農村養老保險建設中的難題與發展戰略

[摘要]文章針對農村養老保險制度，指出了制度建設中存在的主要問題，提出了發展農村養老保險制度的戰略原則，并闡述了相關對策建議。

[關鍵詞]農村社會養老保險；主要問題；戰略原則；對策

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1672－2426(2008)02－0059－02

經濟體制改革步入市場化軌道之后，一方面農村家庭養老等原有傳統保障方式與社會經濟發展越來越不相適應。另一方面，農村社會養老保障還沒有形成一個比較完善的制度體系。由此所導致的農村養老問題及相關社會矛盾日趨凸顯，絕大部分農村地區面臨的養老保障形勢非常嚴峻。

一、農村養老保險制度存在的主要問題

1、缺乏權威法規的支持。中國農村社會養老保險的探索雖然有了十幾年的實踐，但一直存在法律保障缺失的問題。雖然黨中央明確要求有條件的地方要探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度，但權威性的農村養老保險操作辦法和規定仍未出臺。由于沒有專門法規，地方立法難找依據，只好各自為政，大大降低了地方立法的規范性、長期性和穩定性。

2、基金籌措困難。從各地的農保實踐來看，要調動地方政府和農民的積極性。能否有財政補貼和兜底是關鍵。一方面地方政府和國家財政均沒有給予有效的資金和政策支持，另一方面由于大部分地區的集體經濟非常薄弱，集體補助很難得到落實。因此，基金籌措遇到困難，農村社會養老很難大面積開展。

3、制度設計缺乏一定的實際適應性。第一，1992年民政部出臺的《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《方案》)只是簡單地根據當時的社會狀況將保險對象定位在“非城鎮戶口，不由國家供應商品糧的農村人口”范圍內，忽略了隨著經濟體制改革和城鎮化發展的加快，必然引起就業結構的變化和農村剩余勞動力向城鎮轉移這一客觀規律，保險范圍受到了極大的局限。第二，《方案》設計了從2元到20元不等的10個檔次的月繳費標準，如果農民選擇較低繳費檔次，得到的年均百元左右的養老金對于農村老年人的基本生活是杯水車薪。第三，在實際工作中，集體補助與國家扶持未能實現，“個人交納為主”成了“完全由個人繳納”，既未體現“社會保險”的“社會共濟”，也無國家、集體、個人義務的強制性規定。農村社會養老保險基金采用“完全積累制”，積累時間越早獲益也就越多，所以短期積累幾乎是無意義的，這就決定了制度的受益者只能是現在的年輕人。這種養老保險方式解決的是“未來老年人”的收入保險問題，而對當前的老年人則無能為力。第四，由于《方案》將縣級機構設置為自收自支事業單位，經費支出指定由管理費中解決，在農村社會養老保險還未普及、基金收取規模不大的情況下，3％的管理費很難保障機構的正常運轉。各級社保機構不得不采取從基金中借支的辦法補償管理費用，由此加大了養老保險基金的管理和運營風險。第五，目標人群的實際政策指向存在偏差。制度建設的基本方針是根據各地區的貧富程度，實行分類指導、區別對待。因此目前開展農村養老保險的多數是比較發達的地區，參保者幾乎都是農村的富裕農民。而經濟不發達的落后地區農民的養老保障不能從社會保險制度中獲益。開展農村養老保險的最終目的是要解決未來農民家庭養老困難的問題，但參加保險的人并不是未來養老的困難人群或目標人群。未來養老將會面臨困難的恰恰是那些養老保險未覆蓋的沒有能力投保的貧困農村居民。

4、管理監督體制和機制不完善。其一，全國各地農村養老保險部門的歸屬五花八門，這種情況加劇了各地的各自為政。在農保基金的管理中，各地存在挪用、公款私存或委托不當等問題，直接威脅到基金的安全。其二，縣級以上政府設置的農村社會養老保險基金管理委員會名存實亡，在實際工作中根本起不到監督和指導作用；農村社會養老保險基金的運營與監管集于一身，相互間不能有效制約；各項制度建設不完備，仍存在很多的管理漏洞和風險隱患。

5、基金增值風險較大。根據現行政策，農村養老保險基金要求增值標準必須高于銀行利率和商業保險增值標準，忽略了金融市場的發展現狀和養老保險基金自身的運營能力。由于基金主要存入銀行和買國債，基金保值增值的潛在風險很大。在目前低利率的背景下，基金保值增值受到約束。

二、未來農村養老保險制度建設的戰略原則

1、堅定農村養老保險建設的促“進”方向。有學者認為，目前建立全國范圍的農村社會養老保險是不可行的，只有東部和中部一些省份才具備開展這項工作的條件。進而有觀點提出“農村社會養老保險就全國而言，應當有進有退：發達地區應積極推進，欠發達地區應暫緩推行”。但根據農業GDP的比重和農業勞動力的比例這兩項指標的國際比較來看，我國建立真正意義上的農村社會養老保險制度的條件已基本具備。同時鑒于目前我國農民對制度建設的需求已經十分迫切的嚴峻現實，我國農村社會養老保險宜“進”不宜“退”，“進”應該正視現實，在具備一定條件的基礎上循序漸“進”。

2、明確農村養老保險的繳費責任與行為主體。無論是根據國際經驗還是根據中國城鎮養老保險的做法，社會保險的行為主體都是國家、企業(集體或組織)、個人，但如果個人繳費只是唯一的繳費形式的話，社會保險就失去了相對于商業保險、甚至區別于儲蓄的明顯優勢。社會養老保險不同于商業養老保險，財政兜底是必須的。農村養老保險制度發展的必然趨勢是，政府將提供的不僅是政策支持和組織支持，還要提供一定的資金支持和繳費補貼，即使是在目前國家財政能力有限的情況下，投入適量資金進行引導也是非常必要的。

3、正視農村養老保險制度構建中的地區發展不平衡。由于地區發展極不平衡，應針對不同地區的發展水平制定不同的方案，先東部后中西部，逐步推進。在經濟發達地區農村，在注入國家財力、責任和社會互濟內容的前提下，通過立法強制去推行，有利于這些地區農村養老制度建設問題的解決；在經濟不發達農村地區。應根據經濟發展水平不同將非制度性資源家庭養老與制度性資源社會養老結合。具體而言，在經濟發達的農村地區，農民養老保險制度可實施與城鎮相接近的制度形式，但個人賬戶應實行彈性的納費制度；在農村中等收入地區，必須依靠政府提供一定的非納費型養老金支持作為社會統籌部分，個人賬戶部分可通過購買商業保險養老金產品來實現；在農村落后地區，養老保險保障必須通過政府的非納費型社會救助型養老金來進行。

4、漸進實現城鎮與農村養老保險制度的整合。社會保障公平要求任何社會成員只要符合法律規定的條件，不論其社會地位、職業、貧富等，均應被強制性地納入社會保險范圍。目前我國社會養老保險制度以是否有城鎮戶口為劃分依據，“以這種眼光看待農村社會保險問題的觀點，顯然違背一個基本常識，即中國政府是全民政府而不是市民政府”。因此中長期制度建設應追求城鄉養老保障制度的整合。但中國特定的二元結構決定了城鎮與農村社會養老保險制度整合的漸進性、長期性和復雜性。在近期內企圖實現制度整合的政策思路不符合中國現實國情。目前構建所謂的城鄉統一的養老保險制度模式的條件不成熟，必須在中低收入地區的農村養老保險經過特定的制度過渡后，才有可能進入城鎮與農村統一的養老保險制度模式。基于社會公正的價值理念和國際慣例，農村養老保險制度最終將與城市實現銜接或整合。而在現階段尚不具備實現這種銜接或整合的條件的情況下，實行一種基于全國大部分農村地區現實情況，同時又便于未來與城市銜接或整合的農村養老保障模式(即“過渡模式”)是具有合理性的選擇。

三、完善農村養老保險制度的對策與建議

1、堅持走法律保障之路。目前，我們的理論研究和法制準備工作明顯落后于中國農村社會養老保險的實踐。針對這種現狀，應通過立法明確諸如五保供養、農村社會養老保險、“最低生活保險”、社會救助等制度的法律地位。國家應該在總結十多年經驗教訓的基礎上，借鑒國外的一些成功經驗出臺一部農村社會養老保險方面的基本法律，使這項工作真正步入法制化和規范化的軌道。

2、多渠道解決資金難題。第一，加強政府財力對農村社會養老保險制度的支持。國家財力支持應體現在如下方面：必須加大直接財政投入力度，通過財政補貼發揮政府在資金籌集中的支持和利益誘導作用；取消管理費的提取，農村社保機構經費由財政撥付；對農村社會養老保險基金實行讓稅政策，建立風險基金；圍繞支持制度建設。調整財政分配格局，排解城鄉矛盾。第二，國家陸續取消的農業稅的一定比例可通過適當的制度設計使之轉化為農村社會養老保險基金的部分來源。可以在取消農業稅后不對農民增設其他稅費的前提下，仿效原農業稅的征收方法，改征一定比例的農村社會養老基金，存入農民家庭的養老儲蓄賬戶。第三，對于永久性征地，應將現行的土地征用一次性撥付給農民改為建立并充實個人養老賬戶，使他們老有所養；對進城已達一定年限的農村人口在家鄉的承包地實行有償轉讓制度，并把土地轉讓所得用于填補他們的個人養老賬戶，同時將其納入城市社會保障體系。

3、健全基金管理體系促進基金保值增值。農保部門的管理首要任務是確保基金安全，要建立健全業務、財務、基金和檔案管理等各項規章制度，在此基礎上規范管理。在中長期內，要建立全國農村養老保險基金受托管理機構，集中管理農村養老保險基金；在省級建立基金受托管理機構；縣級農村養老保險經辦機構負責基金的籌集和養老金的支付。在確保基金增值方面，近期可以考慮：統一規定將農村社會養老保險基金存入政策性的農業發展銀行，給予略高于一般銀行存款利率的優惠；專門發行略高于一般國債利率的農村社會養老保險特種債券。從長遠來講，隨著資本市場的發育和農村社會養老保險基金管理和運營水平的提高應考慮進一步拓展基金增值渠道。

4、發展多種類型、多種實現途徑的農村養老保險制度。近年來，我國農民群體發生分化，現階段應針對不同群體設計有針對性的養老保險方案。應根據農村勞動力的不同就業渠道，將農村各類企業從業人員和進入本地的農民工。納入城鎮企業職工基本養老保險，純農人員納入農村基本養老保險，被征地農民以土地換保障，做好農保與城保的銜接，逐步實現兩者的并軌。

責任編輯 侯 琦