區居民增權的必要性。而在此之前，許多旅游研究者都不同程度地意識到了權力關系在旅游發展中的重要性。如皮爾斯(Pearce，1996)指出“在關于社區參與旅游發展決策的任何討論中，權力及其影響問題都是一個決定性的考慮因素(dominant)”。瑞德(Reed，1997)引入組織理論論證了權力關系是了解社區旅游規劃特點和因果關系不可或缺的因子，是協作成功或失敗的一個變量。但是他們都沒有將增權理論與其分析和研究聯系起來。1999年，斯徹文思(Scheyvens)正式將增權理論引入到生態旅游研究中。他明確指出，旅游增權的受體應當是目的地社區，并提出了一個包含政治、經濟、心理、社會4個維度在內的社區旅游增權框架(見表1)。

斯切文思認為，對當地社區來說，要真正對旅游發展實施控制，需要將權力從國家層面放置到社區層面，如將當地各種宗教團體、相關機構、普通群眾組織包括婦女和年輕人也都應該選派代表參與到旅游發展決策過程中。這些不同的聲音和主張應當指引著每一個旅游項目的開發，從初始的可行性評估階段直至實施完成階段。此外，由于社區并非是一個持有共同目的的、同質的、平等的群體，為了杜絕社區中的權力經紀人(power broker)或地方精英(10cal elites)操縱和主導社區旅游的發展方向，壟斷旅游發展的經濟利益，有必要成立類似于董事會或地方旅游組織之類的機構。

2003年，澳大利亞學者索菲爾德(sofield，2003)在《增權與旅游可持續發展(empowerment forsustainable tourism development)》一書中進一步深化了旅游增權的概念。他指出，任何政策的制定都是技術與政治過程的結合，發展并非僅僅是技術性的，發展不可能超越政治。社會發展與經濟發展與相應的政治發展不可分割，在任何關于旅游的現代化理論和發展理論的分析中都應當包含對于政治和權力的研究。增權作為一種參與、控制、分配和使用資源的力量和過程，與目的地可持續發展之間存在著密切的聯系，增權根植于旅游發展的政治學之中。索菲爾德以南太平洋所羅門群島以及斐濟旅游開發為例論證到，以往的社區參與都是一種單向度的被動參與過程，社區居民在本質上是“無權”的，這正是其在實踐上失敗的原因。只有進行社區增權(community empowerment)才能真正凸顯社區在旅游發展中的主體地位。因此，增權是目的地獲得可持續發展的重要前提，增權的觀念必須滲透到整個旅游系統中去。

索菲爾德將社區旅游發展的結果視為行動者之間權力關系交換的結果。他借鑒艾普(Ap，1992)的社會交換圖譜來分析社區與開發商在權力交換中可能出現的3種結果如圖一。第一種結果對應著圖中第1種情形，開發商與社區都具有獨立的同等強度的權力，雙方都將這種互換視為有利的，并認可其所得收益，可以獲得可持續的旅游發展。第二種結果對應著圖中2、3兩種情形，當開發商和社區任一方控制著資源并具有較強的權力時，必然產生對另一方不利的交換結果。在這種情形下，由于失利的一方對交換結果不滿意而可能損害或中止雙方的利益交換，旅游發展不可持續。第三種結果對應著圖中第4種情形。交換雙方都無權，此時雙方都沒有激勵進行交換，旅游不可能得到發展。在此分析的基礎上，索菲爾德總結到：第一，沒有增權因素，社區層面的旅游發展很難實現可持續；第二，在傳統社區旅游發展中，社區是一個被動的沒有被包括在權力分享過程中的實體，傳統的社區參與和賦權方式是一種無效的機制，無法獲得旅游的可持續發展；第三，如果要獲得旅游的可持續發展，必須將傳統的賦權方式轉變為合法性增權方式；第四，社區增權常常要求改變環境和制度以實現真正的權力分享，因此合法的增權必須能夠保障社區和外部社會之間非均衡的權力關系能夠得到適當的重新分配；第五，僅僅依靠社區自身的能力無法實現真正的增權，增權需要政府長期的支持和授權(sanction)。

增權既是一個過程，同時又是這種過程的結果。在西方旅游研究者看來，旅游增權并不僅僅意味著權力分享，也不是通過權威對社區實施控制，增權的目的在于增加社區福利，為那些被邊緣化了的社區產生社會資本，并建立起有助于利益相關者參與旅游發展決策的合法權力框架(Clark et al，2006)。其實質是通過增強當地社區在旅游開發方面的控制權、利益分享權和強調社區在推動旅游發展方面的重要性，使社區居民從被動參與轉向主動行動，打破不平衡的權力關系，獲取旅游發展中的決策權，保證當地居民的利益最大化并且能夠部分地控制旅游在地方的發展，“讓旅游為我所用而不是我為旅游所用”。

四、西方旅游增權理論研究述評(代結論)

“市場和政府都是經濟生活的一部分，我們不可能通過排除某一方來發現可行的改進辦法。西方旅游增權研究者從人本主義出發，通過引入權力關系于旅游業可持續發展分析之中，將社區參與的內涵拓展到社區增權，為我們探索形成社區參與旅游發展的途徑及其有效模式提供了一個全新的視角和理論突破點，也是對近20年來政治學與社會科學各學科加速滲透與整合趨勢的一種反映。研究者們立足于旅游發展的現實特征，把旅游發展看作是一個實實在在的政治決策過程，將政治學中的權力與可持續發展兩個議題結合起來，理解和探究旅游發展的內在邏輯，不但增強了理論的解釋力，也為更好地推進可持續發展，提高社區參與的有效性指出了新的途徑。盡管旅游增權理論目前還處于初始時期，尚未進入實際應用階段，但其強烈的人文關懷精神、對旅游發展過程中權力關系的深刻洞察和在實踐上的潛在有效性對于發展中國家的旅游發展無疑具有重要的啟示意義，必將在未來旅游發展研究和實踐中得到廣泛的應用?！?/p>

但是，西方學者將旅游增權的“權力”限定為社會與政治權力，是一種狹窄的權力觀。他們所倡導的通過旅游增權提升社區的“權力”，僅僅指能力或技能，它只不過是個體權力的一種形式。“權力是自己創造的，而不是別人給予的”(McGregor，2005)。要保障個人權力的獲得，還必須將“權力”的范圍擴展到“個人權利”，即增權還應擴展到對居民個人權利，包括經濟權利、社會權利以及政治權利的增進和保護。因為可靠而界定清晰的個人權利才是真正有效行使權力的基礎。沒有對個人權利的制度保障，僅有社區居民個人的識別能力或自我保護能力是遠遠不夠的。只有穩定的個人權利得到足夠保護，政治和行政方面的自行其是才會受到某種程度的制約和限制。

其次，西方學者將旅游增權的受體界定為社區，是一種典型的“方法論集體主義”觀點。社區只不過是社會集合體的一種形式，不能被視為一個獨立的實體。只有個體才是社會、政治和經濟生活中唯一積極主動的參與者。無行為主體的所謂的公共利益或集體利益是根本不存在的，至少不存在一種能夠明確定義、在現實中能夠實際起作用的公共利益，現實中存在的只是各種相互沖突的特殊利益。因此，旅游增權首先必須聚焦于發展居民個人的權力感和自我效能感，即個人增權應先于社區增權。唯有在每個個體都平等擁有并且認識到自己擁有受到保護的可爭取自己利益的權利，而且每個個體都有行動的能力來捍衛個人權利以后，才可能對所有的強制性權力或一切排他性權力都施以嚴格的限制。

最后，社區增權必須通過一定的政治制度來體現。如上所述，對于增權的途徑，西方學者的研究主要集中于教育增權和信息增權。雖然也有西方學者認為在發展中國家社區增權需要政府的支持與授權，但并沒有將其與國家的政治制度建設直接聯系起來。筆者贊同王寧教授的觀點，認為通過教育和信息為社區增權是必要的，但其作用有限。因為與政府的強制力和開發商的資本力量相比，社區居民更多的是處于弱勢地位而非平等的協商者。如果社區力量不能與外部力量達成平衡，那么不僅是社區共同利益，個人權利也將受到嚴重侵犯。沒有實質性的政治制度對各方權力關系進行約束，就不可能達到所謂的“自然和諧”。增權的實質就是要形成新的均衡的權力關系。使雙方的訴求都能得到表達，權利都能得到尊重，利益都有機會實現，每一方也都有能力避免對方侵害自己。這種權力分享的真正邏輯要求國家必須從法律或政治上支持和授予社區增權的合法性，建立起一套正式的支持性的(supportive)制度來保障社區參與的權益，將傳統的“自上而下(Top-down)”的社區參與方式改變成為“自下而上(Bottom-up)”的合法增權形式。從而將強勢的力量與相對弱勢的力量均衡地安排在一個憲制框架內，通過第三方制約來真正實現旅游發展中各種權力關系的平衡和社區參與旅游發展制度化。

“增權理論”從最初在社會工作、社會學等少數研究領域的運用，到今天擴展運用到社會科學許多分支學科，充分證明了這一概念的解釋力和運用價值。但是我們必須認識到，增權和旅游增權理論畢竟是在西方的政治制度、經濟制度和社會文化背景下發展起來的，首先解決的是西方文明以及西方社會內部的種種差異、矛盾、沖突及其導致的問題，不能簡單地視為解決中國問題的現成答案。例如，西方學者在研究中對于“個人權利”和“制度型增權”的忽視就與西方國家已經普遍存在的產權制度有關。美國的印第安人領地或澳大利亞的土著領地，即便政府也無權干涉。而在我國旅游開發中，一開始就面臨著資源所有權問題的約束。旅游資源所在地往往是當地居民世代從事生產、生活和棲息的地方。雖然我國法律規定資源國有或農村土地集體所有，但“集體”究竟是什么含義不甚明確，哪種實體可以行使土地集體所有權也模糊不清。這種模糊狀態導致了權利真空現象，沒有一個人知道究竟誰擁有土地及其資源，因而當地居民也就不知道可以憑借什么來維護自己的權利。這使得各級政府和集體經濟組織都可以介入土地和旅游資源的使用和管理，當地居民反而喪失了應有的財產權利。這種“自相矛盾”的所有權屬制度，是西方增權研究者未曾遇到的，因而在他們的研究中也就不可能找到解答的辦法。即使我們承認“社區增權”在旅游實踐中的潛在有效性，仍然存在幾個尚未得以確認的基本問題：社區的這種權力或權能究竟是什么?它包括哪些類型?憑什么、通過什么手段或以什么方式來進行合法的社區增權?我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民……人民依照法律規定，通過各種途徑和方式，管理國家事務，管理經濟和建設事業，管理社會事務?！钡@只是一種非常原則性的規定，沒有上升到必然性規定。那么，我們究竟需要國家在哪些方面、進行怎樣的制度改革和建設才能實現合法的制度增權?對這些問題的解答，還需要我們從國情出發，深入到旅游發展的實實在在的過程中去，從中國的旅游實踐中得出結論。

[責任編輯：張憲玉；責任校對：廉月娟]