厘清大部制之誤

當前的大部制話題，可謂炙手可熱。然而，在沸沸揚揚的各方熱議中，不乏一些是似而非、魚目混珠的論調。為此，筆者專門采訪了西南財經大學產業經濟學專業博士生導師、民盟四川省委副主委、四川省監察廳副廳長趙振銑。

誤區一：大部制要向西方國家看齊

有的人一提起大部制，就津津樂道于發達的市場經濟國家政府數目是如何精簡，如日本是12個，美國是15個，英國是17個，澳大利亞18個，一副馬上要向其看齊的架勢。其實，如果僅僅從部門數量多少看待這個問題，失之偏頗。評價現代政府管理的優劣，關鍵是其是否適應社會經濟發展的需要。

趙振銑認為，大部制是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式，是我國政府改革的發展方向，其中的一些思路和原則，如最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，是我們應該積極吸納的；但不能脫離現實國情，全盤照搬，急于求成，當下中國還缺乏支撐大部制運行的內部土壤和外部條件。

中國最現實的國情，就是它是一個發展中國家，一個正在轉型的國家，西方發達國家從欠發達到發達，一兩百年時間才走完的路，中國要求在三四十年走完；同樣，他們兩百年間遇到的問題矛盾，也全部集中爆發在這一階段，中國事務的復雜程度艱巨程度，前所未有。因此，不能用簡單的線性思維，去比較發展中的中國和發達的市場經濟國家。

政府的規模和管理能力的大小，必須和它承擔的責任相適應。人口多，地域廣；地區差異大，矛盾多；社會主義市場經濟體制建設任務極其繁重，中國政府不可能也不應該學國外那樣的“小政府”，現階段仍需強有力的政府進行建設和管理，即使推行大部制，在機構設置、職能配置上也不會照搬西方。趙振銑感慨，當初他在學校里埋頭治學的時候，是肯定不會有這種體會的；當他接觸到實際問題、直接參與社會治理事務之后，才深切地體會到當政之不易。

羅馬不是一天建成的，我國的大部制改革，也必將是一個長期的過程。

誤區二：大部制必然會大量裁減人員

當下有一種觀點，實行大部制就是精兵簡政，政府部門數量大幅度減少，不少公務員可能飯碗不保。但趙振銑認為，推行大部制，并不意味公務員隊伍必然大量減員。

趙振銑說，大部制改革的確會涉及被撤并部門相當數量的干部去留，但這不是絕對的人員精簡。大部制改革是一退一進雙向運動，退就是要逐步地、堅決地從微觀經濟領域退出，進就是要更多地發揮公共管理和公共服務的職能，這是結構和職能的調整，而不是單純數量上的減少，簡單意義上的精簡，只會降低中央政府在轉型期履行社會責任的能力。

當前，適應政府職能轉變，公共服務部門和監督部門都迫切需要在質和量上充實公務員隊伍。地方安全責任事故的頻發，各方矛頭都直指監管部門的瀆職失職，但在客觀上，也還有這些部門授權不夠、人手不足的問題。像安監、環保、質監、監察這些部門，都存在加強充實公務員隊伍的現實需求。四川省安監局去年新組建執法監察大隊，就增加了1000多個編制，省環保局也正在醞釀大幅度增加執法監察人員。

隨著社會經濟的發展，政府管理的面更寬、領域也更多。舊的崗位消失，新的崗位產生。現在伴隨網絡的發展，出現了網絡經濟、網絡傳媒、網絡犯罪等新名詞、新領域，這些都離不開政府的引導和管理。前不久，北京那個13歲小女孩關于網絡那句“很黃很暴力”，就是在呼喚政府責任。過去政府并沒有這方面的管理功能，現在就需要新配備專業人才，進行管理和引導。

關于房地產調控，專家認為除了采取必要的行政舉措外，還提出學習國外開征物業稅，增加購房者持有物業的成本，抑制投資性購房需求。國家稅務總局相關負責人也公開表示，國家正在對房地產改革和推進物業稅進行研究，并在部分地區開展房地產模擬評稅的試點工作，為物業稅的開征積累經驗。而計算征收物業稅是一項專業技術性非常強的工作，也需要大量的專業人手。

政府機構調整必然帶來干部隊伍結構的調整，趙振銑認為，大部制改革后，分流人員并不是無處可去，關鍵是看能不能勝任新的要求更高的崗位；而要應新崗位的需求，就必須進行職業技能再培訓。

誤區三：部門一“大”就藥到病除

大部制無疑是針對當前“政府失靈”病癥的一劑對癥之藥，但趙振銑認為，我國行政管理體制改革是一個綜合性系統工程，僅靠單兵推進難以一蹴而就。

首先是條條塊塊如何協調的問題。我國中央和地方實行條塊結合的管理模式，即地方分級行政，中央對口管理；機構設置是“蜂窩煤”結構，下上一般粗，各個部門“依法扯皮”，導致行政效率降低，最后無人承擔責任。坊間有語“問題出在下面，根子卻在上面”，也是這個意思。因此，必須按照市場經濟條件下政府間職能配置的基本原則，對中央政府與地方政府的事權加以合理安排、明確規范。中央政府主要處理全國性的公共事務，重點解決地區間交叉的公共事務。比如對現在長江流域面臨的治理困局，就應該結束當前地區和部門“分而治之”的管理機制，突破地區和部門之間的障礙，制定全流域規劃，實現流域管理一體化。

其次，建立現代行政管理體制，不僅要解決橫向的部門交叉問題，也要解決縱向行政層級過多的問題。從世界范圍來看，主要發達國家或規模較大國家的地方行政區劃層級大多為二三級；我國憲法規定行政區劃層級也只有三級，省（直轄市、自治區）縣（市區）鄉（鎮），主體結構就是省管縣。但是，由于我國政府的管理幅度偏大，過去因交通、通信等相對落后，一些縣區人口規模大，實行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區劃層級變成了4級。行政層級過多，管理鏈過長，政策層層過濾，形成“漏斗效應”，中央政府的政策越到基層越是變形走樣。趙振銑認為，現在一些省份進行的省管縣和“擴權強縣”的試點，就是為了改變這一局面所作出的努力。

行政管理體制改革還應跳出行政層面，從更高的政治層面發掘資源。行政管理體制作為連接經濟體制、政治體制和各項社會管理體制的中介點，必然因其他體制改革而改革；反過來，行政管理體制改革也要求經濟、政治和社會管理各項體制的改革同步推進。黨政部門權力的對接，如何進一步整合黨政部門，是下一步大部制改革中必須思考的問題。深層次的政治體制改革若不能跟上，大部制改革就會事倍功半，或是徒有其表。當前在操作層面上，尤其要解決執行力問題，防止出現歪嘴和尚念經的情況，落點就在各級官員身上，因此干部選拔制度和政績考評制度的改革也勢在必行。

趙振銑說，根據目前的觀察，大部制改革的動力是高層的政治強力干預，制度的內生需求尚不明顯。“制度的種子如果沒有深植于倫理道德文化的土壤，可能長不大，也可能發生變異。同時還有個依法行政的問題，大部制改革須以法律的修改完善為先導，以計劃經濟為背景的許多部門，行政法規必須進一步歸并、取消。”

早在1998年的機構改革中，就提出了國家機構組織、職能、編制、工作程序法定化的設想。現在每個部門都有自己的政策法規，如果要合并必然涉及相關法律法規的調整，因此最佳方式是法律先行。比如《能源法》即將通過，如果成立能源部，我們就可以通過法律界定來規范機構內部關系，這既是防止部門周期性分合的保障，也是依法治國的要求。