行政程序法治觀與行政許可透明度

摘 要：必須摒棄神秘主義行政文化傳統觀念，樹立陽光行政和行政程序法治觀念，推動提升行政透明度的民主化轉型；《行政許可法》、《政府信息公開條例》等法律文件對行政程序透明和陽光政府建設提出了要求、創造了條件；在實踐中，許多地方和部門積極開展行政程序公開、政府信息公開、公眾參與管理、完善監督救濟和創設服務中心等方面的探索創新，天津、成都、邯鄲等地的改革經驗值得研究借鑒；建設陽光政府的進一步努力，需要充分發揮地方的主動性、積極性和創造性。

關鍵詞：行政許可；行政程序；透明度；陽光政府；制度創新

中圖分類號：DF 3

文獻標識碼：A

中共十七大政治報告要求：加快行政管理體制改革，減少和規范行政審批，讓權力在陽光下運行，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。這些要求，為我們深入思考在新形勢下如何提升行政許可透明度，加快建設陽光政府的步伐提供了重要的思想指導。本文謹從行政程序和政府信息公開的制度創新視角，對有關理論與實踐問題試作探討，略陳管見。

一、從神秘主義到陽光行政理念

傳統行政強調保密，具有神秘主義的品格，這種神秘主義行政文化傳統觀念深刻地影響著人們的思維方式和行為選擇，形成非常封閉、極不透明、缺乏民主、易致專斷的行政管理模式，遠不適應當代行政法治發展的主客觀要求。因此，隨著我國改革開放和法制變革的進程，人們開始摒棄神秘主義行政文化傳統觀念，逐漸樹立起陽光行政和行政程序法治觀念，不斷推動行政公開法制的創新實踐，逐步實現提升行政透明度的民主化轉型，取得的成績有目共睹。

行政公開是指行政過程和相關要素(除法定情形外)向行政相對人及社會公開，以實現其知情權、參與權、監督權及其他合法權利。行政公開包括豐富的內容，如政府的法律文件等資料信息公開，行政決定公開，行政職位的開放性，特定職務的公務人員收入狀態公開，政府公開采購制度，基層政務公開制度等等。簡言之，它包括了行政行為及其過程各方面、各環節的公開制度和實現方式，是行政程序法制的基本要求和核心內容。行政公開的基本功能是增加行政透明度和有效約束行政權力，促使行政機關積極、高效地為公民和社會提供行政服務，有利于防治行政權力腐敗，是建設陽光政府、法治政府和服務型政府的一項關鍵性制度設計，對于實現民主行政和法治行政具有重要作用，被認為是現代法治國家、法治政府的基本要素，故許多國家都專門立法對此加以規范和保障。

幾年前，媒體曾報道過一個典型事例：在東北某地、某行政機關的行政執法中，竟然多年一貫以“文化大革命”期間的革命委員會發布的“紅頭文件”作為行政收費依據，造成“亂收費加重農民負擔”的嚴重后果。問題在于，該“紅頭文件”并未面向社會公開，人們也無從查閱，不僅作為行政收費對象的當地農民不知曉，就連該行政機關的執法人員也不知曉。按照行政公開法制的要求，以及我國加入WTO時的承諾，未向社會公開的政府文件不產生法律效力，不能約束行政相對人。行政神秘主義、執法不透明，是導致隨意侵權和權力腐敗的重要原因。特別是在行政許可制度運行過程中，權限不清晰、職責不明確、依據不公開、過程不公開、理由不公開、結果不公開的問題，在實踐中導致許多弊端，引致強烈批評，必須進行改革^[1]。與行政許可行為一樣，行政規劃行為也存在透明度問題。姜明安教授曾撰文分析認為，符合現代法治要求的行政規劃必須保障公眾參與行政規劃制定過程，參與形式除了傳統的座談會、論證會、信訪、走訪以外，還應包括現代民主和科技手段積極創設新形式，如網上信息發布、討論、電視辯論以及不同利益群體參加的聽證會，而且行政規劃的實施也必須遵循公開、公平、公正的正當法律程序，以切實增強透明度。由于在實踐中行政規劃往往是土地征用和房屋拆遷的前提和根據，因此行政規劃的法制化可為土地征用和房屋拆遷的法制化提供條件。

行政許可是指行政主體根據行政相對人申請，依法頒發證照或批準、登記、認可，允許其從事某項活動、行使某項權利、賦予某種資格和能力的行為。行政許可制度的設立旨在安排政府對經濟與社會事務的行政調控，其本質有賦權說、解禁說、綜合說等多種理論解說。行政審批則是廣義的行政許可行為的一種具體方式。過去由于極度泛濫、極不規范的行政審批現象，嚴重壓抑了市場主體的活力，制約了市場經濟的健康發展。據說在行政審批改革前，全國共有行政審批項目4 000多項，像上海、杭州這樣的大城市一般超過2 000多項，企業為獲得一個營業執照往往要跑幾十個政府部門，蓋幾十、上百個公章，耗費一年半載，作為市場主體的企業在如此繁瑣低效的行政管理和行政執法環境下怎能抓住商機、順利經營?所以必須進行行政審批制度改革。因此，近些年來我國大力推進行政審批制度改革^[2]繼前三批取消和調整1806項行政審批項目后，國務院不久前又作出決定，取消和調整186項行政審批項目，這是我國行政審批制度改革的又一重大進展。這次取消的行政審批項目有128項，主要涉及企業市場準入，資質等級評定，金融機構的經營范圍、品種確定，進出口資格審批、配額分配，以及對企業特定經營活動的審批等；調整的行政審批項目有58項，分下放管理層級、改變實施部門、合并同類事項三種形式進行處理。國務院要求各地區、各部門要繼續深化行政審批制度改革，依法對行政審批項目實行動態管理，加強對行政審批權的監督制約，努力在規范審批行為、創新審批方式、完善配套制度、建立長效機制等方面取得新進展。，一些地方積極探索“并聯串聯結合式”、“告知承諾式”、“聯合會審式”、“一門式”、“一站式”、“一表式”、“全程代辦式”等審批制度改革并取得顯著成效，經過實踐檢驗的許多行政許可、行政審批制度改革成果通過立法得以鞏固。包括行政許可程序公開在內的行政程序透明和政府信息公開的立法和制度創新，必然成為新時期行政管理和行政法制革新的基本要求。理由在于：

一是政治民主化的要求。公開是民主政治的重要理念和現代法治的必備要素。人民群眾只有知曉情況、掌握信息，才能對政府的決策、行為是否恰當作出準確判斷和客觀評價，以此促進政府依法、有效地運作，確保行政的公正，防止公權的腐敗。

二是憲法的基本原則和要求。行政程序透明和政府信息公開是人民主權原則在行政領域的具體體現。我國《憲法》第27條規定了意見、建議、監督權，第41條規定了批評、建議、申訴、控告和檢舉權，第16條、第17條規定了參與管理權，由它們派生、引申出來的知情權要得到有效行使，前提就是行政程序透明和政府信息公開。

三是承諾履行WTO透明度原則的要求。我國于2001年加入WTO，承諾遵守WTO透明度原則。也即：根據GATT第10、13、16、19條、GATS第3條、TRIPS第63條等規定，我國政府不僅要及時公布有關調整貿易方面的政策、法律法規、行政規章等，而且要公布與其他政府及機構之間簽訂的雙邊或多邊協議以及有關貿易仲裁裁決、司法判決和相關法律程序的詳盡資料等；這些法律文件非經正式公布，不得實施；及時或定期向有關理事會提出關于國內法律法規頒布和公布情況的報告；設立專門的咨詢機構解答其他成員方和WTO有關理事會的咨詢；公正、合理、統一地實施上述相關法規、條例、判決和決定。

四是建設陽光政府、法治政府的要求。2004年國務院頒布了指導我國行政法制建設的綱領性文件《全面推進依法行政實施綱要》，提出了建設法治政府的基本目標和具體步驟，其中對于行政公開法制建設也提出了具體要求。該法律文件第2條將“提高行政管理透明度”確立為全面推進依法行政的指導思想的內容之一。第3條將“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成”，“政府提供的信息全面、準確、及時”，“行政管理做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信”確立為建設法治政府的具體目標。第5條提出的依法行政的基本要求之一是：“行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人穩私的外，應當公開”，“要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權”。第10條規定：“推進政府信息公開，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人穩私的事項外，行政機關應當公開政府信息，對公開的政府信息，公眾有權查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件。”第16條規定：“改進政府立法工作方法，擴大政府立法工作的公眾參與程度”；“重大或者關系人民群眾切身利益的草案，要采取聽證會、論證會、座談會或者向社會公布草案等方式向社會聽取意見”；“行政法規、規章和作為行政管理依據的規范性文件通過后，應當在政府公報、普遍發行的報刊和政府網站上公布”。可見，該法律文件在依法行政的指導思想、奮斗目標、基本要求、改革內容等方面，對行政程序透明和政府信息公開法制建設提出了明確具體的要求，成為打造陽光政府、建設法治政府的努力方向。

二、行政公開立法的規定和要求

改革創新成果需要通過立法加以鞏固。近些年來，我國在行政程序透明和政府信息公開法制建設方面，通過立法建制作出了積極努力。這里僅舉兩個例子其實，不僅已出臺的法律文件，而且正在起草的一些重要法律文件也都在提升行政程序透明度、建設陽光政府方面作出了許多制度創新努力。由中國法學會行政法學研究會起草的《行政程序法專家建議稿》就規定了體現現代法治理念、具有制度創新價值的一系列程序透明規范。例如，該法律草案建議稿以專門的章節規定了“聽證”、“信息公開”、“應用電子方式實施的行政行為”、“行政立法和行政規范性文件制定”等方面的程序，該法如能盡快出臺，將大大有助于推動行政程序透明和政府信息公開法制建設。：

(一)人大立法事例——《行政許可法》的規定

2004年7月1日起施行的《行政許可法》是近年來我國的一部重要行政法律。該法第5條規定：“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則。有關行政許可的規定應當公布；未經公布的，不得作為實施行政許可的依據。行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，應當公開。”第33條規定：“行政機關應當建立和完善有關制度，推行電子政務，在行政機關的網站上公布行政許可事項，方便申請人采取數據電文等方式提出行政許可申請；應當與其他行政機關共享有關行政許可信息，提高辦事效率。”第40條規定：“行政機關作出的準予行政許可決定，應當予以公開，公眾有權查閱。”第46條規定：“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。”該法還就聽證活動主體、聽證活動程序、特許公開程序作出了具體規定(分別是第47條、48條、53條、54條的內容)。為保證這些程序公開制度的落實，《行政許可法》還規定了必要的保障機制。例如，第72條規定由上級行政機關或者監察機關責令改正(情節嚴重的則對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分)的6項情形中，就有如下4項與行政程序透明和政府信息公開有關：一是不在辦公場所公示依法應當公示的材料的；二是在受理、審查、決定行政許可過程中未向申請人、利害關系人履行法定告知義務的；三是未依法說明不受理行政許可申請或者不予行政許可的理由的；四是依法應當舉行聽證而不舉行聽證的。這些規定，對于保證行政許可公開、公正、高效具有重要作用。

(二)行政立法事例——《政府信息公開條例》的規定

《政府信息公開條例》是我國行政公開法制發展的最新成果，它的出臺為實現公民知情權和提高行政透明度提供了較高位階的法律依據和保障，有助于推進陽光政府、法治政府、高效政府和服務型政府建設，將對政府管理創新產生重要而深遠的影響。政府信息是指各級政府和行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。政府信息公開是指各級政府和行政機關主動或被動地將在行政過程中掌握的政府信息依法定的范圍、方式、程序向社會公開，以便社會成員獲取和使用。它是增加行政透明度，建設陽光政府，全面和深入地推進依法行政的基本要求。與政府信息公開的主體、范圍、方式、程序、監督和救濟機制等有關的法律原則和規范的總和，就是政府信息公開法。建立健全政府信息公開法是當代行政法制和行政法學發展的要求。我國《政府信息公開條例》的草案于2007年1月17日經國務院第165次常務會議原則通過后，又經修改之后于同年4月5日經溫家寶總理簽署，以國務院第492號令于同月24日由新華社公布，預定于2008年5月1日起施行，實施準備期為一年左右。該《條例》第9條規定：“行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：(一)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；(二)需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；(三)反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；(四)其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。”第10條規定：“縣級以上各級人民政府及其部門應當依照本條例第九條的規定，在各自職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，并重點公開下列政府信息：(一)行政法規、規章和規范性文件；(二)國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關政策；……(七)行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況；(八)重大建設項目的批準和實施情況；……”需要說明的是，有些行政許可項目是以行政法規、規章和規范性文件的形式確立和發布的，許多法律規范和政策規定往往是行政許可的條件或依據，因此，這里的引述的法律規范，實際上也與行政許可程序透明度有關。第11條規定：“設區的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息還應當包括下列內容：(一)城鄉建設和管理的重大事項；(二)社會公益事業建設情況；(三)征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況；……”第12條規定：“鄉(鎮)人民政府應當依照本條例第九條的規定，在其職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，并重點公開下列政府信息：……(三)鄉(鎮)土地利用總體規劃、宅基地使用的審核情況；(四)征收或者征用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況；……”這些規定，有助于保證行政立法、行政規劃、行政許可、征收征用、房屋拆遷的公開、公正、高效。

三、許多地方和部門的創新努力

好的法律規范需要高素質的機構和人員去認真執行，才能達到立法目標。為此，許多地方和部門積極進行了行政程序公開、政府信息公開、公眾參與管理、完善監督救濟和創設服務中心等方面的探索創新，成效非常明顯。這可從兩個方面來看：

(一)總體情況

在貫徹《行政許可法》的過程中，許多地方政府按照方便群眾辦事、便于群眾知情、利于群眾監督的原則，結合行政審批改革，創辦了各具特色的行政服務中心(政務超市)，對納入行政服務中心辦理的行政許可事項，實現了統一受理、限時辦結、透明運行、統一回復，簡化了工作程序，提高了辦事效率。僅2006年，國務院就有10個部門和單位設立了行政服務中心，全國農業系統有30個省級農業行政主管部門建立了行政服務中心^[3]。這些服務中心，有的是綜合性的，以政府為主要組織者，各行政許可職能部門進駐中心辦事窗口；有的是專業性的，各職能部門自行設立服務窗口，統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。各地在實踐中也創造了許多新型的服務模式，后文對此作了簡要介紹。

2006年的一項政務公開調研成果表明，全國31個省、自治區、直轄市政府均已建立不同形式、程度的政務公開制度，15個副省級城市建立了政府信息公開制度，中央有36個部委制定了政務公開規范性文件。北京、湖南、貴州、沈陽、南京、濟南、大連等地出臺了行政公開考核辦法，廣東、重慶、沈陽等地建立了行政公開責任追究制度，行政公開基本制度建設成績顯著^[4]。這些制度創新，明確了行政公開的指導思想、工作目標、基本原則，對公開內容、程序、形式、監督、考核作出了規定，保障行政公開的健康發展，為《政府信息公開條例》的施行創造了條件。

隨著現代信息技術的發展和廣泛應用，許多地方和部門高度重視公開信息系統建設，在推進信息公開方面進行了探索實踐，充分利用網絡資源并整合信息資源，大力推進“政府上網工程”，對政府門戶網站進行更新改版、加強管理，突出行政公開和窗口服務，加強與社會公眾的交流互動，取得了良好效果。在此背景下，2002年11月，廣州市政府制定了《廣州市政府信息公開規定》并于次年1月1日起施行，這是我國第一部系統地規范政府信息公開行為的地方政府規章。時隔一年，《上海市政府信息公開規定》出臺。此后北京、成都、杭州、深圳等地也相繼出臺有關地方政府規章。這為保障個人和組織的知情權，規范政府信息公開行為，增強行政透明度，監督政府機關嚴格依法行政，提供了更多的行政法依據。

(二)典型經驗

從近年來我國行政審批制度改革實踐來看，已形成了許多新經驗、新模式，反映了行政審批制度改革的潮流。這里重點介紹一下天津和成都的做法。

針對行政審批“不到時限辦不完、過了時限沒人管”，審批機關拖沓、耽誤企業商機的不合理現象，天津市南開區政府實施“超時默許”機制收到良好效果。南開區政府的行政許可服務中心于2003年1月開始試行“超時默許”機制，具體做法是：行政許可機關受理申請后，在公開承諾的時限內，如果既不批準也不批駁，又無法定事由準許延長時限，則由事先授權的信息管理系統自動生成并印發許可決定(但涉及安全、健康方面內容的除外)送達申請人，之后再按規定追究相關人員的責任，補齊相關手續。新機制使得辦結時限由過去的15-93日，提速為5個工作日，最快的可當日辦結。“超時默許”機制試行以來，行政許可服務中心提高了行政效率(迄今辦結的行政許可事項未發生一例超時現象)，受到企業歡迎，促進了當地招商引資更好更快地發展，對于實現管理型政府向服務型政府轉變具有重要現實意義^[5]。天津的“超時默許”機制有三個特色：一是理念創新，變“官本位”為“民本位”，對于行政機關和公務人員的“事后檢查”變為“事前制約”；二是機制創新，“超時默許”是不間斷行政，對超時未結的審批，由預設機制及時補位，維持審批流程的連續性，變“效率低下”為“限時辦結”；三是技術創新，“超時默許”引入了新型技術手，用自動警示、自動生成、自動打印的新方法，把理念創新和機制創新整合為一體，對“官衙“作風實行強制矯正，變“人工督辦”為“電腦操控”，大大排除了人為因素干擾。

四川省成都市學習別人長處，結合本地實際，順應改革潮流，積極探索創新，新近推出的“聯式審批”改革試點也取得顯著成效，受到省市領導和專家學者的高度肯定。他們選擇企業(特別是娛樂企業)的市場準入審批作為突破口，按照“許可預告、服務前移、一窗受理、內部運轉、并行審批、限時辦結、監控測評”的28字改革工作思路，利用現有的行政服務中心并專門搭建聯式審批網絡系統平臺，選定9個部門認真梳理和再造審批流程，將娛樂企業市場準入審批從正式受理申請到完成審批的期限由現行的54個工作日(這是經過前幾年改革后已經縮短的審批期限)減少為7個工作日，平均減少47個工作日，縮減率達87%(2007年7-8月試運行期間辦結的行政許可事項最短的僅幾個小時)。改革成效突出，體現了建設服務型政府的要求，有助于實現成都作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的功能和任務。這項行政審批改革的創新要點是“審批環節之間存在法定因果關系的實行串聯，審批環節之間無法定因果關系的實行并聯”。他們按照這項原則再造的具體審批流程是：文化、衛生、環保、公安消防4部門的審批，彼此之間沒有法定因果關系，實行并聯；上述4部門審批是工商注冊登記的法定前置條件，與工商注冊登記實行串聯；工商注冊登記是公安、質監、國稅、地稅4部門工作的法定依據，與4部門實行串聯；公安、質監、國稅、地稅4部門工作彼此之間沒有法定因果關系，實行并聯。筆者認為，成都這項改革完全符合《全面推進依法行政實施綱要》第9條關于改革行政管理方式的要求：“減少行政許可項目，規范行政許可行為，改革行政許可方式。……加快電子政務建設，推進政府上網工程的建設和運用，擴大政府網上辦事效率，降低管理成本，創新管理方式，方便人民群眾。”

這里要特別提到河北省邯鄲市的做法。監督的前提是公開。邯鄲市近年來推進行政權力公開透明運行的試點工作，將行政機關和行政首長的職權逐一清理，使其權力邊界更清晰，并將清理結果予以公示。而公共權力一旦邊界明晰并加以公開，就會受到更有效的監督約束，他們的經驗受到中紀委、監察部等領導機關和社會各方面的高度評價。這是貫徹全面推進依法行政方針的成功嘗試，值得關注和借鑒^[6]。

結語：充分發揮地方的主動性、積極性和創造性

近30年的改革實踐證明，改革智慧和創新源泉在地方、基層、民眾之中。當年土地承包制度在安徽鳳陽的探索，當年土地使用權出讓制度在深圳的推出，都是這樣的。我國在改革實踐中不斷發展著有限的地方自治制度，在單一制的大前提下呈現出地方制度多元化、多樣化的發展趨勢。通過地方、局部的試點，積累經驗加以完善，既而在全國、全局加以推行，其成本低、風險小，是制度創新的最佳路徑選擇，具有重大的改革方法論意義。尤其在當下各方面矛盾突出、政治體制改革與行政革新舉措不斷推出并時常引發爭議的社會轉型時期，一定要給地方試誤空間，對于不斷出現的行政管理革新提法、舉措，一定要用發展和法治的眼光來看待、冷靜和寬容的態度來對待，從而正確對待認真負責的地方推進改革者及其革新舉措；同時，改革的主事者也應更加嚴謹、更加審慎地對待重大改革創新工作，更加充分、更加細致地準備改革創新的總體方案和具體操作方案，經得起時間考驗，這是法治原則下推進改革的最好態度。

行政法制工程的關鍵在于實施。前進道路會有困難曲折，但人們對于提升行政透明度，打造陽光政府，建設法治政府，應當抱持堅定信心，共同作出不懈努力。這是形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內容，也是堅持依法行政、推動科學發展、實現社會和諧的必然要求。

參考文獻：

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[5]周潤健，徐岳.提升行政審批效率.南開推行超時默許機制[EB/OL].[2007-11-08].http：//www.022net.com/2007/3-2/46432712242210.html.

[6]何春中.河北邯鄲公開市長權力所有行政職權編有流程圖[N].中國青年報，2005-08-08.

Legalization of Administrative Procedure and Transparency ofAdministration：Establishment of a Sunshine Government

MO Yu-chuan

(Renmin University of China，School of Law，Beijing 100872，China)

Abstract：The traditional culture of administrative mysticism is bound to be deserted while sunshine administration and administrative procedure should become legalized so as to quicken the process of democratic transition and enhance administrative transparency. Transparency of administrative procedures and sunshine government are specifically required in laws such as the Administrative Licensing Act and the Regulations of Publicity of Government Information. In practice，many local governments and agencies are now busy with affairs concerning openness of administrative procedure，publicity of government information，participation of the public in administration，improvement of supervision and remedy system and establishment of service centers. The reform accomplishments in cities like Tianjin，Chengdu and Handan deserve study and referral. To make further achievements in establishing a sunshine government，more initiation，enthusiasm and creation of the local governments need to be exerted.

Key Words：governmental license；administrative procedure；transparency；sunshine government；institutional innovation

本文責任編輯：林士平