從“平等”到“民主”

[摘要]十七大報告就干部人事制度改革問題提出了許多新思想、新論斷、新舉措。其中最引人注意，尤其值得關注和研究的，就是將干部選拔任用的平等原則修訂為民主原則。如何理解和認識從平等到民主的發展，本文著重從理論層面、實現途徑、效果評價、機制保證四個方面進行了初步的探索和研究。

[關鍵詞]干部選拔任用；平等；民主

[中圖分類號]D630.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1672－2426(2008)02－0047－02

2003年頒布的《中共中央、國務院關于進一步加強人才工作的決定》(簡稱《人才工作決定》)指出，要“建立以公開、平等、競爭、擇優為導向，有利于優秀人才脫穎而出、充分施展才能的選人用人機制。”黨的十七大報告鮮明提出，要“堅持民主、公開、競爭、擇優，形成干部選拔任用科學機制。”從《人才工作決定》提出的“平等”概念到十七大明確提出的“民主”概念，一個看似簡單詞語的變化，實際反映出黨在干部人事工作理論上的創新和實踐上的自覺。

一、從平等到民主，在理論層面上，體現了黨管干部原則從一般價值層面向實踐操作層面的飛躍

就平等和民主而言，很難作出一個簡明扼要的解釋，因為它們都是特定歷史環境和不同理論認知下的概念。平等作為政治概念，在不同的時期，有不同的含義。中國封建社會的農民起義，提出過“均貧富，等貴賤”等主張。18世紀法國資產階級革命，提出過“平等”的口號，宣布在法律面前人人平等。這些思想在當時都有進步意義，但在剝削關系存在的條件下，其宣揚的平等，都只是形式上的平等。馬克思主義認為，只有消滅階級和階級差別。才能實現真正意義上的平等。民主則是一個對稱性較強的概念。與集中對稱時，指領導征求意見，了解下情，群眾發表意見。開展討論，上下通氣。民主也是我們黨的一種優良作風，即密切聯系群眾，有事同群眾商量。虛心向群眾學習，以平等的態度待人。允許發表不同意見，甚至是反對意見。

在我國，國家的一切權力屬于人民，人民群眾在政治上處于平等地位，依法享有選舉權和被選舉權。十七大報告強調，要“尊重和保障人權，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的權利。”并指出，必須“擴大人民民主，保證人民當家作主”，“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利。”十七大報告豐富科學的民主政治思想反映在干部人事制度上的一個顯著變化，就是將《人才工作決定》中選用干部的“平等”原則發展為“民主”原則。這一用語的改變蘊涵著極為深刻的理論意義和現實意義。

從理論上看，平等是一種政治理想追求。民主則是平等在政治領域的體現，是實現自由、平等和正義的道路和方式。概括地說，民主為這些政治價值的實現搭建了一個平臺，同時，這些價值的實現，也為民主發展提供深層的動力。但是，并不是所有的平等都是民主所要求的，所謂徹底的、完全的平等往往帶有烏托邦色彩。因此。從某種意義上說，平等是一種理想態，民主是一種現實態。在干部工作中堅持民主原則是對平等原則的開拓和發展。平等原則強調的重點是干部群眾的平等參與，要求給每個主體以同等的參與機會。民主原則的價值取向不僅包含了以上內容，更為平等的實現提供了可遵循的途徑和方式。它將有利于保證公正平等的實現。促進平等權利的落實，拒斥不合理的平等訴求，以及選擇合理的平等方式，等等。從實踐上看，擴大民主是深化干部人事制度改革的基本方向，是加強黨內民主建設，擴大選人用人范圍，營造公平、競爭、擇優環境，實現干部工作科學化、民主化、制度化的必然選擇。也是干部人事工作貫徹落實科學發展觀，堅持以人民群眾為本，依靠人民、相信人民的必然要求。這必將轉化為強大的理論和實踐力量，推動黨管干部原則從理論層面向實踐層面的飛躍。

二、從平等到民主，在實現途徑上，拓展了干部工作中的民主，有利于增強民主推薦、民主測評的科學性和真實性

民主的要義在于保障群眾的平等權利，維護社會的公平正義。因此，在干部選拔任用中堅持民主，必須堅持完整意義上的民主，即實質性民主與程序性民主的統一。簡言之，就是不僅要體現人民當家作主的本質要求，而且要有一套實現這個目標要求的程序規則和途徑方式，并嚴格遵守它，確保群眾民主權利的有效實現。否則，所謂的民主原則只能停留在口頭上、文件上，處于一種名有實無的“虛化”狀態。對此，黨的十七大提出，要“從健全民主制度、豐富民主形式、拓展民主渠道人手，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”具體到干部工作中，就是要“在不斷完善民主推薦、民意測驗、民主測評制度的基礎上，增強民主推薦、民主測評的科學性和真實性。”這表明，實現從平等到民主的轉變，必須把增強群眾參與的“科學性”和“真實性”作為基本遵循。

當前，擴大干部工作民主仍面臨許多問題。如，考察干部需要群眾的民主參與，但究竟哪些群眾參與?參與群眾的組成如何確定?多少群眾參與?都沒有嚴格規范的規定。具體表現為，一是民主擴大的范圍不廣。群眾參與的有效性不夠，存在著“了解情況的群眾沒參與，參與的群眾不了解情況”的現象。沒能實現靠多數人選人，在多數人中選人；而是靠少數人選人，在少數人中選人。不是真正的“民選官”而仍是“官選官”，是長官意志主導下的“有限”平等、“有限”民主。二是缺少體現平等原則的民主程序。民主程序不科學。有的違背程序，不走程序，倒走程序；有的在程序上搞事先安排，在選舉中拉關系，搞賄選。導致群眾的“四權”流于形式，致使群眾參與的規范性、參與結果的真實性不準，很難轉化為可供鑒別、比較、分析的依據和對干部進行定性、定量分析的評價指標。三是人民群眾的民主素養還不高。表現為少數群眾通過“正式渠道參與”的熱情不高，而“非正式渠道參與”卻很積極的現象。再者，群眾參與的隨意性很大，導致在民主測評中出現諸如：“印象票”、“關系票”、“意見票”等失真、失實現象。在群眾民主精神比較匱乏的情況下，所謂平等參與、公平競爭有時會演變成無序參與和無效競爭。

以上事實印證了一個道理，即就平等論平等還遠遠不夠，必須把發揚民主作為維護平等、實現平等、推進平等的有效手段。為此，要從健全法規制度人手，保障群眾行使“四權”的自主性和積極性。必須明確規定，在民主推薦中，得不到多數群眾同意的不得推薦；在民主考察中，得不到群眾公認的不得通過；在民主測評中，沒有多數群眾的贊同不能列為候選人；在民主選舉中，沒有多數票的不能當選。堅決抵制和反對所謂“一致同意”、“全票通過”等形式化、表面化的“虛擬”民主，做到真實地反映民聲、體現民意。要不斷加強程序和目標設定的科學化。防止民主“失靈”，出現只選“好人”，不選“好官”，造成本事不大，能力不強但人緣好的人票數多；敢干事、能干事的人反而票數少，造成選拔任用庸人的情況。要著眼于提高群眾的民主素養。“加強公民意識教育，樹立社會主義民主法治、自由平等、公平正義理念”，引導群眾由消極參與、盲目參與、支持型參與，逐步轉化為基于權利和義務基礎上的，基于責任感使命感的全程參與、自覺參與和深度參與。

三、從平等到民主，在效果評價上，有利于真正體現群眾公認原則，提高選人用人公信度

選賢任能靠什么?是靠“伯樂”慧眼識人，還是靠人民群眾的集體智慧?答案不言而喻。實踐證明，“干部的優劣和是非功過，群眾看得最清楚，也最有發言權”。在干部選拔任用中堅持民主，意味著由“內部操作”向“陽光操作”、由封閉式選人向開放式選人的轉變；意味著由“伯樂相馬”向“賽場跑馬”、由以領導和上級意向為主導向為以群眾意向為主導的轉變。說到底，就是把干部選拔任用的權力交給群眾，讓人民群眾成為干部選任工作的實際權力主體，充分發揮其主人翁作用，使干部的選任充分反映人民群眾的意志，置于人民群眾的監督之下，從根本上解決選人用人權的歸屬問題。

鄧小平曾指出：“在選人用人的問題上，要注重群眾公認。”而實現群眾公認的前提條件，是必須保證群眾能夠參與和有效參與。正是著眼于這一點，在于部選用工作中堅持民主才更具有實踐價值。這是因為民主不僅是維護平等最有效的手段，而且民主原則貫徹的水平高低，是否取得了實質性效果，群眾公認度也是最有效的衡量標準。因此，實現從平等到民主的轉變，其一，必須嚴格落實群眾的民主權利。把提高選人用人公信度與擴大群眾的參與度，增強參與的民主度，增加公開的透明度以及保證結果的準確度結合起來，切實把干部選拔的標準、要求和程序交給群眾，把干部任用的過程亮給群眾，做到最大程度地聽取群眾意見，最大誠意地采用群眾意見。其二，必須開闊選人視野。堅持走群眾路線，到群眾中去了解和考察干部，傾聽群眾的呼聲，發揮好群眾的“裁判員”、“評論員”功能，增強對干部的識別和了解，提高選賢任能的準確性。其三，必須堅持公平正義原則。社會公平正義是社會和諧的基本條件。公平正義涉及社會方方面面，而干部選拔任用工作是其核心。只有把促進社會公平正義的要求真正體現到干部人事制度改革中去，保證群眾參與的公平正義、公正平等，才能營造和諧的黨群、干群關系，才能提高選人用人的公信度。大量實事表明，離開群眾的廣泛參與，得不到群眾的多數認可，失去群眾的基本信任，干部選用工作就會成為無源之水、無本之木，甚至走向反面。

四、從平等到民主，在機制保證上，進一步完善了體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系

在干部選用工作中，具體用什么人，怎樣用人，必須有一套科學的干部考核評價體系為保證。那么，這個考核評價體系的目標指向和基本內容是什么?十七大報告給出了明確答案：“完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系”。這個體系的建立從機制層面，保證了干部選用工作從理論向實踐的跨越，必將有利于從制度層面保障民主推薦、民主測評的科學性和真實性，提高選人用人公信度。

科學發展觀的核心是以人為本。具體講，就是從人民的根本利益來考察人民共享發展成果的狀況，看發展是否為了人民、依靠人民、造福人民。正確的政績觀，說到底也是以“發展好、實現好和維護好人民群眾的根本利益”為根本目的，把實現經濟社會的可持續發展作為創造政績的重要內容，把打基礎、利長遠作為實現政績的重要途徑。概括起來，就是要把人民群眾擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興作為考核評價干部的根本尺度。形象地說，就是讓各級干部不僅要經受“數據考核”，也要經受“民心考核”。

從長遠發展來講，民主和法治也是約束各級干部的最終手段。因而，制定體現科學發展觀和正確政績觀的干部考核評價體系，必須擴大民意在其中的比重，把“民心考核”作為衡量體系是否科學、是否有用的重要標準。這是朝著依靠民主和法治來決定干部升遷罷黜的方向所必須完成的一個步驟。對此，首先必須樹立正確的用人導向。要站在完成黨執政興國任務的高度，按德才論干部，憑實績用干部，以公認選干部。不給那些眼光向上看，心思不在工作上，不真心實意為群眾謀利益，挖空心思造假政績，工作浮躁浮夸，熱衷于拉關系找靠山的干部提供可乘之機。與之相反，要給那些德才兼備、政績突出、群眾認可的干部提供機會，搭建舞臺，給予地位，讓他們脫穎而出，走上為民服務的“前臺”。要加強制度建設。建立科學的制度安排和運作方式，量化考核評價標準和相關細則，明確決策、監督主體，保證選人用人客觀公正公平，從根本上杜絕“數字出官”、“帶病提拔”、“邊腐邊升”等不良傾向，切實讓選拔任用的干部經得起實踐、人民和歷史的檢驗。

責任編輯 侯 琦