地方征服在樓市調控中的角色轉換

[摘要]房地產的特性需要地方政府的介入，以彌補房地產市場上的失靈。但政府在樓市調控中也有過角色錯位的情況，需要轉換角色，嚴格限定其調控范圍，防止觸角伸至市場調控的邊界。

[關鍵詞]地方政府；房地產；調控；角色

[中圖分類號]C913.31 [文獻標識碼]A [文章編號]1672－2426(2008)02－0028－02

目前，中央以公共利益為基點，出臺樓市調控政策，試圖控制房價高漲的局面。平衡房地產行業各方的利益，解決廣大普通家庭購房難的問題。然而，中央樓市調控政策目標的實現需要地方政府的貫徹實施。利益博弈失衡，地方政府執行樓市調控政策不力，甚至變形走樣，是當前我國房價居高不下的重要原因。

一、房地產的特性需要地方政府的介入

第一，房地產的社會性要求政府介入房地產市場。在市場經濟條件下，住房既有商品性又有社會性，住房是人們生活的必需品，人們擁有的居住權是社會住房保障的基本內容。在住房商品化的過程中，我國的低收入家庭無法按等價交換的原則在市場上購房或租房，市場也無法按價值規律提供低檔住房，如經濟適用房、廉租房等。因而，住房應納入社會保障體系之中，借助政府的力量來保護低收入家庭的基本住房消費權益。

第二，房地產消費的外部性要求政府進行調控。房產作為一種重要的消費資料，其示范效應極為強烈。一部分高收入群體購買高檔別墅、高級公寓的需求激發房地產開發商追逐超額利潤，房地產開發商大量開發高檔房，減少對中低檔房的供給，形成畸形的住房供給結構。高收入群體的購房行為造成房價在高價位持續徘徊，排擠了低收入群體的購房需求。

第三，房地產市場的不完全競爭性需要政府進行必要干預。一是土地的有限性必然造成供給在一定程度上的壟斷，特別是當地價上漲過快時，人們往往把土地當成保值和增值的手段，從而影響土地的有效配置和合理利用。二是由于房地產投資大，回收期長，只有少數房地產開發商能夠進入房地產市場。因而住房供給往往帶有地域性和壟斷性。三是房地產開發商、房地產中介機構處于絕對的信息優勢，而購房者在信息獲取上更是處于劣勢，信息不對稱性十分明顯。克服市場機制在這些方面的失效，不能單純依靠市場的作用，必須同時依靠政府的調控手段。

第四，房地產的自我增值性需要政府監管。土地是房地產的重要組成要素，土地的自我增值性決定了房地產的自我增值性。房地產的固定性、耐久性和稀缺性使之成為一種重要的投資商品，滿足人們的投資需求，而房地產的投資品屬性，誘發了大量房地產開發商、投機商囤積土地、房產，以待升值。要想遏制房地產的投機炒房行為，實現土地增值收益的二次分配，需要政府對房地產市場進行必要的監管。

二、地方政府在樓市調控中的角色錯位

作為暴利行業的房地產行業，其投資回報率高達30％-40％，成為不少地方政府GDP的主要支柱、財政收入的主要來源，同時也是城市發展政績的重要標志。地方政府通過批租土地一次性拿到最多70年的土地租金，通過低成本拆遷把獲得的土地出售，收取大部分相關的房地產稅費，從不規范的土地市場中賺取灰色收入，成為房地產的最大受益者。逐利的動機致使地方政府在樓市調控中錯位，主要表現在以下兩方面：

一是地方政府介入房地產行業，成為房地產市場的經營者。地方政府在“以地生財、以地活企、以地建城、以地興城”發展思路的引導下，利用手中所掌握的行政立法權、行政執法權和媒體控制權，控制房地產一級土地市場的供應，低價征收農用耕地，轉化為開發用地后以最快的速度投放到房地產市場中，并以招、排、掛等市場化的方式迅速回籠資金。從某種程度上講，一些城市政府甚至把70％以上的精力投入在土地經營活動中。此外，一些地方政府熱衷于在城市大拆大建，創造購房需求，加大住房供需缺口，以此拉高房價。城市政府集運動員和裁判員于一身，在缺乏有效的市場機制和公眾監督制約時，弱化房地產市場監管者的職能，頻繁發生設租尋租行為，在獲得顯性收入的同時也謀求了大量的隱性租金。

二是地方政府伸出“有形之手”，自搞土政策，成為樓市調控政策的抵制者。公共選擇理論認為，政府在很大程度上是一個“經濟人”，它并非總是代表公共利益，也有其自身利益的追求，其政治行為帶有一定的偏好性。房地產業具有很強的地域性，在社會資源有限的情況下，地方政府為謀求自身利益而與中央政府“討價還價”，力爭更多的政策資源。雖有中央或上級政府的監控，但城市政府在政策執行過程中具有相當大的自主性和靈活性，可利用中央所賦予的自由裁量權制定具體的政策細則，發揮市場調控的作用。由于利益的驅使，加上問責的缺位，地方政府在樓市調控過程中出臺不少土政策，如將購房落戶作為托市的有力工具，鼓勵商品房外銷，避而不談利率、稅收等關鍵性調控手段，甚至拒絕執行中央有關經濟適用房、廉租房建設的政策。

三、地方政府在樓市調控中的角色定位

經營城市雖然是地方政府應當承擔的一項重要職責和功能，但經營城市并不等于地方政府直接以市場主體的身份進入市場經營。在樓市調控中，如果地方政府對自己所扮演的角色不能合理定位，不能有效地約束自己的謀利沖動，不能依法規范自己的行為，就難以抑制住目前房價高漲的局面，也會削弱中央一系列宏觀調控政策的效果。地方政府必須轉換在樓市調控中的角色，嚴格限定調控范圍，不應將觸角伸至市場調控的邊界。地方政府的定位應該是：

1、住房的有效供給者。中央政府主要對房地產行業的住房需求進行宏觀的和制度上的間接調節，與此不同，地方政府主要是對房地產行業的住房供給進行微觀的和直接的調節。住房具有商品性和社會性雙重屬性，地方政府在樓市調控的過程中應強化政府的住房保障職能，構建多層次住房保障體系，保證住房的有效供給，解決中低收入家庭的住房困難問題。第一，繼續加大經濟適用房和廉租房的供應規模。提供公共產品和服務是地方政府的基本職能，地方政府為中低收入家庭提供經濟適用房、廉租房等公共福利，增強中低收入家庭的住房保障。地方政府在控制非住宅和高價位商品住宅建設的基礎上，通過城市規劃、基礎設施配套、土地供應、銀行‘信貸、稅收優惠等各種手段合理安排經濟適用房的建設規模。廉租房制度建設不是廉租房建設，地方政府以租金補貼為主、實物配租和租金減免為輔，穩步擴大廉租房的覆蓋面，使之惠及農民工，并將廉租住房保障基金納入財政預算。第二，激活住房二級市場。二手房低價、實用和設施較為齊全的優勢，符合城市中低收入家庭的需求，在幫助他們解決住房問題上可以發揮積極作用。地方政府通過引導居民合理住房消費，改變傳統的“一套房子住一輩子”的置業觀念，擴大二手房的市場需求，以形成由小到大、由舊到新的梯度消費模式。地方政府在稅收上可以依據中低收入家庭收入差別的具體情況。降低二手房交易門檻和稅費標準，簡化交易手續，推動二手房抵押按揭。扶持二手房市場的發展。第三，著力培育房屋租賃市場。地方政府通過引導居民樹立租售并舉的二元化消費觀念，為房屋租賃市場的形成創造政策環境，以推動租賃業務發展：一是下調個人出租住房稅收征收率，鼓勵城市居民將閑置住房用于出租經營。二是以優惠政策鼓勵房地產開發商和投資者進入租賃市場，經營住房租賃業務，增加租賃市場供應。三是發展經濟適用房租賃，逐步實現租賃型經濟適用房和廉租房的銜接，解決買不起經濟適用房又不符合廉租房條件居民的住房問題。

2、房地產市場的監管者。地方政府要與房地產行業切斷利益鏈條，從經營者轉向監管者，發揮政府職能部門作用，加強監管，規范秩序，締造健康有序的市場環境。首先，加大房地產市場的臨管力度，規范房地產市場秩序。在堅持市場化的前提下，主要運用經濟和法律手段進行規范和引導。實行商品房明碼標價、新建商品房網上備案、網上銷售和實名制購房，對開發企業公開違反國家規定的無證售房、網上虛擬交易、囤積房源、惡意炒作哄抬房價等現象給予堅決懲處。規范房地產中介市場，打擊非法中介，健全房地產中介服務體系，強化行業自律，加快房地產行業的信用檔案建設，嚴格執行房地產估價師、房地產經紀人執業資格制度，創造良好的消費服務環境。其次，建立房地產市場運行監控系統。當前，房地產市場宏觀調控涉及的相關部門在信息披露、調控市場方面還沒有形成協同的動態監督和長效機制，對房地產市場運行情況實時監控、全程監控的綜合能力不強。因此，要建立和完善科學的房地產市場信息披露體系，對所有住宅項目的土地供應、房產投資、樓盤銷售，房價等信息全面、及時、準確披露，為市民購房提供對稱的信息，引導市場理性投資和消費。同時，完善房地產市場預警系統，分析市場變動趨勢，及時發現和解決房地產市場運行過程中的問題。最后，培育規范的房地產市場競爭主體。房地產業是我國市場化程度較高的行業之一，調控房地產市場除了以行政方式調整土地、金融和稅收等政策外，還需要充分運用市場機制，發揮市場競爭主體的作用。一方面，實行房地產開發商清出制，將資信不良、工程質量低劣、違規建設和交易以及不承擔法律責任和社會義務的企業取消資質證書。清出房地產行業。另一方面，繼續培育、發展和吸引一批市場競爭力強的房地產開發企業，在價格、住房品質等方面展開良性競爭，為市民提供高性價比的商品住房。

3、責任落實者。政府職能包括職權和職責，管理城市、治理社會，權力與責任缺一不可。地方政府自身角色的定位，不是簡單的轉化問題，而要處理好權與責的關系，由“權力型”政府轉向“責任型”政府。溫家寶總理在《2007年政府工作報告》中指出：“地方各級政府要對房地產市場的調控和監管切實負起責任”。這意味著地方政府在樓市調控中不僅要認真貫徹執行中央的宏觀調控政策，而且還要勇于承擔起調控和監管房地產市場的責任。一是實行房價增長過快問責制。《國務院辦公廳關于切實穩定住房價格的通知》將宏觀調控的重心下移，地方政府作為穩定房價的責任主體不可推卸。不僅市政府及其主要領導人對本市房地產市場的健康發展負有領導責任，包括規劃、建設、工商、物價等在內的政府職能部門，都應切實履行法律賦予的監管職權，并承擔相應的直接責任。根據權責一致的原則，實行房價增長過快問責制，由省政府負總責，對控制房價上漲不力，造成房價大起大落、影響房地產市場健康發展的城市，上級機關應該嚴肅追究相關責任人的責任。二是落實保障性住房建設的目標責任管理。地方政府將城市化過程中土地出讓凈收益的一定比例用于廉租房、經濟適用房、限價房建設是政府在住房問題上首先需要承擔的法定責任。因而，將保障性住房建設納入地方政府的政績考核體系中，強化地方政府在保障性住房建設方面的責任，達不到目標要“問責”，中央政府要有相應的懲罰制度。此外，可制定《住房保障條例》，明確住房保障的責任條款，強化制度的具體實施，建立對各級政府、主管部門實施住房保障的推進機制、獎懲機制和責任追究機制。

責任編輯 侯 琦