食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)體制探析

摘 要：中國食品安全監(jiān)管的多部門共同負(fù)責(zé)模式使得監(jiān)管部門之間職責(zé)不清，部門之間缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，同時(shí)導(dǎo)致監(jiān)管層次增加，監(jiān)管成本居高不下，監(jiān)管效率普遍較低，執(zhí)法漏洞時(shí)有出現(xiàn)。但是，基于食品安全的重要性，有必要從食品安全監(jiān)管不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀出發(fā)，分析不協(xié)調(diào)的問題及原因，借鑒國外食品安全監(jiān)管的成功案例，建立適合國情、行之有效的協(xié)調(diào)的監(jiān)管體制。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管體制；協(xié)調(diào)監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F259.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）03-0063-02

1 引言

長期以來，各國政府都把食品安全監(jiān)管作為政府工作的重點(diǎn)之一來把握，也都建立了相應(yīng)的食品安全管理體制，或是由處于同一權(quán)力水平上的多個(gè)部門負(fù)責(zé)的多部門監(jiān)管體制；或是由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的單一部門監(jiān)管體制；也或是由一個(gè)部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的多個(gè)部門具體負(fù)責(zé)的綜合性監(jiān)管體制。對于這三種監(jiān)管體制，諸多發(fā)達(dá)國家的管理實(shí)踐證實(shí)，實(shí)行單一部門監(jiān)管體制，或由一個(gè)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的綜合性監(jiān)管體制是最有成效的。而我國的多部門監(jiān)管導(dǎo)致了大量的管理空白與管理沖突的現(xiàn)象，造成監(jiān)管部門之間職責(zé)不清，部門之間缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)，監(jiān)管的管理層次增加，監(jiān)管成本居高不下，監(jiān)管效率普遍較低，執(zhí)法漏洞時(shí)有出現(xiàn)，最終使得管理所追求的食品安全的目的被切割得支離破碎。但是，食品安全的重要性使得我們有必要借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)我國食品安全體制的組織結(jié)構(gòu)，建立一套行之有效的協(xié)調(diào)的監(jiān)管體制。

2 現(xiàn)行監(jiān)管體制分析

2.1 現(xiàn)行監(jiān)管體制及特征

我國食品安全管理體制可概括為“全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方政府負(fù)責(zé)、部門指導(dǎo)協(xié)調(diào)、各方聯(lián)合行動(dòng)”。確定我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制的有兩個(gè)法案。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》(國發(fā)［2004］23 號(hào)，以下簡稱《決定》) 與中央編辦《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》(中央編辦發(fā)［2004］35號(hào)，以下簡稱《通知》)，我國食品安全監(jiān)管采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的方式。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將曾屬衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。兼之其他各個(gè)監(jiān)管部門分別負(fù)責(zé)不同的領(lǐng)域，實(shí)際上負(fù)責(zé)食品安全的遠(yuǎn)非這幾個(gè)主要部門。這種多部門共同參與管理的特征不僅表現(xiàn)在整個(gè)國家的食品安全管理中有多個(gè)部門，還表現(xiàn)在許多食品在整個(gè)食品鏈條流動(dòng)過程中存在多部門管理。具體來說，它包括以下幾個(gè)方面：①我國食品安全相關(guān)法律、行政法規(guī)的起草權(quán)力與規(guī)章制定權(quán)力分散于農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、商務(wù)、工商、食品藥品監(jiān)督管理等六個(gè)部門。②標(biāo)準(zhǔn)制定分散于環(huán)境保護(hù)部門、農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門、質(zhì)監(jiān)部門四個(gè)部門。③控制農(nóng)藥殘留也由農(nóng)業(yè)部、質(zhì)監(jiān)部、工商及衛(wèi)生部等負(fù)責(zé)。④生豬產(chǎn)品安全控制也涉及農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)監(jiān)部門、衛(wèi)生部門、工商部門、商務(wù)部門、環(huán)境保護(hù)部門等六個(gè)部門。⑤農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境的管理也隸屬于環(huán)境保護(hù)部門與農(nóng)業(yè)部門兩個(gè)部門的。

2.2 現(xiàn)行監(jiān)管體制的不協(xié)調(diào)及原因

諸多學(xué)者對現(xiàn)行監(jiān)管體制的不協(xié)調(diào)各抒己見，但總的來說，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是存在食品安全體系中的“角色不清”、食品安全管理中的“權(quán)限不清”以及不同安全等級的食品“定義不清”等問題，是按部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制術(shù)語模糊界定之使然。二是清楚界定初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié)、消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)是取得按部門監(jiān)管成效的前提，但是法律體系的缺失造成其中術(shù)語理解的含混不清。三是按部門分環(huán)節(jié)的監(jiān)管體制容易導(dǎo)致多頭監(jiān)管與重復(fù)監(jiān)管問題。一方面引起一定范圍內(nèi)存在法律沖突與法律空白及標(biāo)準(zhǔn)沖突與標(biāo)準(zhǔn)缺失的現(xiàn)象；另一方面導(dǎo)致環(huán)節(jié)之間出現(xiàn)職權(quán)交叉、監(jiān)管的滯后性與重復(fù)性、食品安全問題的擴(kuò)散與放大以及某些環(huán)節(jié)管理的遺漏問題，最終造成行政執(zhí)法資源的浪費(fèi)。四是地域之間貿(mào)易的緊密聯(lián)系使得以前規(guī)定的按行政區(qū)劃設(shè)立的地域化管理已經(jīng)不再適用，跨地域食品安全管理職能存在缺失。五是信息共享平臺(tái)的欠缺使得按部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制難以解決信息不對稱這一市場失靈，使得基于起初食品安全監(jiān)管的目標(biāo)與最終的監(jiān)管效果相左。六是缺乏一個(gè)專門負(fù)責(zé)呼吁社會(huì)公眾參與食品安全監(jiān)管的宣傳機(jī)構(gòu)。因?yàn)橐诼L的食品鏈條上確保食品安全，社會(huì)公眾有比政府執(zhí)法部門更寬泛的監(jiān)督能力和更廣泛的信息渠道。七是缺乏一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的、用于協(xié)調(diào)各個(gè)部門之間關(guān)系的組織機(jī)構(gòu)，這勢必造成監(jiān)管部門之間信息溝通不暢、利益沖突處理不順、部門職權(quán)界定不清等普遍問題。八是缺乏最終負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)構(gòu)。九是未能調(diào)動(dòng)非贏利組織參與食品安全協(xié)調(diào)管理的積極性。在美國，除總統(tǒng)食品安全委員加強(qiáng)各食品安全機(jī)構(gòu)之間及聯(lián)邦和地方政府之間食品安全管理的協(xié)調(diào)以外，還有食品安全聯(lián)合研究所(JIFSR)、風(fēng)險(xiǎn)評估委員會(huì)(R A C)、食源性疾病暴發(fā)反應(yīng)協(xié)調(diào)組織(FORG-G)、食品安全和應(yīng)用營養(yǎng)聯(lián)合研究所(JIFSAN)、國家食品安全系統(tǒng)工程(NFSS)等六個(gè)協(xié)調(diào)組織。

3 協(xié)調(diào)監(jiān)管體制思路及架構(gòu)

3.1 改進(jìn)現(xiàn)有食品安全監(jiān)管體制的基本思路

借助冀瑋等人的一個(gè)觀點(diǎn)，只有與食品鏈條流動(dòng)方向一致的管理體制才能消除多環(huán)節(jié)管理、多部門管理、多地域管理帶來監(jiān)管沖突與監(jiān)管空白，構(gòu)建一個(gè)部門全過程管理若干種類食品的制度是一種可以嘗試的思路。所以，食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)體制需要品種監(jiān)管為主線的思路，變現(xiàn)行的“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”為“品種監(jiān)管為主、環(huán)節(jié)監(jiān)管為輔”，明確每一種食品種類的監(jiān)管人。美國應(yīng)該是一個(gè)很好的例證，雖然其實(shí)施的也是多部門監(jiān)管體制，但是其食品安全程度卻是世界公認(rèn)的最安全的，這一充分肯定與它的分品種監(jiān)管有著一定的聯(lián)系。

那么，如何建立適合我們國情的、行之有效的食品安全監(jiān)管體制，如何使得整個(gè)體制能夠協(xié)調(diào)的運(yùn)行，以下的思路或許能夠作為參考：一是訴求權(quán)力的適度集中與權(quán)力的適度分散的結(jié)合；二是分工與協(xié)調(diào)的適度把握。

而我國的食品安全管理體制所形成的是一個(gè)政府——食品藥品安全協(xié)調(diào)委員會(huì)——食品藥品監(jiān)督管理部門(協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室)——相關(guān)職能部門四個(gè)層次的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，這種橫向?qū)挿取⒖v向多層級的食品監(jiān)管行政結(jié)構(gòu)格局，顯然嚴(yán)重違背了古典組織理論學(xué)者提出的行政組織設(shè)計(jì)原則，即：“完整統(tǒng)一原則；協(xié)調(diào)一致原則；指揮順暢原則；管理經(jīng)濟(jì)原則；事權(quán)確實(shí)原則”，不利于監(jiān)管效率的提高。因此，有必要借助以上兩點(diǎn)見之于諸多的管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)文獻(xiàn)的相關(guān)觀點(diǎn)，解釋現(xiàn)行監(jiān)管體制安排的不合理性。其一就是集權(quán)與分權(quán)（或授權(quán)）的權(quán)衡。雖然說授權(quán)有利于領(lǐng)導(dǎo)者從日常事務(wù)中超脫出來，集中力量處理重要決策問題；有利于激勵(lì)下級，調(diào)動(dòng)下級的工作積極性；有利于培養(yǎng)、鍛煉下級。但我們應(yīng)該清楚的看到，授權(quán)對于組織實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)工作和更為有效的控制越來越不利。 以此來看，我們的監(jiān)管體制所涉及的多部門管理雖說可能是為了使得各部門各管一塊，責(zé)任明確，或是增加被監(jiān)管部門尋租的難度，但是最終難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理以及避免“有利大家爭，無利沒人管”的推諉扯皮局面。其二就是分工與協(xié)作的沖突關(guān)系。管理學(xué)的常識(shí)告訴我們，由于現(xiàn)代企事業(yè)單位面臨繁雜的經(jīng)營管理事務(wù)，所以可以在適當(dāng)而明確的分工基礎(chǔ)上設(shè)置若干個(gè)部門協(xié)調(diào)與配合的管理，在一定程度上會(huì)收到事半功倍的效果。因此，細(xì)化與明晰各級管理部門的職責(zé)，是減少職責(zé)及義務(wù)不清的一種預(yù)防性與根治性措施。但是分工過細(xì)則“過猶不及”，勢必帶來“工作流程的延長造成協(xié)調(diào)的困難”，產(chǎn)生相應(yīng)的協(xié)作和統(tǒng)一問題，因此必須注意的就是分工適當(dāng)與協(xié)調(diào)配合。所以，依據(jù)第一點(diǎn)，參考現(xiàn)行監(jiān)管體制權(quán)利的過于分散，應(yīng)該在中央設(shè)立綜合性的超越各部門的食品安全管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化中央一級政府對食品安全的直接管理；而第二點(diǎn)就是要求我們應(yīng)該建立一個(gè)能夠協(xié)調(diào)單位行動(dòng)的機(jī)構(gòu)，以便使各單位行動(dòng)統(tǒng)一、意見一致、信息通暢、關(guān)系和諧。

3.2 協(xié)調(diào)監(jiān)管體制架構(gòu)

食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制其核心在于食品安全管理過程中的部門之間、環(huán)節(jié)之間、地域之間的協(xié)調(diào)，它應(yīng)該有利于促使食品安全各管理部門通過會(huì)議、協(xié)商、討論、溝通、交流的方式協(xié)同食品安全各部門、各地域之間的目標(biāo)，有利于統(tǒng)籌各部門規(guī)劃、計(jì)劃和決策，完善各部門管理中的共性制度，整合各部門的執(zhí)法力量與資源，明晰各級政府之間在食品安全管理方面的職權(quán)劃分，從而達(dá)到消除管理的沖突、重復(fù)與空白，實(shí)現(xiàn)食品安全的全過程預(yù)防和控制而構(gòu)建的一種機(jī)制。歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的實(shí)踐表明，集中、高效、針對性強(qiáng)的食品安全監(jiān)管體系是保障食品安全的關(guān)鍵。我國絕大多數(shù)省、市、自治區(qū)成立的政府領(lǐng)導(dǎo)下的食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì)的實(shí)踐表明，在該委員會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，整合監(jiān)管資源，明確監(jiān)管職責(zé)，解決本地食品安全多頭執(zhí)法、效果不佳的問題。而食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì)機(jī)制恰好是國務(wù)院尚未建立的。因此，借鑒歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)及我國絕大多數(shù)省、市、自治區(qū)成立的食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，基于食品安全監(jiān)管體制的基本思路，依據(jù)現(xiàn)行食品監(jiān)管體制的框架，我們的協(xié)調(diào)體制應(yīng)該是權(quán)力趨于集中的管理模式，但絕不是現(xiàn)在實(shí)施和我們平時(shí)所說的兩種極端的模式：不是現(xiàn)行權(quán)力過于分散的多部門共同負(fù)責(zé)模式，也不是權(quán)力高度集中的單一部門負(fù)責(zé)模式。一方面，權(quán)力是一種稀缺資源，它的配置應(yīng)該賦予最珍視他們的人，使其生產(chǎn)性的使用并激勵(lì)他們充分使用權(quán)力以降低社會(huì)的交易費(fèi)用，從這個(gè)意義上來說，權(quán)力應(yīng)該集中于最有效使用其稀缺性與珍貴性的人或機(jī)構(gòu)；另一方面，權(quán)力也是產(chǎn)生諸如腐敗、貪婪等罪惡的源泉，過于集中的權(quán)力往往造成其使用的非效率，難以達(dá)到促使權(quán)力的最優(yōu)配置和提高社會(huì)效率。所以，我們應(yīng)該建立的協(xié)調(diào)的食品安全監(jiān)管體制是基于集權(quán)與授權(quán)的及分工與協(xié)作適度把握的“少數(shù)部門掌權(quán)、輔助部門協(xié)調(diào)監(jiān)管”、“品種監(jiān)管為主、環(huán)節(jié)監(jiān)管為輔”的模式。在確保少數(shù)部門的監(jiān)管地位的同時(shí)，還應(yīng)該兼顧食品安全宣傳、信息溝通、有相關(guān)部門，如教育部門研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)、農(nóng)戶、認(rèn)證機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等非贏利組織的廣泛參與。也只有調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾廣泛參與食品安全監(jiān)管的積極性，才能確保在漫長的食品產(chǎn)業(yè)鏈條上的每一個(gè)環(huán)節(jié)不會(huì)發(fā)生安全隱患與威脅。

參考文獻(xiàn)

［1］曲振濤，楊愷鈞.規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué) ［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2006，（3）.

［2］李懷.發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管體制及其對我國的啟示［J］.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（1）.

［3］冀瑋，任端平，靳莉.食品安全行政協(xié)調(diào)機(jī)制研究［J］.食品科學(xué)，2006，（12）.

［4］蘇方寧.發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管體系概觀及其啟示［J］.農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，2006，（6）.

［5］楊鷺花.美國食品安全監(jiān)管體系對我國的啟示［J］.中國食物與營養(yǎng)，2007，（9）.