瑞典教師工資制度改革

[摘 要] 在教師聯盟和地方當局歷經幾年的談判和協商之后，瑞典于1995年正式廢除固定工資制度，推行地方分權的個別化工資制度。這項改革重點是把工資與個人工作業績掛鉤，如何評價教師業績自然非常重要。要使所有市政區都建立運作良好的評價體系，還有很長一段路要走。評價這次改革的成果還為時尚早，但是很明顯個別化工資制度所得到的支持已足以使其順利運行下去。

[關鍵詞] 個別化工資制度；教師聯盟；業績評估

[中圖分類號] G515.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1672-1128（2008）04-0042-05

一、瑞典教師工資制度改革的原因及相關背景

瑞典教師工資過去是由政府牢牢控制，因為由中央統一制定的具有固定等級的工資制度是瑞典各地區和各市政區之間維持相似的工資和工作條件的先決條件，在瑞典這個平等和民主觀念早已深入人心的國度里又是保證教育質量均等的重要因素。但是自上世紀八九十年代以來，瑞典已經開始通過地方分權和目標管理進行教育重建，教育制度改革經歷了急劇的變化。使瑞典最終決定推行個別化工資的原因有以下幾方面。

1.教師管理合理化的需要

1991年，教育行政管理權雖然從中央政府下放到地方市政區，但是對于教師的管理，中央和地方沒有進行合理的責任劃分。政府和國會制定全國的學校政策、設定教育目標，而地方市政當局則負責分配資源、組織和管理學校的各項服務以及聘用師資。實際上市政府負責經營管理學校，包括提供建筑設施、課本、交通和餐飯等，而且它們要負責聘用教師，保證學校有完備的教職人員，包括教師、教輔人員和管理人員。然而，市政區對教師工作條件和教師工資并沒有發言權。因為教師管理的核心部分是教師工資和工作時間，由中央政府掌管。所以，地方當局對如何分配教師的教學時間以符合地方需要沒有控制權。隨著財政資源的削減和對高質量教育的需求，地方政府迫切要求增加市政區的權限和責任。

2.財政緊縮使效益意識突出

管理結構的轉變并沒有給教育部門帶來更多的資金。在20世紀90年代早期，瑞典經歷了經濟增長的下滑以及自從大蕭條以來最高的失業率，學齡兒童和老人的增多更是帶來了巨大的壓力，這些對于地方政府提出了嚴峻的挑戰。政策制定者明顯意識到，如果不增加公共領域的效益，擴展公共服務和提高質量不可能實現。公共部門的財政緊縮更是影響了向教育部門分配的資源總量。教師工資與同等教育背景下的其他職業相比呈停滯或下降趨勢。這種情況下，明顯需要更好地利用現有資源，提高各部門的效率。教師工資是學校預算的大頭。在市政區看來，推行個別化工資可以保證教師的既得利益，又是獎勵有效教師的激勵手段，同時還可以使寶貴的教育資源得到更有效的利用。

3.瑞典教師聯盟的推動作用

瑞典工會在勞動力市場政策形成方面起著很重要的作用，超過90%的教師屬于教師工會聯盟。瑞典有兩個教師聯盟，主要代表初級學校教師、學前教師的利益。瑞典的國家教師聯盟，主要成員是初級中學和高級中學教師。① 教師聯盟最初激烈地反對權力的下移，擔心如果市政區權力增大，教師工作條件會更加惡化。但是教師工資在20世紀80年代已經失去了實際價值，并且由于資金緊縮，幾乎沒有增加工資的可能。聯盟已經逐漸意識到為了提高教師薪水和改善工作條件，他們不得不提高教師形象，使社會相信教師在保證高質量教育的作用。所以兩個教師聯盟在1992年開始攜手，決定不再彼此對抗，而是在重要事情上共同合作。這個重大轉變給予他們對雇主協會來說更大的討價還價的余地。

從20世紀90年代早期到中期，地方教育當局與教師聯盟之間談判陷入僵局，出現了這樣一種局面：如果聯盟不接受市政區提出的個別化工資制度和教師工作時間的地方控制，將不可能提高教師工資。教師聯盟不愿就此僵持，它們希望個別化工資制度能打破工資停滯狀態，實現工資上調。

總的來說，地方決策的個別化工資制度其實是與其他改革如向地方分權、廢除統一規劃和地方自主相配套的。從這樣的視角來看，行政結構的變化使個別化工資制度成為一種必然結果。

二、教師工資改革的實施：兩份協議

1995年，有固定等級的教師工資制度正式由個別化工資制度代替，這是瑞典地方當局協會，也就是全國290個市政區政府和兩個教師聯盟之間幾次協商和談判之后的結果。工資改革主要通過兩份綱領性協議實施。

1996年瑞典地方當局協會與教師聯盟達成第一份為期五年的協議，其后又于1998年做了補充修訂，使教師工作時間和工資條件發生了重大變化。第一份協議目的在于妥善解決兩種工資制度之間的過渡，因為原制度長時間的存在于學校文化氛圍之內，已經形成了一個固定的文化傳統，對其改革必須慎重。所以第一份協議力圖提供給地方當權者一個理解政策和應對新變化的機會，以便決定何種解決方案最適合達到目標。

第一份協議重心是明確在學校發展中哪些因素最為重要，并且如何把這些因素與獎勵優秀教師聯系起來。協議概括了大致的標準，如教師工資應該與其工作任務、工作質量、工作職責與難度掛鉤。在第一份協議中還有兩個最低工資，一個是一年見習之后的最低起薪工資，另一個是工作五年之后的最低工資（五年之后的最低工資在后來的協議中被放低要求）。協議還規定了教師工資的調整時間及增長幅度：自1996年起，每年8月調整工資。2000年協議期滿之年提前于1月1日調整工資。各年工資增長幅度為：1996年3.75%；1997年1.5%；1998年1.0%；1999年0.0%；2000年3.75%。②

第二份協議是2000年4月1日投入實行的，是第一份協議的進一步發展。新協議與前者有兩點明顯不同之處，一是不再保證工資的具體增長數額，二是工資與個人業績的關系得以明確地闡述。協議明令制定教師工資必須根據明確的評價標準，包括三個方面。第一，教師工資應該與地方政府的教育目標以及行政目標相聯系，聘任和留住優秀教師的同時也要考慮財政收支。第二，工資是鼓勵更高生產力水平和有效地達到國家教育目標的手段之一，強調為了評價教師業績，制訂一套精心設計的標準非常重要。第三，協議突出強調了各級地方管理者，包括學校校長和市政府官員，職責相應增加。每個市政區必須與地方各利益相關者合作，共同決定在達到地方目標方面，什么標準最為合適。學校校長也要根據目標實現的結果進行獎懲。

另外，各政黨都同意第二次協議在五年期間將實現教師工資總體上增加10%的意見。這也是說服教師同意接受個別化工資制度的條件之一。圖1是瑞典各級教師工資在1997-2003期間的增長幅度。

從圖1可以看出，引進新工資制度之后，教師工資增幅較大，大約是29%。不過同期各部門工資都有了顯著提高。不同教師群體工資增長幅度不同，大多數高中教師在此期間工資漲幅為24%，而同時期校長、學前教師和初級教師工資漲幅接近32%。這足夠使兩個聯盟及其成員愿意接受教師工資及工作條件的管理權下放給地方政府。

三、如何評價教師的工作業績

在教師個別化工資制度的實施中，一個重要的議題是如何評價教師的工作業績，所以評價標準至關重要。中央一級對于如何評價教師業績幾乎沒有提出什么指導方針，相反認為每個市政區都應該與地方各利益相關者攜手，共同制定出與地方目標密切相關的評價指標。

多數市政區已經建立起某種評價體系，有些是地方各利益相關者、市政府官員和學校校長聯合制定的。但是通常采用的教師評價標準都相當模糊，僅僅概念性地陳述了對教師的大致期望，包括參與學校更大的發展、提高教學方法、與其他教師合作、鼓勵學生積極參與、提高學生學習欲望、向家長提供反饋信息等。盡管協議中明令教師工資應與結果掛鉤，但是對教師的評價常常是根據其努力和承諾而不是他們達到了多少教育目標。

有一個市政區做得比較到位，已經開發出一套比較完備的評價教師業績的程序，羅列了全面而具體的評價指標。③ 具體來說，該區評價范圍包含教師對待學生的行為表現，包括幫助學生形成自尊觀念，激勵學生學習；培養包容不同意見的氛圍，有助于學生形成民主的價值觀；調整教學方法以適應不同個人及集體需要；與其他教師合作；對學校的更大發展做出貢獻；還有教師積極追求專業發展的程度以及與其他同事分享新知識的程度。并且每個指標劃分為五個等級，每個等級都作了清晰的界定和說明。

同樣在這個市政區，還制定了一些標準用以評價學校的總體績效，包括學校如何組織以有效支持教師之間的合作，鼓勵專業自治和團隊責任，引進新教師以及維持良好的學校氛圍，鼓勵教師自身發展和擴大對學生的影響等。就如教師評價一樣，學校層面的評價也劃分為五個等級，每個等級都詳細羅列了評價標準。因此，該市的行動對其他市政區起到了良好的示范效應，同時也為教師確定了行動指南，有助于提高教師的工作積極性。

在多數市政區，教師工資評議是在地方政府與教師聯盟參與下，由教師和最近管理者（學校校長）之間進行對話協商。總的來說，制定教師工資主要考慮以下幾方面的因素：④

（1）教師的資格：高中教師要比義務教育和學前教師工資高。

（2）勞動力市場的情況：教師嚴重短缺地區的教師工資會高一些，有些比較短缺的學科，例如數學和科學，教師工資也可以高一些。

（3）教師的績效：中央要求工資提高的幅度與成績的改進相聯系，使學校對承擔同樣的教學任務但績效不同的教師區別對待。

（4）教師的責任范圍：如果教師工作辛苦，比一般人承擔更多的教學任務或管理、輔導任務，校長可以獎勵教師。

可以看出，實施改革后教師之間工資的差別比過去大多了，對于在師資短缺地區任教的教師以及教學卓有成效的教師來說，可以商談的余地更大了。

評價教師的先決條件是地方教師評價標準和自我評價程序已經建立完善。根據協議的要求，制定適應本地區的評價標準應該考慮地方教育目標和實際情況，同時也要符合政府和國會制定的教育總體目標。所以大多數市政區都在盡量制定出適宜自己的評估體系。這一過程還在繼續，根據瑞典國家教育署的統計分析正在逐步好轉。但是，要使所有市政區都有恰當的運作，良好的評價和自我評價體系，還有很長一段路要走。

四、推行個別化工資制度的結果

實施教師個別化工資主要目的在于打破原有的固定等級的工資制度，按照教師的工作業績發放工資，拉開差距，以增強教師工作效率、提高效益和教育質量。那么，效果如何呢？

1.拉開工資差距并不容易

通過回顧教師工資的數據，發現自從1995年新制度生效以來教師工資差距在逐漸拉大，但是變化并不十分顯著，尤其是在第一份協議執行期間。原因之一是平等主義至上的觀念使拉開的工資差距又往回壓縮。該觀念已經深深根植于瑞典國家的文化土壤中，使地方政府和學校校長常常在獎勵一部分教師之后，又被迫在以后的協商中去獎勵其他教師。要使教師接受自己的同事比自己工作做得好，拿更高的工資，也有一段艱難的過渡時期。

2.對新教師有益

新工資制度使新教師受益較多，而對原有教師影響不大。根據教師聯盟的統計，只是在個別市政區，已在崗的教師可從提高新教師入門工資中獲得益處。因為這些市政區為了招聘和留住優秀教師，常常通過提供經濟刺激來做出策略性決策。但是這要求學校校長對教師工資的撥款具有強有力的影響。實際上常常并非如此。校長們受到固定撥款的嚴格限制，不允許他們既提供較高的入門工資又使那些在職教師工資得到較大幅度提高。根據教師工作績效的評估標準，年輕教師在這一工資變革中比較有利。因為年輕教師精力相對來說更為充沛，比較容易接受變革，愿意為學校的發展做出貢獻，這些特征在決定工資時非常重要。

3.增加教師流動

在1995年之前，國家經濟狀況和勞動力市場的形勢并不鼓勵潛在的師范生到教師培訓機構注冊。所以當1995年經濟出現好轉市政區有能力聘用更多教師時，現實中的合格教師并不多，他們還要同時與教育部門之外的勞動力市場相競爭。教師短缺現象在大城市及其附近郊區以及人口密集地區特別突出。為了招聘到夠資格的教師，學校和市政區被迫通過提高教師工資來相互競爭。在有些地區，教師起薪工資幾乎比另外市政區的最低工資要高接近50%。我們知道在改革之前，瑞典教師工資是相同的，并沒有地區差異。工資的差異造成了教師的流動。公立學校與私立學校之間，城市與城市之間，教師崗位的競爭和流動都增加了。從1995年以來，教師到另一個城市去工作的概率增大了一倍，在某些地區甚至更高。學校也盡可能為他們需要的教師度身定制補償方案（包括工資、班額、工作條件）。從學校和勞動力市場的反應來看，該政策確實能夠幫助學校解決教師短缺的問題，也使教師能更好地滿足學校的需要。

4.教師的支持

在推行教育改革時，考慮到教師的看法非常重要。因為所有教育改革都對教師產生了重大影響，獲得他們的支持是至關重要的。根據2004年由教師聯盟發布的研究結果表明，⑤最大的教師聯盟超過60%的成員支持個別化工資。支持率在年輕教師中很高（70%），在40歲以下教師中很低，但是50歲以上的教師中超過一半的人支持新制度。研究人員相信如果在較小的教師聯盟成員中做類似的研究會得到相似的結果。

5.個別化工資產生了許多積極的變化

一方面是獎勵那些對學校發展做出貢獻和善于激勵學生學習的教師，同時也保證了教師的質量。因為隨著評價標準的越發規范，少量教師逐漸認識到自己不適合這個職業就離開了。評價標準的形成是個別化工資實施的結果，這些標準在制定目標和為了實現國家標準方面是非常有效的手段，同時也使教師的角色定位更為集中。推行業績工資一個重要的結果就是它迫使市政區和學校明確他們所達到的教育目標，在制定教師評價標準的時候進一步明確對教師有什么要求和期望。至少可以認為，個別化工資有助于激勵教師做好本職工作，這就很有價值。

6.實行個別化工資之后有贏家和輸家嗎

這要在改革背景下進行討論。當市政區對管理教師承擔全部職責時，高級中學教師失去了部分特權，比初級學校教師獲益要少得多。個別化工資的結果似乎對新教師更有利，至少在部分市政區。自1995年以來，教師相對工資的進展至少與各行業平均工資保持同步（瑞典科學部，2003）。雖然在新制度中資深教師工資增長有限，但是年齡在42歲上下的教師中，很大一部分在1995年之前已經達到固定工資的最高一級，按照傳統他們的工資只能相對通貨膨脹率得到少量增長。從這些觀點來看，可以說沒有真正的輸家，這也可以解釋為何老教師都支持個別化工資。

就新教師的數量以及教師總量而言，教師隊伍在壯大。可以說個別化工資至少在一定程度上，促進了教師隊伍數量和質量的提高。評價這次改革的成果還為時尚早，但是很明顯個別化工資所得到的支持已足以使其順利運行下去。

注釋

① Hoxby， Caroline.How teachers unions affect education production.The Quarterly Journal of Economics， August 1996

② 駐瑞典使館教育處：《瑞典中小學教師工資問題引發爭議》，《世界教育信息》，2003年第1期

③ Annelie Strath. Teacher Policy Reform in Sweden：The Case of Individualized Pay. The Swedish Ministry of Education and Science.2004

④ 陸璟：《國內外教師專業發展動態：案例7 瑞典的個別化教師工資系統》，文章來源：上海教科院.見http://xbyx.cersp.com/xxzy/zjbd/200701/1105.html

⑤ Annelie Strath. Teacher Policy Reform in Sweden：The Case of Individualised Pay. The Swedish Ministry of Education and Science.2004

作者單位 華中師范大學教育學院

（責任編輯 王永康）