著力提高我國公共投資的運行效率

[摘要]公共投資是指政府作為投資主體在公共基礎設施和自然壟斷行業中進行的投資活動和為實現社會、經濟和人的全面發展而提供的公共服務。當前，由于公共投資的投資方式、資金來源，公共投資的決策機制和管理模式等方面的原因，我國公共投資運行效率低下。因此，我們有必要在投資方式的制度創新、完善公共投資管理體制和構建科學公共投資決策機制等方面提高公共投資的運行效率。

[關鍵詞]公共投資；運行效率；決策機制；管理模式；民間資本

[中圖分類號]F062.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1672－2426(2008)02－0038－02

公共投資從廣義上講是政府的公共部門為社會提供公共物品和部分準公共物品過程中發生的公共支出。因此，可以將公共投資定義為：各級政府及社區組織為了消除“市場失靈”的消極影響，為本國(地區)居民提供公共物品及準公共物品或服務過程中發生的公共支出。這種支出基本以稅收(或類似稅收)的形式由全國居民承擔，并不能明確地由受益個體支付，其支出形式主要表現為各級政府的財政支出。這里我們所指的公共投資是指政府作為投資主體在公共基礎設施和自然壟斷行業中進行的投資活動和為實現社會、經濟和人的全面發展而提供的公共服務。

一、公共投資運行效率低下的原因

在我國已把公共投資作為政府擴大內需，促進經濟社會全面發展的重要手段，公共投資為經濟增長的實現和社會的穩定發展作出了巨大貢獻，GDP增長率由1998年的7.8％增至2004年的10.1％。盡管如此，我國公共投資卻由于以下原因導致運行效率低下：

1、投資方式、資金來源單一，政府負擔過重。在我國公共投資出資方式中，至少存在兩個問題：一是出資人的出資行為不規范。出資者往往不是投資利益的獲得者，比如，由于我國的一些體制性障礙，公共投資項目主要是靠政府投入。由于政府出資無強烈的獲利動機和剛性的財務約束，而企業又認為從財政獲得的資金(暫不提銀行貸款也可以不還)往往是無償的，因而使企業成本意識淡薄，不追求投資效益的情況比比皆是。二是出資者往往缺乏獲利動機和安全投資意識。從政府的角度看，由于追求的目標是社會公益最大化，其投資的資金源于稅收，具有無償性質，因此，作為出資者的各級政府并無很強的直接獲利動機，即使有，也缺乏投資風險意識，更無積極性去嚴格監督國有資產運營。按照這一趨勢，國家將沒有足夠財力承擔全部投資，負擔過重會導致政府超負荷運轉和經濟發展出現后勁不足的嚴峻局面。

2、缺乏科學的公共投資決策機制。由于公共投資項目一般是以政府財政資金為投資主體的，因此它具有與一般投資決策不同的特殊性，再加上我國公共投資的職責定位、范圍有待于進一步明確，因此我國政府公共投資決策缺乏有效的約束機制，投資決策中存在不少問題，突出表現在：第一，投資決策不講究實際，缺乏科學的決策程序和決策辦法。典型的表現即所謂的“首長工程”、“政績工程”、“形象工程”等的普遍存在。第二，決策的程序、方法不科學，有些甚至違背科學規律。一些項目的決策是長官意志的“拍腦袋”項目，有些是“條子工程”、“招呼項目”。第三，缺乏公共投資的風險意識和約束機制。各級政府、各部門似乎都可以不對投資風險負責，政府公共投資決策的責任無人承擔，因此都熱衷于上投資、上項目，普遍存在著忽視投資成本和投資效益的擴張沖動，甚至為爭投資而搞“釣魚項目”。

3、公共投資管理模式單一。由于我國公共投資方式以單一的政府直接投資為主，因此在管理上相應的也是單一的以政府集中、直接管理為主的模式。政府直接批項目、管項目，仍然是目前我國政府公共投資的主要管理模式，無論是企業、個人的項目，還是下級政府的項目，政府(上級政府)都要“批”，哪怕政府(上級政府)的投資只占一小部分。因此，政府公共投資被分為若干個“管理渠道”，如基本建設、更新改造、政府基金、外資等，在各自的渠道內都對這些投資實行“集中統一”管理。從市場經濟國家的實踐來看，政府集中、直接管理的直接投資只是一種方式、一小部分，而相當大部分是通過轉移支付的方式，政府對這部分投資是不進行直接管理的。

4、公共投資領域“委托——代理”關系的制度性缺陷。公共投資領域的委托代理問題已成為影響公共投資效果的主要因素之一。在委托代理關系中。委托人和代理人雙方目標函數的不一致以及雙方信息的不對稱，導致了委托代理問題的產生，即“代理人不為委托人的利益服務或以犧牲委托人的利益為代價來謀取私利”。公共領域中，公共投資主要源于國家財政，公共資源的利用效率也在很大程度上取決于那些接受公共委托的官員，但是由于委托人與代理人之間存在著明顯的信息不對稱，導致委托人信息不完全和監督代理人的成本過高，以致委托人難以對代理人履行代理責任的過程和狀況采取有效的監管與控制，于是公共資源使用的“內部人”控制問題便十分突出，這就使政府的行為以及公共政策的實施與公共利益最大化的目標有了一定的背離，正是這種背離導致了公共投資效率的低下。

二、提高公共投資運行效率的途徑

經過30來年的改革，我國已經初步形成了適應社會主義市場經濟需要的政府公共投資框架，但為了更好地發揮公共投資在促進經濟增長方面的作用，各級政府有必要采取有效措施提高公共投資的運行效率。

1、啟動民間資本進入公共投資領域。目前我國公共投資建設項目的資金來源主要是財政預算內撥款、國有企業自籌資金及商業銀行貸款資金，其他融資渠道還比較單一，主要有發行國家債券、采取股份制合作制等，遠遠不能滿足國家公共投資的發展要求。而在發達的市場經濟國家，由于市場機制完善，市場發育程度成熟，因此公共投資領域像其他領域一樣，可以輕而易舉地通過制度創新，最大程度地引入市場機制和私人部門的作用，從而既減輕了政府部門公共投資的壓力，又大大提高了公共部門的效率。就目前而言，國外發展較好和國內比較成熟的一些民間資本進入公共投資領域的模式值得我們借鑒，主要有：BOT模式(Build-Operate-Transfer，建設－經營－轉讓)、TOT模式(Transfer-Operate-Transfer，移交－經營－移交)、從PFI模式(Private Fi-nance Initiative，私人融資創新)到PPP模式(Public Private Partnership，公共部門與私人企業合作)、市政債券、公共投資基金與ABS(資產證券化)等。

2、構建科學的公共投資決策機制。提高政府公共投資的決策水平，優化決策機制，主要是要實現政府公共投資決策的科學化、民主化、程序化和法制化。第一，提高公共投資項目決策的科學化水平，在公共投資決策中要保證決策依據、決策方法和決策程序的科學性，避免公共投資決策中的主觀主義和一切非合理因素。第二，實現公共投資決策的民主化。一是要合理劃分投資的決策權。從決策層次上講，應該把宏觀決策、中觀決策和項目微觀決策適當分開。從實際操作來看，要把中央和地方各級政府的投資決策權進行界定和分離，改革目前決策權過于集中于中央的做法，避免上級代替下級決策。同時要理順政府部門與項目單位的決策權限劃分，避免政府部門代替項目法人決策的問題。二是要在公共投資決策中全面推行專家論證制度，徹底解決目前存在的領導意志大于專家論證，“可批性研究”代替可行性研究的問題。三是要有必要的公眾參與。第三，實行公共投資決策的程序化，即要通過法律、法規的形式對符合公共投資內在邏輯順序和發展規律的決策程序進行規定，使決策規范化、程序化，盡可能不受人為因素的影響。第四，科學決策的法律保障。公共投資決策機制的優化，即科學化、民主化、程序化。只有在法律法規上對決策的權利義務、決策方法、決策程序進行明確的規定，才能成為現實。

3、完善公共投資管理體制。我們強調盡可能地吸引私人部門投資公共產品并將市場機制引入公共產品的投資領域，決不等于放棄對政府投資項目的管理，相反。由于政府公共投資項目是市場機制難以發揮作用的地方，而更要靠健全法制、建立激勵約束機制、強化監督管理機制、規范責任主體行為等措施來實施有效的管理，以提高項目的投資效率。對此要從制度上加以約束，建立和完善政府投資監管體系。一是建立政府投資責任追究制度，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。二是改進公共投資項目建設實施方式。規范公共投資項目建設管理的責任主體，由其代表政府承擔項目建設期間的管理工作，責任主體要充分運用市場機制，選擇設計、監理、施工單位和項目建設管理中介，有效實施“投資、工期、質量”的控制管理。三是加強政府投資項目的中介服務管理，對咨詢評估、招標代理等中介機構實行資質管理，引入競爭原則，提高中介服務質量。對非經營性政府投資項目要加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位，增強投資風險意識，建立和完善政府投資項目的風險管理機制。四是公共投資項目管理要制度化、規范化。按照四制(招投標制、承包合同管理制、建設監理制和項目法人責任制)的要求實施項目管理是提高投資效率的強有力保證。五是深化公共投資審計工作。

4、健全約束機制，解決委托代理問題。為了減少由于委托代理問題而產生的損失，就需要建立激勵約束機制和監督體制，從制度的角度解決委托代理問題，提高公共投資的效率。一是完善公共投資的績效評價機制。開展績效評價是政府加強宏觀管理、促進提高政府資金運行效率、增強政府公共支出效果的關鍵手段。在公共財政框架體系下，可以通過科學、規范、合理的績效評價方法和指標體系，對政府的公共投資使用效益進行客觀評價，找出投資建設過程中存在的問題，深層次剖析投資管理體制中的缺陷。二是完善政府投資制衡機制。投資主管部門、財政主管部門以及其他有關部門，要依據職能分工，對政府公共投資的管理進行相互監督，審計機關要依法全面履行職責，進一步加強對政府公共投資項目的審計監督，提高政府公共投資管理水平和投資效益。完善重大項目稽黨制度，建立政府公共投資項目后評價制度，對政府公共投資項目進行全過程監管。建立政府公共投資項目的社會監督機制，鼓勵公眾和新聞媒體對政府公共投資項目進行監督。三是完善法律法規，依法監督管理，加強對公共投資的法律約束和制度保障。

責任編輯 荀福文