用者付費的深入探討

摘 要：用者付費是一種國家政策工具，幫助國家某些政策目標的實現。用者付費在我國運用較少，國內對這方面的研究還相對比較缺乏。根據用者付費這一工具的特征，對其下了定義，并對其優點和缺點進行了分析，在此之后，進行了進一步的探討，對用者付費工具使用所要注意和解決的問題提出了自己的一些想法，并為試圖解決這些問題提供政策建議。

關鍵詞：用者付費；優缺點；深入思考

中圖分類號：F810.22文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）03-0074-01

1 用者付費釋義

在公共政策領域，用者付費被學者們當作一種政策工具。國內著名學者陳慶云認為：使用者付費是稅收作為一種政策工具的創新應用形式，是管制和市場兩種政策工具的結合體。政府不用禁止或限制某種行為，只需設立收費的水平，運用市場力量來控制這種行為的數量。國內著名學者陳振明認為：用者付費是政府對某種物品、服務或行為確定價格，由使用者或行為者支付這種費用，其主要目的是想通過付費把價格機制引入到公共服務中來。

根據上文兩位學者對用者付費的解釋，我們可以知道用者付費具有三大基本特征。

一是用者付費這一工具的對象是公共產品或公共服務。所謂的公共產品或服務是指那種能夠同時供許多人享用的物品，并且供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數規模變化而變化。其具有消費的非排他性，以價格機制為核心的市場不能使生產和供給達到最優狀態；靠個人之間的直接交易不能解決公共物品的供給問題，一般需要由政府提供，政府具有提供公共產品和服務的職責。

二是用者付費是由使用某種物品或服務而要付出一定的成本或代價，即使用的人要付費，不使用的人則不需要付費。

三是政府在用者付費項目中的作用是設定收費水平并為了保障收費的實現而建立相應的職能機構、設施并配置相應的人員。政府已不是用某些手段或方法直接禁止或限制某種行為。

2 用者付費的優缺點分析

2.1 用者付費的優點

（1）能夠克服免費提供公共物品或服務所導致的資源的不合理配置和浪費。免費提供公共物品或服務往往會導致使用者不珍惜，因為每個人都會從自我利益出發去思考問題。而用者付費則在一定程度上限制了人們對公共物品或服務的消費，并收費使得人們消費變得更加理性，這就有利于公共物品或服務的節約。

（2）通過付費制可以增加政府的財政收入，緩和政府的財政危機。政府提供公共物品和服務的原理就是政府集中公民或納稅人的財力去做大家都不愿意去做而又不得不做的事。但政府的財力是有限的且用途是廣泛的。在有限的財力下，政府所能提供的公共產品或服務往往比較滯后且達不到消費者所需求的水平。用者付費可以增加政府的收入，有效提高公共物品或服務提供的數量和水平，在一定程度上緩解了政府的財政壓力。

（3）用者付費可以使價格成為信號燈，使市場機制在公共服務領域得到有效運用。政府通過對某些公共物品和服務進行定價來調節消費需求者的數量，使消費公共物品或服務的群體與未消費群體之間變得相對公平。

2.2 用者付費的缺點

（1）收費水平難以準確確定。公共物品和服務的特征就是投資規模大，投資回收周期長，消費具有非排他性，但它可以被重復使用且使用周期長，使用追加的邊際成本比較低（幾乎接近零）。正是這樣的特征致使對公共物品和服務定價比較困難。如何去準確地對某種公共物品或服務進行定價成為用者付費這一政策工具使用的困惑。

（2）增加了管理成本且管理較為繁雜。政府對公共物品定價就需要有相應的職能機構和人員去實現收費，而且還需要建設相應的控制設施來保障收費機制的運營。這些都增加了政府管理的成本，使得很大一部分收費損失，不能有效彌補財政壓力。同時，因為消費公共物品和服務的人員不確定且數量大，這就使得政府的管理比較繁雜，增加了政府處理突發事件的壓力。

（3）用者付費使得公共物品或服務具有一段時間后的收益性，這就會使得私人資本參與某些公共物品或服務的競爭。因為提供公共物品可以提高企業形象，并能夠獲得一定的社會權力。在這種狀況下，政府對于某些公共物品或服務的控制顯得較為困難。私人資本為了能夠盡量在短期內實現投資回報會對公共物品或服務質量產生不利影響，損害消費者的利益，違背了公共物品提供的初衷。

3 用者付費的深入思考

用者付費被作為政策的一種工具，其具有它的獨特的優點，有助于政策目標的實現。但使用這一工具需要解決一些前提問題。作者根據我國的現實狀況對這些問題談談自己的看法。

（1）政府應該首先科學地界定用者付費這一政策工具的使用范圍。西方經濟學理論根據社會產品是否具有競爭性和排他性將物品劃分為四種類型，包括私人物品、純公共物品、公有資源和自然壟斷物品。私人物品收費是很正常的，這是市場的結果；純公共物品既不具有競爭性也不具有排他性，如國防就是典型的例子，這樣的物品也無法定價，免費提供這樣的公共物品是政府的職責；那么政府收費的是公有資源和自然壟斷物品，我們稱之為準公共物品。政府應該根據其所提供的物品特征，使用科學的方法來合理界定用者付費的使用范圍，并以一定的形式確定下來以限制地方政府的權力濫用。

（2）用者付費的收費水平確定需要科學化、多元化、合理化。現代民主理論認為，社會公眾應該廣泛參與社會管理。既然公共物品或服務的原理是集合公民的財力來做大家想做而不愿意去做的事，那么政府所提供的公共物品或服務的收費水平就應該由多方商議來共同確定，這樣才能有效避免政府“經濟人”這一角色所帶來的不利影響。所以在用者付費項目上，政府、專家、投資者、社會公眾代表都應該在定價上發揮自己的作用，行使自己的權利。在某種公共物品或服務投資成本收回后該如何處理收費問題，也是值得深思的問題，因為政府是不能以盈利為目標的。

（3）需要建立一種制度或機制來約束收費后的資金使用，使所收費用的使用合理化、透明化。一般情況下，用者付費項目的使用周期長以及使用者數量大的特征使得該項目收費數額巨大。那么多所收費用的使用監控則成為大家所關注的問題。資金只有得到合理的利用才能有效建立政府的信用，同時保障付費者權益。政府相關部門應該建立收費的使用透明制度，保障資金使用的暢通和合理。

（4）用者付費會使得某些公共物品或服務的提供變得有利可圖，這就使得私人資金會進入這些物品和服務提供的競爭。在這種情況下，政府為了能夠在短期內實現公共物品或服務的提供，就會允許私人參與提供，并以協議的方式確定私人提供這些物品后可以獲得的利益。政府為了實現協議所規定的內容，可能將某些公共物品和服務在一定階段內的經營權和收益權交給私人，這就會影響公共物品會服務的提供。所以政府應該建立一套完善的約束機制，規范私人的運營和收益行為，保障公共物品或服務消費者的利益，因為這些物品的根本是公共物品，是政府應該承擔的職責。 

參考文獻

［1］張康之，李傳軍.公共行政學［M］.北京：北京大學出版社，2007.

［2］周慶行.公共管理導論［M］.重慶：重慶大學出版社，2004.

［3］陳振明.公共政策分析［M］.北京：中國人民大學出版社，2004.