大部門體制：從源頭上遏制腐敗

2008年，我國改革開放已經(jīng)整整30周年了。可以毫不夸張地說，這一時期是幾千年中華民族發(fā)展史上最好的時期之一。但同時也應(yīng)該承認(rèn)，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提高，政治行政體制與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的狀況日益突出，政府自身改革提上重要的議事日程，政府改革成為推進(jìn)其他改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而胡錦濤總書記關(guān)于機(jī)構(gòu)改革“大部門體制”這一改革思路，是從機(jī)構(gòu)、制度和體制層面切實(shí)降低行政成本、提高行政效率和遏制政府腐敗的治本之策。

從體制層面防腐

從政治制度的角度來看，政府行政機(jī)構(gòu)是具體制定和實(shí)施公共政策的機(jī)構(gòu)，這些政府機(jī)構(gòu)及公務(wù)員是否具有以公共利益為核心、廉潔奉公的公共精神，直接決定著公共政策的制定水平，決定著一個廉潔、廉價(jià)和有效的公共服務(wù)型政府的建立，并最終決定了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展速度和發(fā)展水平。因此，一直以來，世界各國在討論政府改革時，首當(dāng)其沖的就是政府機(jī)構(gòu)改革。

目前，我國政府機(jī)構(gòu)普遍存在著三個相互聯(lián)系的特點(diǎn)，改革的難度都很大。第一，行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量越來越多。特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，機(jī)構(gòu)繁殖的能力也在不斷的增強(qiáng)；第二，政府機(jī)構(gòu)之間的分工越來越細(xì)。一個問題一個機(jī)構(gòu)幾乎變成了解決“現(xiàn)實(shí)問題”的良方，其結(jié)果是“問題”和“機(jī)構(gòu)”數(shù)量都在增加；第三，政府機(jī)構(gòu)的壽命越來越長。由于政府機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來源的公共性，機(jī)構(gòu)自我維持的能力和愿望要大的多。

政府機(jī)構(gòu)數(shù)量多、分工細(xì)、壽命長不但是政府成本高、效率低的重要原因，也是政府腐敗的一個重要的結(jié)構(gòu)或制度上的原因。大部門體制的改革思路，對從體制層面防止腐敗有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，大部門體制的實(shí)施能有效的減少政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量，從根本上遏制行政審批事項(xiàng)過多過濫的現(xiàn)象。政府機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)最重要的權(quán)力就是行政審批權(quán)，行政審批權(quán)是維護(hù)和擴(kuò)大部門利益的主要手段。因此，千方百計(jì)增加行政審批事項(xiàng)成為一些政府機(jī)構(gòu)日常工作的一部分。雖然中央一再三令五申要減少行政審批事項(xiàng)，但一些單位部門充耳不聞。行政審批權(quán)不但增加了部門謀取部門利益的機(jī)會，也為某些個人吃拿卡要、行賄受賄提供了機(jī)會。因此，行政審批權(quán)過多過濫是腐敗的一個重要滋生地。大部門體制的一個主要優(yōu)點(diǎn)就是減少政府機(jī)構(gòu)，從而將從根本上減少行政審批事項(xiàng)，減少一些部門權(quán)錢交易的機(jī)會。這對限制公共權(quán)力的使用范圍，從源頭上和制度上防止腐敗的大面積發(fā)生具有重要意義。

其次，大部門體制的實(shí)施，能有效地促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)型政府的建立，減少政府對經(jīng)濟(jì)過程的不必要干預(yù)。政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過多是造成政府職能轉(zhuǎn)變困難的主要原因，而政府職能不轉(zhuǎn)變，公共權(quán)力對經(jīng)濟(jì)社會過程干預(yù)過多的現(xiàn)狀就不會得到根本的改變，從而為一些部門和個人利用公共權(quán)力謀取私利提供了方便。以公共權(quán)力謀取私利在一些部門有蔓延的趨勢，近幾年發(fā)生的“集體腐敗”案件增加的現(xiàn)象就是證明，使腐敗具有了“習(xí)慣性腐敗”、“集體性腐敗”、“合法性腐敗”、“制度性腐敗”的特征。對我們建設(shè)具有中國特色的社會主義社會、構(gòu)建社會主義和諧社會和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀造成很大的障礙。因此，要把大部門體制的設(shè)想落到實(shí)處，關(guān)鍵是要梳理清楚在我國目前的社會經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能究竟有哪些。只有這樣，才能從制度上對公共權(quán)力的濫用產(chǎn)生制約作用。

多年以來，我們一直強(qiáng)調(diào)要“轉(zhuǎn)變政府職能”，但效果不是很理想，一個主要原因就是“機(jī)構(gòu)障礙”在起作用，機(jī)構(gòu)林立和機(jī)構(gòu)之間的職能交叉重疊嚴(yán)重的影響了政府職能轉(zhuǎn)變和完善，影響了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，為公共權(quán)力的濫用和腐敗留下了較大的空間。

最后，大部門體制的實(shí)施能有效優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，使政府部門之間分工明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，使公共權(quán)力得到有效配置。

公共權(quán)力回歸的重要步驟

大部門體制的政府機(jī)構(gòu)改革思路，應(yīng)該達(dá)到三個具體目標(biāo)。

一是要適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)目標(biāo)。機(jī)構(gòu)的精簡與分拆合并應(yīng)本著切實(shí)減少政府對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)、擴(kuò)大政府公共服務(wù)職能的目標(biāo)進(jìn)行。

二是要在機(jī)構(gòu)改革和推進(jìn)大部門體制過程中，在部門內(nèi)部徹底實(shí)現(xiàn)政策制定和政策立法、政策執(zhí)行和實(shí)施、政策監(jiān)督三項(xiàng)職能的分離。根據(jù)國內(nèi)外公共權(quán)力行使和公共管理的一般經(jīng)驗(yàn)，中央一級機(jī)構(gòu)主要履行政策立法和政策監(jiān)督職能，政策執(zhí)行和實(shí)施一般是通過社會中介組織和相關(guān)的地方政府部門來完成。中央一級的政府部門最重要的職能是政策立法和對政策實(shí)施過程及結(jié)果的監(jiān)督，不能具體對社會資源和價(jià)值進(jìn)行分配，對實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值所必須的人財(cái)物的分配權(quán)，應(yīng)該通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會來完成，特別是公共財(cái)政與預(yù)算，人民代表大會應(yīng)設(shè)有專門的預(yù)算委員會統(tǒng)籌國家預(yù)算、并進(jìn)行細(xì)化和法律化，減少部門對預(yù)算使用的隨意性和“自由裁量權(quán)”。惟其如此，才能有效的使用財(cái)力和遏制腐敗。因此，大部門體制改革不僅涉及到行政體制改革層面，也是我國政治體制改革的一部分，是實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力回歸和政治民主化的重要步驟。

三是在推進(jìn)大部門體制改革過程中，要實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的轉(zhuǎn)移和下放。大部門體制改革的一個主要目標(biāo)就是要切實(shí)做到權(quán)力向社會中介組織的轉(zhuǎn)移和向地方政府組織下放，就是說要實(shí)現(xiàn)分權(quán)，改變權(quán)力過于集中的現(xiàn)象，真正把執(zhí)行權(quán)交給社會的公共管理部門，中央一級政府行使好政策制定和監(jiān)督職能。只有這樣，才能徹底改變權(quán)力過于集中所導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象，也才能徹底根治“跑部錢進(jìn)”這類腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

大部制機(jī)構(gòu)改革必須遵循三個原則。第一是以公共精神主導(dǎo)的原則，防止部門利益對改革進(jìn)程干擾。第二是整體性原則，必須把政府體系結(jié)構(gòu)中的所有部門統(tǒng)一納入機(jī)構(gòu)改革范圍，根據(jù)政府職能的要求，全盤考慮。對政策性機(jī)構(gòu)與公共管理性機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確區(qū)分，按照大部門體制的理念重新組合。第三是精兵簡政原則。

無論是國內(nèi)還是國外，政府機(jī)構(gòu)改革都是一個多方利益博弈的艱難過程，也是一個促使機(jī)構(gòu)和職能不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的過程。我們只有按照十七大報(bào)告精神加快政府機(jī)構(gòu)改革的步伐，才能建立一個廉潔、廉價(jià)、有效的服務(wù)型、責(zé)任型和法制型政府，建立一個人民滿意的政府。（作者為國家行政學(xué)院教授）