中國大飛機項目中補貼的必要性初探

一、問題的提出

2007年2月26日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，聽取大型飛機重大專項領導小組關于大型飛機方案論證工作匯報，原則批準研制大型飛機研制重大科技專項正式立項，同意組建大型客機股份公司。我國航空業的大飛機時代由此開啟。

大型飛機一般是指起飛重量在100~150噸級別（含以上）的機型。排除轟炸機這類完全意義上的軍用飛機，大型飛機可以分為以軍用貨運為主的大型貨機和以干線遠程人員運輸為主的大型客機。

大型飛機是一個國家航空設計和制造技術水平的重要標志，以大型客機和貨機為代表的大型飛機，無論在軍事上還是在經濟上都有著非常重要的作用。中國的航空工業要發展，中國軍隊的裝備技術水平和戰斗力要提高都離不開大型飛機;同時作為一個高新技術項目，大飛機項目還存在明顯的外部經濟效益，對冶金、材料、電子等產業具有很強的帶動作用。從國家軍事安全和經濟安全的角度考慮，長期依靠國外引進大型飛機是不明智的，也是非常危險的。

因此，作為一個維系國家安全、帶動國民經濟發展和體現綜合國力的主要戰略性產業，大飛機項目被列入國家重大科技專項實屬必然。

在大飛機項目被列入國家重大科技專項后，這個一度被塵封的高技術項目，幾乎是一夜之間成了社會輿論的焦點話題，對于項目可能遇到的技術問題、資金問題和市場問題及其解決辦法，航空技術專家、航空工業領導和經濟學家都進行了一系列的探討。值得關注的一點是，基于大飛機項目高投資、高風險、高技術的“三高”特性，基于中國航空工業所面臨的市場競爭格局，國家的巨額補貼對于項目的正常運行來講是必不可少的，但對此，業界卻鮮有論及。認識補貼對于大飛機項目的必要性、研究實施補貼將面臨的困難，探討補貼的基本思路和具體策略，以建立一套既不違背產業成長規律又與WTO補貼與反補貼規則兼容的產業補貼機制，是目前大飛機項目中亟需研究的一個重要問題。

二、補貼對于大飛機項目的必要性

（一）航空工業具有良好的成長性，存在規模經濟，補貼后所獲得的總收益大于補貼的總成本

航空工業在創建之初耗資巨大，但隨著生產規模擴大，邊際成本下降，獲得的收益極為可觀。波音公司2001年純收入達到28.27億美元，2003年為7.18億美元。正因如此，英、法、德等國不愿全球飛機市場這塊大蛋糕為美國航空器廠商獨享，于70年代創建了歐洲空中客車公司，經過25年的努力及政府的支持，自第26年開始扭虧為盈，形成今天可與波音比肩而立的實力，僅2003年空客公司就交付飛機305架，市場占有率55%，銷售額135億美元。

（二）大飛機項目的高科技特性決定了補貼的必要性

首先，大飛機項目是高投入、高風險、投資周期長的高科技產業，而一般企業資本更關注短期利益，在大飛機項目建設的伊始階段往往不愿涉足或持資待望；其次，大飛機項目所運用的先進技術和工藝往往會外溢至其他行業，提高這些行業的技術水平和制造工藝；再次，大飛機項目的產業關聯效應也很顯著，其上下游產業涉及多個重要工業部門；此外，大飛機項目對所在地的社會經濟發展及城市化建設往往起到有力的促進作用。因此政府有義務扶持大飛機項目。

（三）大飛機項目面臨的市場是不完全競爭市場，只有依靠政府補貼企業才能獲得賴以生存乃至發展的市場份額。

對此，克魯格曼曾指出，“在飛機制造中，所需要的規模經濟之大，以至于世界市場最多只能容納為數不多的制造者，而且世界上一定只有少數幾個飛機制造中心”。目前，國際民用飛機市場上干線飛機為波音與空客所把持，航空工業市場屬不完全競爭中的寡頭競爭市場。在這樣的市場結構中，政府補貼政策的效果非常顯著，政府補貼可以幫助企業節約成本、占有更多的市場份額，沒有補貼的一方將會因為成本上的劣勢被迫縮減產量直至退出市場。

（四）美歐的大飛機之路證明了補貼的必要性

1990年9月由美國政府支付費用的一個調查小組向美國商務部遞交了一份關于空中客車的研究報告。報告的結論是空中客車工業公司只能依靠大量政府援助的方式進入和維持商用飛機?？罩锌蛙嚬?991年也向歐洲委員會提交了一份關于波音和麥道飛機工業公司研究報告。報告指出：美國的波音和麥道公司同樣只有依賴政府的大量補貼才能夠生存和發展。美歐在民用飛機貿易爭端中的互相指責讓我們看到：單靠企業自身的力量是無法參與大飛機的競爭，如果國家想發展大飛機，必須有政府直接和間接的投入，航空工業企業之間的競爭并不是純粹的市場行為，即使對于實力雄厚的波音和空客也不例外。

美歐的民用飛機發展歷程及其補貼爭端告訴我們：航空工業企業之間的競爭并不是純粹的市場行為，單靠企業自身力量無法參與大飛機的競爭，即使對于實力雄厚的波音和空客也不例外。如果中國想發展大飛機，必須有政府直接和間接的投入。

（五）中國的后來者身份也決定了補貼的必要性

從目前的競爭格局來看，已經服務世界民航市場多年的波音和空客，無論在資金、技術還是在服務等方面，都占有絕對優勢，而我國的大飛機項目才剛剛提出，一切都要從頭做起，在這種情況下，政府更應當適當出臺一些扶持政策，在資源調動上敢有所為；否則，以企業現有的資源運作，很難撼動波音和空客的壟斷地位。

綜上所述，必須依靠政府補貼，大飛機項目才有實現的可能，才有生存的機會和發展的前景。

三、大飛機項目中補貼的基本取向

從目前航空工業所處的國際經濟大環境來看，航空工業雖然屬于國家扶持的壟斷性行業，但一方面國際航空市場競爭越來越激烈，另一方面WTO規則對政府行為的限制也越來越嚴格，航空企業面臨的環境更加嚴峻。世界各國在保護本國航空工業上，主要采用的是補貼等非關稅措施，從國際貿易發展來看，降低關稅、取消非關稅壁壘已成為不可抗拒的潮流。

從目前大飛機市場的競爭格局來看，大飛機市場是全球壟斷程度最高的行業，美國的波音公司和歐洲的空客公司已經完全瓜分完了全世界市場，絕不允許任何第三家進入，不管是西方公司還是東方公司。對屬于高科技領域的航空工業來說，占據領先地位的先行者，為了保持其對技術的壟斷地位和豐厚的利益，是不會愿意讓后來者輕易與自己分享這塊市場的，這是現實，也是一種必然。

從中國市場近幾年的發展來看，中國航空運輸業對于大飛機仍存在巨大的市場空間，而目前的中國飛機市場也呈現被波音空客‘雙寡頭’壟斷的局面，中國自身需要購買的大飛機數量足以讓波音、空客生產好幾年。對波音空客而言，大飛機項目成功的直接后果就是中國這個龐大的市場的喪失。因此，大飛機項目必將成為歐美關注的重點，反補貼這一武器必將被歐美頻頻使用，以遏制中國大飛機項目的發展。

（一）中國的航空工業要進入大型飛機制造領域，就必須有政府直接和間接的投入

目前國內有一種觀點認為：在市場經濟的趨勢下，不應該再指望政府扶持來發展航空產業，民用飛機產業的發展出路在于“以利潤為號召吸引國內外商業資本投入航空工業”，這樣中國政府就不再需要負擔巨額的飛機研發費用，中國大中型客機的發展完全由民間的和市場的力量來推動。

這種觀點事實上是不可行的。以空客為例，空客自1969年成立后經過了25年的虧本階段，到第26個年頭才開始盈利。這樣的利潤回報速度能夠“號召”到哪個民間投資者？哪個企業又能夠單靠自身的力量做到在如此長的時間里只賠不賺？如果沒有其中每個參與合作的歐洲國家的積極扶持，根本不可能有空客的今天。

因此，中國的航空工業要打破壟斷進入大型飛機制造領域，就必須有政府直接和間接的投入。

（二）大飛機項目的發展需要政府長期穩定的扶持

從世界范圍來看，政府對航空工業給予扶持或補貼，并非發展中國家或航空工業落后國家的特有需求，即使發達國家如美國、法國、英國、日本、加拿大、瑞典、意大利、德國及瑞士等，其航空工業已然是國內尖端工業，但直到現在它們仍享受來自政府的名目繁多的各種政策補貼?？梢姡裼蔑w機工業并不只是在“幼稚期”才需要政府的補貼。

因此，政府扶持大飛機的發展不是一勞永逸的事情，政府不僅要在大飛機項目的起步階段進行扶持，即使項目取得商業成功以后，補貼仍然要繼續下去。

（三）對大飛機項目的扶持不能懼怕來自西方的貿易戰

為了遏制新的競爭對手的成長，寡頭必將動用一切手段對后來者進行干擾和封殺，因此，我們必須認識到目前大飛機項目所處的局面：中國要想進入大飛機這樣一個雙寡頭市場，就必然遭遇波音空客甚至其背后的美歐政府的狙擊，政府在對我國大飛機進行支持的時候，必須對由此引發的貿易戰有充分的心理準備和戰略戰術準備。

（四）對大飛機項目的補貼要注重方法策略

《ASCM》根據補貼對貿易的扭曲程度的不同及其是否導致反補貼措施，將補貼分為禁止補貼、可訴補貼和不可訴補貼三類?！禔SCM》在嚴格禁止出口補貼和進口替代補貼的同時，對可訴補貼和不可訴補貼的規定具有一定的靈活性，因此，我們要區分三類補貼，分別采取相應對策，做到取消禁止補貼、合理利用可訴補貼、充分利用不可訴補貼。

《ASCM》根據補貼給予的途徑，將補貼分為直接補貼和間接補貼兩類。在間接補貼中，政府被隱蔽在私人機構后，資助的方式更加含蓄，不易查明，即使被訴，對這種補貼進行認定也非常困難，這使其成為利用率較高的一種保護方式。因此，我國政府在對大飛機項目進行補貼時，要盡量采用間接補貼的方式，而避免采用直接補貼。

總之，各國的補貼立法以及WTO的補貼規則不是不可逾越的障礙，我們要充分研究相關規則，尋求繞開或者合理利用規則的途徑，構建一套既不違背產業成長規律又與WTO相關規則兼容的產業補貼機制。在構建大飛機產業補貼機制的過程中，一方面要履行入世承諾，尊重WTO規則，也避免與發達國家的正面沖突，以營造良好的政治、經濟環境；另一方面，切忌僵化地遵守規則，以避免政府的手腳為規則所縛而無所作為。

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