政府雇員制調(diào)查

一個有趣的現(xiàn)象是：政府一方面從外界聘請專業(yè)人士做政府雇員，另一方面又鼓勵公務員下崗創(chuàng)業(yè)。而這兩方面，都不是特別成功。要解釋這個現(xiàn)象，需要審視一下公務員體制。

去年，媒體報道北京市海淀區(qū)以20萬元年薪聘請7位政府雇員，并頒布了《海淀區(qū)政府雇員制暫行辦法》。時隔一年，當筆者去采訪的時候，當初的雇員已經(jīng)難覓蹤影。一工作人員說：“這項工作我們已經(jīng)不做了?！?/p>

無獨有偶，2004年曾給政府雇員開出全國最高年薪而引起媒體關(guān)注的無錫市，其政府雇員制嘗試也淡出了人們的視線。從2002年吉林省最早試行，到各地紛紛仿效，再到如今歸于沉寂，政府雇員制5年起伏之路的背后究竟是什么？

五年起伏，閃亮登場即沉寂

中國人事科學院人事政策研究室主任李建鐘這樣解釋政府雇員制實行的初衷，“這是我國公務員隊伍建設的實際需要。它有助于打破公務員身份的終身制，建立比較靈活、高效的管理機制；還有助于引進特殊的、急需的管理和技術(shù)人才，激發(fā)公務員隊伍的活力?！?/p>

在英國，除核心司的部分高級官員還沿用委任外，其他公務員都實行契約聘用。而美國常任制公務員已經(jīng)由20世紀30年代的87.9%下降為目前的55.5%。

從我國實際來看，各地以聘用關(guān)系為基礎(chǔ)的“政府雇員制”在最初閃亮登場之后，似乎已漸歸平淡。

北京市海淀區(qū)人事局一不愿透露姓名的官員對筆者抱怨：“這項工作已經(jīng)基本停了，因為在具體的執(zhí)行中，編制怎么辦，財政怎么算，什么崗位需要招聘這樣的雇員，甚至政府雇員究竟如何定義，都不明確?！?/p>

政府雇員，本質(zhì)上是聘任制公務員。但“雇員”的概念并不能直接表示“聘任”的意思，因為所有國家工作人員都可以稱作國家雇員?！豆珓諉T法》選擇用“職務聘任”而不是“雇員制”來表述這一任職方式，能更準確地反映這種以合同為基礎(chǔ)的人事關(guān)系。

政府雇員制尚無全國性的統(tǒng)一部署。在無錫等地，雇員不占行政編制，僅服務于政府某項工作或某一政府工作部門；珠海市政府雇員雖不具有行政職務，但占用行政編制并享受公務員福利待遇。雖然均以聘用關(guān)系為基礎(chǔ)，形式卻很多樣。

除了北京，同樣沒有繼續(xù)實行政府雇員制的是無錫市。2004年，無錫市通過筆試、面試、電視公開選拔等程序，以50萬和30萬的年薪聘請了兩位雇員，分別擔任對日招商首席代表和無錫市首席電視節(jié)目主持人。

招商首席代表顏兵，2000年獲日本橫濱國立大學國際經(jīng)濟法碩士學位，此后，在多家日本上市企業(yè)就職，負責對外投資決策等。2006年合同到期之后，雙方?jīng)]有續(xù)約，引發(fā)媒體軒然大波，無錫至今未招新的政府雇員?！拔覀儸F(xiàn)在都不愿意再提這件事，這成了我們的心頭之痛?！睍r隔一年，無錫市人事局一位官員用仍然帶有痛感的語氣對筆者說，“我們的出發(fā)點很好，可是卻被媒體炒作得變了樣，讓雙方當事人都受到了傷害?！?/p>

媒體在此之后，甚少再提政府雇員制這個名詞。從這些跡象來看，政府雇員制似乎是沉寂了。

遭遇尷尬，缺乏相關(guān)配套

政府雇員制沉寂的原因，跟此項制度還缺少相關(guān)配套有關(guān)。政府雇員不僅編制和財政都不好解決，而且工作績效不易考核。

無錫市與顏兵停止續(xù)約時，有媒體斷言，不再續(xù)約的原因是顏兵沒有完成5000萬元的招商任務。事實上，雙方均不認可這個說法。官方稱不再續(xù)約是出于顏兵個人意愿。顏兵認為這只是正常的合約到期，不是任務沒有完成的緣故。無錫市與顏兵簽訂的合同上雖然有5000萬元的招商任務，但并沒有規(guī)定如何對之進行考核。

顏兵對筆者說：“5000萬究竟怎么衡量？如果是我?guī)淼耐顿Y商，最后不是經(jīng)過我來簽約，或者他當時沒有來簽約，但通過我了解了無錫，幾年之后再找時機簽約，那是否算我的招商業(yè)績呢？”很明顯，數(shù)字是明確的，但是考核的方法并不明確。

對無錫來說，顏兵帶去的并不僅是招來的日資企業(yè)。憑借其在日本企業(yè)界良好的人脈關(guān)系，其在任兩年中，曾組織上百批次的日商到無錫考察，單是給政府的報告就寫了十多個，太湖國際科技產(chǎn)業(yè)城就是顏兵提出并規(guī)劃的。工作的效果無法用金錢衡量，如果考核辦法不科學，那么高薪就很難讓外人信服。這時就需要有嚴謹而科學的選拔標準、考核辦法、待遇等級體系來配套。

除了這些配套措施，政府怎樣給高薪聘請的雇員創(chuàng)造一個最佳運行系統(tǒng)？講究協(xié)作的社會中，任何工作都不能單打獨斗。環(huán)境如果出了問題，預期的效益將大打折扣。具體到“環(huán)境”的所指，就是政府雇員參與的內(nèi)容、參與的渠道、申訴的渠道以及整個群體觀念上的認同，顏兵說：“我的同事是憑借一種樸素的常識來配合我的工作，而不是制度的功勞。”依靠自發(fā)的意識，就難保證工作效果。

另一個問題是，究竟什么樣的崗位有這樣的需求？無錫市最初打算招13名政府雇員，后來變?yōu)?名，實際只招了2 名。北京市的那位官員甚至說：“我們自己的公務員都用不過來，怎么用雇員？”公務員隊伍龐大且不乏人才。涉及到有些專業(yè)性強的技術(shù)工作，還可以外包給其他組織，例如中介機構(gòu)、軟件設計公司等等。

究竟是否有必要聘請政府雇員，聘請之后怎么安排，在當前被暫且打了個問號。

門檻難題，規(guī)范成了雙刃劍

在顏兵看來，政府雇員制是社會發(fā)展到一定階段的必然?！敖?jīng)濟和社會的高速發(fā)展，要求公務員也要變。這需要理念的更新，公務員制度從用人角度來說需要進行改革。其實，說到底還是行政管理的效益和成本問題?！?/p>

對政府雇員制的推行，學者們最初擔心的恰恰是成本問題。北京師范大學管理學教授王建民至今仍持這樣的意見：“如果按過去的模式，編外增加政府工作人員且給以高薪，那行政成本不僅不會降低，反而提高了?！?/p>

深圳的做法或許值得借鑒，它不局限在政府機關(guān)推行雇員制，而是全市機關(guān)事業(yè)單位都在推行范圍，即機關(guān)事業(yè)單位雇員制。最重要的是，雇員占用本單位編制員額，實行占編不入編，工資也并非絕對高薪。深圳此舉目的就是創(chuàng)新人事管理機制、提高政府運作效能和控制行政運作成本。

這表明，學者們所擔心的政府雇員制負面影響，在技術(shù)上可以得到有效控制，并非無法解決。

有人說，政府雇員制的沉寂是因為沒有得到《公務員法》的支持。我們翻開2006年開始實行的《公務員法》，赫然發(fā)現(xiàn)第十六章對職位聘任專列了5條。如果政府雇員就是聘任制公務員，那么應該是獲得了法律支持的。

《公務員法》已經(jīng)意識到聘任制的必要性，也考慮到聘任制可能具有的投機性。規(guī)范在此時成了一柄雙刃劍，將專家學者們擔心的編制、預算以及程序合法性問題一一解決，為聘任制的推行鋪了條路基，但同時又給聘任制的推行提高了門檻。

這道門檻是否就是導致政府雇員制沉寂的根本原因？

孤掌難鳴，如何注入活水

在傳統(tǒng)管理體制下，干部能進不能出、能上不能下。如此既不利于公務員自身的長遠發(fā)展，也不利于公務員隊伍整體素質(zhì)的提高，觀察人士認為，公務員業(yè)務能力和工齡不成正比。一般公務員工作幾年后，專業(yè)水準實際在下降，達不到市場需求。這一點中外皆然，實行聘用制對公務員體制來說相當于注入“活水”。

然而，這道“活水”目前很難注入。既有人員不流動，多余編制就無法空出，聘任政府雇員的機會相應減少，公務員隊伍維持原狀。

在社會保障方面，我國機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)在醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等方面存在制度差異，公務員由于采用長期激勵的辦法，從進入公務員隊伍開始，工資、福利、職務逐級晉升。各種福利和職務級別相關(guān)，退休后不是實行社會保險，而是享受退休待遇。這種長期激勵其實不利于人員的流動，一旦中途退出，意味著其他待遇就消失了。

在某種程度上，公務員的社會保障如果不和企事業(yè)單位接軌，將不利于聘任制的實行，實行聘任制反而可能成為擴編和增加開支的渠道，李建鐘說：“專家們的擔心不是多余的?！逼溉沃谱鳛殪`活有效管理方式，倘若得不到相關(guān)配套法規(guī)、政策的支持，將孤掌難鳴。

“我想聘任制除了引進人才之外，還有個重要的方面是推動精兵簡政，既提高行政效率，又降低行政成本?！崩罱ㄧ娬f。聘任制有助于推動公務員能進能出，減少長期激勵、福利制度帶來的弊端，即使對聘任制公務員實行比企業(yè)好的待遇，也同樣可以減少開支。很多觀點，是決策者、專家、雇員一致贊同的，例如，聘任制不代表高薪，在保障基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，根據(jù)能力大小來定市場價格。而且不能把這種工作臨時化，在很多常規(guī)性職位同樣可以實行，不應該是臨時的概念，用顏兵的話說：“應該盡量延續(xù)化，而不是突然化?！?/p>