“行政管理現(xiàn)代化”研究評(píng)析

[摘要]“行政管理現(xiàn)代化”研究自上世紀(jì)80年代起就已經(jīng)獲得了我國學(xué)術(shù)界的關(guān)注#65377;圍繞“行政管理現(xiàn)代化”的內(nèi)涵#65380;理論依據(jù)與行政價(jià)值特性#65380;構(gòu)建路徑三大主題，學(xué)者們展開深入的探析，并達(dá)成一些共識(shí)，但仍然存在許多不足之處#65377;從“行政管理現(xiàn)代化”的主導(dǎo)價(jià)值觀#65380;實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)話語的“本土轉(zhuǎn)換”以及落實(shí)“行政管理現(xiàn)代化”的承載范式三個(gè)角度深化本研究主體，不失為一項(xiàng)有價(jià)值的探索#65377;

[關(guān)鍵詞]行政管理現(xiàn)代化;政府管理范式;改革

[中圖分類號(hào)]D60[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2008)05-0057-02

在全球化#65380;信息化的強(qiáng)力推動(dòng)下，政府管理理念與運(yùn)行范式的重新思考，成為世界各國政治和行政體制改革面臨的共同課題#65377;鑒于傳統(tǒng)“官僚制”的失靈，人們期望建立新型政府管理范式#65377;“行政管理現(xiàn)代化”(學(xué)者或稱之為“公共行政現(xiàn)代化”#65380;“政府管理現(xiàn)代化”)作為一種對(duì)傳統(tǒng)政府管理的現(xiàn)代范式變遷，正是此呼聲的理論表述#65377;對(duì)學(xué)者們的研究成果進(jìn)行梳理和述評(píng)是極有必要的，這對(duì)于推動(dòng)和創(chuàng)新政府管理的研究有重大意義#65377;

一#65380;“行政管理現(xiàn)代化”的誘因——官僚制的困境

現(xiàn)代化進(jìn)程中的全球化#65380;民主化#65380;信息化和人本化所帶來的靈活性#65380;創(chuàng)造性和快速反應(yīng)性，以及公民自治能力的增強(qiáng)，使得被稱為“人類社會(huì)最為成功發(fā)明”的官僚制的固有缺陷日益暴露出來#65377;[1]許多國家面對(duì)僵化的官僚體制所帶來的財(cái)政#65380;管理和信任危機(jī)不得不借助新的思維，在新的領(lǐng)域?qū)で笮碌男姓窐?biāo)#65380;行政范式和發(fā)展動(dòng)力，力圖使窘迫的行政活動(dòng)跳出泥淖#65380;擺脫困境，更富生機(jī)和活力#65377;改革官僚制#65380;建立崇尚創(chuàng)造且富有鮮明個(gè)性和旺盛生命力的新的政府運(yùn)行機(jī)制，成為當(dāng)今社會(huì)公共行政改革的必然要求#65377;

與此同時(shí)，中國全面現(xiàn)代化的進(jìn)程客觀上也要求我國對(duì)西方“官僚制”之積弊進(jìn)行反思#65377;盡管改革開放以來我國的現(xiàn)代化事業(yè)開始駛?cè)搿翱燔嚨馈保牵F(xiàn)代化的“陣痛”(如高增長(zhǎng)#65380;高通脹#65380;高震蕩等)給同樣處于現(xiàn)代化過程中#65380;卻遠(yuǎn)未成熟的政府及其管理帶來了空前壓力#65377;加之西方政府治理危機(jī)的遭遇同樣在我國政府管理領(lǐng)域發(fā)生，政府官員與學(xué)者們認(rèn)識(shí)到，“行政管理現(xiàn)代化”是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的先決條件，是政府#65380;社會(huì)#65380;企業(yè)管理現(xiàn)代化的中樞環(huán)節(jié)#65377;加之國內(nèi)外良好學(xué)術(shù)氛圍的影響與國內(nèi)行政管理學(xué)科人才隊(duì)伍的壯大，促使“行政管理現(xiàn)代化”的理論研究走向繁榮#65377;

二#65380;研究的主題與共識(shí)

近十年來，關(guān)于“行政管理現(xiàn)代化”的研究緊緊圍繞三大主題展開，并達(dá)成了一些共識(shí)#65377;

(一)“行政管理現(xiàn)代化”的內(nèi)涵

學(xué)者們對(duì)“行政管理現(xiàn)代化”的內(nèi)涵作了以下界定:“行政管理現(xiàn)代化”是指為使我國行政管理制度達(dá)到世界先進(jìn)水平，按照特定的理想范式對(duì)我國公共行政構(gòu)成要素進(jìn)行全面的理性化改造，實(shí)質(zhì)是使行政制度越來越接近其本身的形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性#65377;具體內(nèi)容有六個(gè)方面:管理價(jià)值觀的理性化#65380;行政職能的合理化#65380;組織結(jié)構(gòu)的效能化#65380;行政法制化#65380;手段科學(xué)化與理論現(xiàn)代化#65377;[2]

(二)“行政管理現(xiàn)代化”的理論依據(jù)與行政價(jià)值特性

第一，公共行政的視角#65377;行政管理的根本特性在于它的“公共性”，“公共性”也是政府治理的法理依據(jù)#65377;但權(quán)力的“自利性”往往導(dǎo)致行政價(jià)值主體的“倒置”，引發(fā)政府與公眾的對(duì)立#65377;鑒于此，我們必須走出“權(quán)力自利”的怪圈，破解“管制行政”，樹立落實(shí)政府與公務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)#65380;服務(wù)意識(shí)和法治意識(shí)，這既是化解政府與公眾的對(duì)立的必要途徑，也是建設(shè)現(xiàn)代化公共行政的必然要求#65377;

第二，管理績(jī)效的視角#65377;追求效率是政府管理的內(nèi)在要求，高效化是“行政管理現(xiàn)代化”的重要標(biāo)志#65377;古德諾(Frank J.Goodnow)早就說過:“政府機(jī)構(gòu)的使命，是提倡一個(gè)盡可能有效率的公共組織#65377;這一切都是為有效提供公共服務(wù)#65377;”[3]一個(gè)能夠以極少的成本向公眾提供公共服務(wù)的政府才稱得上是一個(gè)現(xiàn)代化的政府#65377;

第三，法治的視角#65377;法制化是行政管理發(fā)展的必然趨勢(shì)，行政管理由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)換過程，即是一個(gè)逐步強(qiáng)化“法治”的過程#65377;然而我們也必須防止行政管理的“泛法律化”傾向，注意發(fā)揮社會(huì)主義道德的作用#65377;道德不僅對(duì)于法規(guī)的制定#65380;實(shí)施具有重要意義，還具有調(diào)節(jié)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法規(guī)的優(yōu)越性#65377;

第一，構(gòu)建“責(zé)任政府”，重構(gòu)政府形象#65377;“責(zé)任”是現(xiàn)代民主政治的基本內(nèi)涵之一#65377;為了適應(yīng)世界政治與公共行政民主化的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)行政模式由“權(quán)力行政”向“責(zé)任行政”的范式轉(zhuǎn)換尤其迫切#65377;“責(zé)任政府”，是改變政府形象#65380;重構(gòu)政府信用的關(guān)鍵，也是政治體制改革的重大突破#65377;[4]

第二，建設(shè)“高效政府”，提高公共需求回應(yīng)力#65377;高效是政府行政的內(nèi)在要求，高效化是“行政管理現(xiàn)代化”的重要標(biāo)志#65377;現(xiàn)代化的行政管理必然是高效的政府管理，這是其有別于傳統(tǒng)“全能政府”的一大優(yōu)越性#65377;“高效政府”包括三個(gè)層面的現(xiàn)代化:管理“硬件”的現(xiàn)代化;管理“軟件”，即管理思想與管理方法的現(xiàn)代化;管理者的現(xiàn)代化，也即公務(wù)員管理技能的現(xiàn)代化#65377;

第三，塑造“服務(wù)型政府”，轉(zhuǎn)變政府職能#65377;服務(wù)型政府的本質(zhì)在于治理模式的根本轉(zhuǎn)變，確立起公眾導(dǎo)向的全新服務(wù)理念#65380;服務(wù)方式和服務(wù)機(jī)制#65377;由于民眾民主意識(shí)與權(quán)利意識(shí)的覺醒，強(qiáng)調(diào)政府的“服務(wù)職能”，變遷“官僚制”，以求政府價(jià)值的回歸與自證，理應(yīng)成為政府改革的歷史趨勢(shì)與基本追求#65377;[5]

第四，營(yíng)造“法治型政府”，行政管理法治化#65377;柏拉圖說:“如果一個(gè)國家的法律處于從屬地位，沒有權(quán)威，我敢說，這個(gè)國家一定要覆滅;然而，我們認(rèn)為一個(gè)國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個(gè)國家就會(huì)獲得諸神的保佑和賜福#65377;”[6]由傳統(tǒng)行政管理向現(xiàn)代行政管理的轉(zhuǎn)化過程，即是一個(gè)由人治走向法治的過程#65377;從這個(gè)意義上而言，行政管理的現(xiàn)代化也就是行政管理的法治化#65377;

(三)“行政管理現(xiàn)代化”的構(gòu)建路徑

根據(jù)庫恩的“范式轉(zhuǎn)換理論”，筆者就已有的研究，將學(xué)者們關(guān)于“行政管理現(xiàn)代化”構(gòu)建路徑的研究概括為以下三個(gè)方面:

第一，觀念層面#65377;重鑄行政價(jià)值觀是“行政管理現(xiàn)代化”的前導(dǎo)#65377;行政價(jià)值觀乃“公共行政之魂”，行政價(jià)值觀的現(xiàn)代化包括四個(gè)方面:高效管理的觀念#65380;“人本主義”的行政觀念#65380;“法治”觀念#65380;服務(wù)意識(shí)和成本效益意識(shí)#65377;在現(xiàn)實(shí)生活中，政府主要通過對(duì)中國特色的和諧政府文化的建設(shè)來引導(dǎo)行政管理價(jià)值觀的現(xiàn)代化#65377;因?yàn)檎幕钦谏鐣?huì)治理中的價(jià)值觀的綜合體現(xiàn)，整合與再造新型政府文化有利于消除傳統(tǒng)行政價(jià)值的惰性與張力，對(duì)人們的行為方式起著潛移默化的靈魂作用#65377;

第二，規(guī)則層面#65377;“行政管理現(xiàn)代化”考評(píng)系統(tǒng)的優(yōu)化是加速“行政管理現(xiàn)代化”進(jìn)程的重要舉措#65377;學(xué)者們把“行政管理現(xiàn)代化”評(píng)價(jià)系統(tǒng)界定為六個(gè)體系:行政環(huán)境評(píng)價(jià)體系，行政職能評(píng)價(jià)體系，行政體制評(píng)價(jià)體系，行政執(zhí)行評(píng)價(jià)體系，行政人員評(píng)價(jià)體系，行政效率評(píng)價(jià)體系#65377;具體評(píng)價(jià)指標(biāo)一般包括六個(gè)方面:管理價(jià)值觀的理性化#65380;政府行政職能的合理化#65380;組織結(jié)構(gòu)的效能化#65380;行政法制化#65380;手段科學(xué)化與理論現(xiàn)代化#65377;

第三，操作層面#65377;首先，從轉(zhuǎn)變政府職能來看，電子政務(wù)是“行政管理現(xiàn)代化”的重要標(biāo)志#65377;實(shí)施電子政務(wù)的意義主要有三個(gè)方面:提高政府運(yùn)作效率，降低行政成本;強(qiáng)化監(jiān)管，促進(jìn)政務(wù)公開;改善服務(wù)質(zhì)量，提升政府形象#65377;其次，從政府人力資源績(jī)效管理來看，科學(xué)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制是“行政管理現(xiàn)代化”的有力保證#65377;績(jī)效考核是現(xiàn)代人力資源管理的核心功能，對(duì)行政績(jī)效的適時(shí)和客觀性評(píng)估，有利于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮行政機(jī)關(guān)和工作人員的工作積極性和創(chuàng)造性，激勵(lì)他們端正工作態(tài)度，創(chuàng)新服務(wù)技能#65377;

三#65380;評(píng)析與建議

筆者認(rèn)為，關(guān)于“行政管理現(xiàn)代化”的研究主要存在以下三點(diǎn)不足，提出相應(yīng)的建設(shè)性意見，希望能引起學(xué)術(shù)界關(guān)注，把“行政管理現(xiàn)代化”研究推向深入#65377;

第一，關(guān)于“行政管理現(xiàn)代化”價(jià)值特性的研究相對(duì)分散，應(yīng)在“服務(wù)型政府”作為主導(dǎo)價(jià)值觀的前提下實(shí)現(xiàn)各政府范式的鏈接與整合#65377;綜觀我國長(zhǎng)久以來政府管理中的種種行為失范與責(zé)任缺失，其根源乃是中國公共行政主導(dǎo)價(jià)值的旁落#65377;將“服務(wù)型政府”確立為“行政管理現(xiàn)代化”的核心價(jià)值觀，既可以促使政府實(shí)現(xiàn)“人民性”的價(jià)值回歸，也可以在“責(zé)權(quán)一致”的邏輯下徹底轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)與“責(zé)任政府”#65380;“法治政府”等范式的對(duì)接#65377;

第二，對(duì)西方政府管理理論研究與經(jīng)驗(yàn)的借鑒存在迷信和抄襲的傾向，應(yīng)當(dāng)關(guān)注理論研究的“本土適應(yīng)性”，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)話語的本土轉(zhuǎn)換#65377;事實(shí)上，離開一個(gè)國家的國情去抽象地談?wù)撛搰摹靶姓芾憩F(xiàn)代化”，不可能對(duì)該國的“行政管理現(xiàn)代化”的實(shí)質(zhì)有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)#65377;中國的政治制度#65380;文化傳統(tǒng)和行政管理經(jīng)驗(yàn)決定了中國“行政管理現(xiàn)代化”決不是一個(gè)簡(jiǎn)單的對(duì)西方發(fā)達(dá)國家行政管理的效法過程，必須走中國式現(xiàn)代化的道路#65377;

第三，“行政管理現(xiàn)代化”具體承載范式的研究仍是空白，將“企業(yè)型政府”作為“行政管理現(xiàn)代化”的承載體，應(yīng)當(dāng)是政府管理改革的理想選擇#65377;“行政管理現(xiàn)代化”作為一種優(yōu)化“政府工具”的手段，最終需落到具體的政府范式上加以承載，盡管學(xué)者們對(duì)“行政管理現(xiàn)代化”的價(jià)值特性#65380;范式追求作了深入探尋，但對(duì)其承載范式的研究卻沒有涉及#65377;孫學(xué)玉教授認(rèn)為，“企業(yè)型政府”是將企業(yè)家精神和企業(yè)管理的一些機(jī)制#65380;方法移植運(yùn)用于傳統(tǒng)政府，使之具有致力于“顧客”服務(wù)，不斷降低成本，勇于變革#65380;善于創(chuàng)新之精神，使之成為與現(xiàn)代社會(huì)管理的人本化#65380;信息的網(wǎng)絡(luò)化#65380;經(jīng)濟(jì)的全球化相適應(yīng)的新范式#65377;筆者分析認(rèn)為，將“企業(yè)型政府”作為“行政管理現(xiàn)代化”的承載范式是符合政府管理的改革趨勢(shì)與愿望的#65377;

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責(zé)任編輯 宋桂祝