中國行政管理體制改革３０年：思考與展望

[摘 要]中國行政管理體制改革，走的是一條螺旋式上升的道路。在即將迎來新一次行政管理體制改革的時刻，準(zhǔn)確地判斷當(dāng)前中國改革發(fā)展的趨勢，分析政府管理面臨的問題，展望未來中國行政管理體制的整體走向及其影響，具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]中國行政管理；體制改革；發(fā)展趨勢；思考與展望

[中圖分類號]D631.12[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)01-0023-04

中國改革開放偉大歷程很快就要迎來第30個年頭。作為改革開放的重要內(nèi)容——行政管理體制改革，從1982年開始經(jīng)歷了五次大的改革：即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革。每次改革所處的環(huán)境不同，所面臨的問題也有很大差異，但在解決當(dāng)時面臨的問題方面無疑發(fā)揮了重要作用。整體上看，中國行政管理體制改革，走的是一條螺旋式上升的道路，政府管理從適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制走到了今天大體能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制。

一、對當(dāng)前改革整體形勢的判斷

第一個判斷，中國經(jīng)過近30年的發(fā)展，目前仍然處在一個難得的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期。未來中國仍然有可能有一個較長的和平發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇。對一個國家或者民族而言，這種機(jī)遇并不是長期都有的。過去我們耽擱了很長一段時間的戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇期，和世界差距拉得很大。這幾十年，中國經(jīng)濟(jì)快速增長，整體上差距縮小了，但是不能沾沾自喜，應(yīng)該看到我們面臨的嚴(yán)峻局勢。中國現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)總量大概位居世界第四，規(guī)模可以說是比較大了，但是大家別忘記，中國有13億人口，所以，中國再小的事讓13億人口一乘就成了天大的事，中國再輝煌的成績讓13億人口一除就變得微不足道，這是非常有哲理的。中國的經(jīng)濟(jì)總量雖然在世界上排到了前4位，但是中國是一個人口大國，占了世界22%的人口。2005年，中國的經(jīng)濟(jì)總量僅占了世界經(jīng)濟(jì)總量的5%，平均到每個人，這個位置就排到了100位以后了。而每個人的人均，才是真正的實力。在50多年以前的1955年，中國經(jīng)濟(jì)總量據(jù)說已經(jīng)占到當(dāng)時世界經(jīng)濟(jì)總量的4.7%。所以，中國人感到很尷尬，用了50年的時間，在世界經(jīng)濟(jì)總量的格局中就增加了0.3個百分點。有人可能會說，現(xiàn)在中國人吃的、住的等生活水平，50年前能比得了嗎?在這一點上，我認(rèn)為不要自己和自己比，應(yīng)該把中國放在世界格局中去比。

1955年以后，世界沒有大的戰(zhàn)事，在科學(xué)技術(shù)的推動下，世界出現(xiàn)了長久的和平發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇。日本、德國兩個二戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國東山再起，一躍成為世界上的第二號、第三號經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。亞洲“四小龍”也在這個過程中快速崛起。而中國1955年以后，直到1977年，是在不斷地搞階級斗爭。也就是說，世界在快速發(fā)展的時候，中國和這個和平的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇擦肩而過了。1978年到現(xiàn)在這近30年的高增長，對我們的發(fā)展而言，帶有很大的補(bǔ)課性質(zhì)，就是把過去拉開的距離縮短。所以，這是帶有很大恢復(fù)性增長的速度，實際上中國和世界的差距仍然很大。對于這一點，我們必須有清醒的認(rèn)識。

第二個判斷，中國的改革進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期。如果說1978年改革開放后的近30年，中國是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以經(jīng)濟(jì)體制改革為主軸展開整個改革的，那么，到了2005年，經(jīng)濟(jì)體制改革帶不動其他改革了，中國人圍繞改革本身發(fā)動了改革開放以后最大規(guī)模的爭論。大家可以看到網(wǎng)民在網(wǎng)上表達(dá)，住房改革使越來越多的人買不起房，教育改革使越來越多的人上不起學(xué)，醫(yī)療改革使越來越多的人看不起病。可以說，中國到現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了改革的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期。

第一個改革戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的標(biāo)志是要重新構(gòu)建對改革的共識。改革開放初期，人們都擁護(hù)改革，原因很簡單，因為所有的改革都能給普通老百姓帶來實惠，但是越到后來，人們越發(fā)現(xiàn)，有些改革是讓少數(shù)人獲得巨額利益，讓多數(shù)人承擔(dān)改革成本的，老百姓不滿意這樣的改革。以2005年郎咸平、顧雛軍圍繞中國國有企業(yè)改革的爭論為代表，開始了改革開放以后第三次大規(guī)模的爭論。

2006年“兩會”期間，胡錦濤總書記、溫家寶總理都對我國的改革問題作過重要講話。胡錦濤總書記在參加上海代表團(tuán)的討論時指出，中國必須在新的歷史起點上推動改革開放。溫總理講，倒退是沒有出路的，只有堅定不移地推進(jìn)改革開放才能解決、化解中國前進(jìn)道路上遇到的問題。我認(rèn)為，這是改革進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期的第一個標(biāo)志，即中國要重構(gòu)對改革的共識。

第二個標(biāo)志是改革的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移。過去近30年我們一直是把經(jīng)濟(jì)體制改革放到第一位，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以經(jīng)濟(jì)體制改革為主軸，經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)的過程中遇到什么障礙，就解決什么問題。但是，現(xiàn)在不行了。從2005年“十一五”規(guī)劃制定頒布實施，中央作了一個非常重要的判斷，即未來行政管理體制改革將成為中國改革開放的關(guān)鍵。這個判斷就意味著改革的重心將由經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)移到行政管理體制。換句話講，我們現(xiàn)在遇到的很多問題，都與政府有關(guān)。這些問題解決到什么程度，能不能推進(jìn)，與政府自身的改革能不能推進(jìn)息息相關(guān)。所以說，改革進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期，政府自身的改革前所未有地被列入了重要的議事日程。

第三個判斷，未來以行政體制改革為中心的改革最終將會引起政府自身的轉(zhuǎn)型。這個轉(zhuǎn)型可能朝三個方向發(fā)展：

第一個趨勢就是由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。計劃體制下，我們是全面管制，政府的功能幾乎無所不包，觸角涉及到各個領(lǐng)域。但在搞市場經(jīng)濟(jì)以后，政府正在轉(zhuǎn)變，要轉(zhuǎn)到一個服務(wù)型政府，這是一個大的趨勢。

第二個趨勢就是由單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)到一個公共治理型政府。過去幾十年，中國政府高度重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我認(rèn)為無可厚非。中國改革開放以后，首先要解決溫飽問題，要讓人民吃飽飯，這是前提條件。所以，我們咬住青山不放松，近30年來堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。但是，2003年的“非典”給我們當(dāng)頭一棒，“非典”肆虐，奪去了很多人的寶貴生命，我們才發(fā)現(xiàn)，當(dāng)生命都不存在的時候，GDP還有價值嗎?因為在我們的很多地方，把以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心最終演變?yōu)橐訥DP為中心。從這個意義上說，沒有2003年的“非典”，我們就提不出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。“非典”以后，大家看到，我們的政府正從單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共治理型政府。所以，我們既要重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要重視社會發(fā)展。

第三個趨勢是政府要由簡單的手工作業(yè)型轉(zhuǎn)向借助信息網(wǎng)絡(luò)型。過去我們政府基本上都是手工作業(yè)，現(xiàn)在不會使用計算機(jī)的很少。信息化給我們提供了強(qiáng)大的新的管理手段。

二、中國政府管理面臨的挑戰(zhàn)

近30年來，我們一直在沒有停頓地搞行政管理體制改革。但為什么現(xiàn)在政府管理還面臨這么嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)呢?為什么現(xiàn)在要把行政管理體制改革作為整個改革戰(zhàn)略中的關(guān)鍵來看待呢?我想這與我們政府目前面臨的問題本身是聯(lián)系在一起的。整體來講，我們可以從這么幾個層面來分析我們政府管理面臨的突出問題和挑戰(zhàn)。

我們面臨的主要問題大體可以包括六個方面：一是政府自身改革和政府職能轉(zhuǎn)變滯后。盡管政府經(jīng)過很多次改革，但是政府自身整體改革還是滯后的，行政審批事項依然過多，社會管理、公共服務(wù)職能比較薄弱。二是政府各個部門之間職責(zé)不清，協(xié)調(diào)不力，管理方式落后，辦事效率不高。政府各個部門之間有嚴(yán)重的部門利益的傾向，政府公共政策制定過程實際上是部門主導(dǎo)的，這個過程最終會把部門利益凌駕到公眾利益之上，導(dǎo)致決策周期很長，決策的效率很低，決策代表公眾利益的價值取向大打折扣。很明顯，部門主導(dǎo)的公共政策制定過程，更多的是考慮部門利益。如果傷害我這個部門利益，我就不在這個文件上簽字，不讓你通過。經(jīng)過各種磨合協(xié)調(diào)，最后各個部門都能夠接受，這種公共政策制定的過程實際上把妥協(xié)后的部門利益凌駕到公眾利益之上。所以，大家看到，部門設(shè)置得越多，相互之間概率交叉越高，責(zé)任邊界越不清晰，實施起來各有各的利益，各有各的地盤，最后完全有可能以犧牲公眾利益為代價。所以，目前政府管理中遇到的最大問題之一就是權(quán)力部門化，部門利益化，利益?zhèn)€人化，導(dǎo)致無休止的扯皮和推諉。三是有些關(guān)系群眾切身利益的問題還沒有得到根本解決。很明顯，中國人萬萬沒想到改革28年以后，民生問題會再一次凸顯。醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)這四大問題現(xiàn)在是最凸顯的，大家都在感慨現(xiàn)在是“上不起學(xué)，看不起病，買不起房，就不了業(yè)”。四是一些部門之間，有些政府工作人員依法行政觀念不強(qiáng)。執(zhí)法違法現(xiàn)象屢見不鮮。五是形式主義、官僚主義、弄虛作假、奢侈浪費的問題比較突出。大家看到，一方面是人大、政協(xié)委員對老百姓的民生問題大聲疾呼；另一方面，在今年“兩會”上聲音最響亮的就是政府如何控制自己的花錢行為，如何少搞形象工程、政績工程，少一些弄虛作假。六是腐敗現(xiàn)象在一些地方、部門、單位比較嚴(yán)重。

以上是目前我們政府管理面臨的最主要問題。正因為這些問題存在，所以，我們把行政管理體制改革放到更重要的位置，通過深化改革來解決我們政府管理面臨的深層次問題。以上六個問題就是我們面臨的挑戰(zhàn)，如果得不到很好的解決，就可能激化三種沖突：

第一，經(jīng)濟(jì)增長與利益分配的沖突。我們從1978年改革開放到現(xiàn)在，進(jìn)入了一個社會轉(zhuǎn)型期，而且是“雙轉(zhuǎn)”，既是社會轉(zhuǎn)型，還有體制轉(zhuǎn)變。由傳統(tǒng)社會轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會，由農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)到工業(yè)乃至信息社會，這是社會轉(zhuǎn)型的概念。按照西方發(fā)達(dá)國家當(dāng)年走過的道路，不管你是什么制度的國家，只要你走上現(xiàn)代化的道路，只要你處在社會轉(zhuǎn)型過程中，就可能會出現(xiàn)有共性的四個標(biāo)志。一是整個社會騷動不安。整個社會就像一個發(fā)燒的病人一樣，坐立不安，不穩(wěn)定的因素大大增加。二是社會成員格外的追逐經(jīng)濟(jì)利益。人人都想坐上家庭現(xiàn)代化的第一班車，誰也不愿意落后，這就可能引發(fā)一系列的利益紛爭。第三，社會犯罪急劇上升。有本事的靠本事發(fā)家致富，沒本事的也想過上體面的生活，也想致富。應(yīng)該說，政府給社會提供一個安全的社會秩序，這是最重要的公共產(chǎn)品之一。但遺憾的是，我們現(xiàn)在提供社會秩序的成本非常高，代價非常昂貴，老百姓的滿意度卻非常低。第四，政府官員在社會轉(zhuǎn)型期最容易發(fā)生大面積腐敗，這就是當(dāng)年發(fā)達(dá)國家走過的道路留給我們的共同啟示。而中國的問題還在于它不僅有社會轉(zhuǎn)型，它還有計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)軌這個歷史使命。如果說前者是共性的，那后者就是個性的。現(xiàn)在沒有一個國家成功地實現(xiàn)在計劃經(jīng)濟(jì)不發(fā)生社會振蕩的情況下平穩(wěn)地轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的。如果說有成功的話，那就是中國，我們正在創(chuàng)造這個經(jīng)驗。總之，政府是掌管利益杠桿的，在這個社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的復(fù)雜過程中，政府如何掌控好利益分配的杠桿，成為我們現(xiàn)在遇到的最大難題。一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，社會進(jìn)步了；另一方面如何分配社會利益，成為所有社會成員關(guān)注的焦點。如果政府再與民爭利的話，如果政府行為再不規(guī)范的話，它只能進(jìn)一步激化這些沖突。

第二，政府的不廉潔行為與老百姓的公平意識的沖突。一方面，市場經(jīng)濟(jì)培育了老百姓公平競爭、自強(qiáng)自立的全新意識，他們對政府的要求越來越高，希望政府公平、公正、廉潔、高效。但一些政府官員恰恰在這個漸進(jìn)過程中，出現(xiàn)了明顯的腐敗現(xiàn)象，致使老百姓對政府信任度大大降低，形成心理上的沖突。

第三，社會發(fā)育水平提升與政府控制社會能力的沖突。一方面，民間組織伴隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展快速增長，非盈利組織、民間社團(tuán)組織這些機(jī)構(gòu)發(fā)育起來后，就希望政府減少對它的干預(yù)，希望自我管理，發(fā)揮自己的作用。另一方面，政府又要控制社會，不能使社會發(fā)生大規(guī)模的動亂。我們一方面要控制社會，保持社會穩(wěn)定的格局，另一方面還要讓民間組織能夠相對快速的發(fā)展，這對我們絕對是巨大考驗。

從另外一個視角來看，如果政府和社會的問題得不到很好的解決，可能會激化沖突，對政府本身形成巨大的壓力。

首先，在發(fā)展戰(zhàn)略上面臨轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，堅持可持續(xù)發(fā)展的壓力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，經(jīng)濟(jì)方面的壓力越來越大。到2006年底為止的28年里，中國的經(jīng)濟(jì)增長平均達(dá)到了9.7%。但我們這28年的高增長是以另外“三高”為代價的，即資金高投入、資源高消耗、環(huán)境高污染。前兩年全國能源全面告急，已經(jīng)給我們敲響了警鐘。環(huán)境上，70%的河流幾乎都被污染，好多農(nóng)村吃水非常困難。美國一個經(jīng)濟(jì)學(xué)家針對中國過去的發(fā)展模式有一個判斷：按照世界上創(chuàng)造一美元產(chǎn)值平均消耗的資源來計算的話，中國過去消耗的資源至少在15%以上。如果中國不改變經(jīng)濟(jì)增長方式，中國經(jīng)濟(jì)高增長可能維持不到2020年。當(dāng)然，這只是一個外國專家的看法，我們可以不以為據(jù)。但是，我們現(xiàn)在遇到的問題的確在給我們敲警鐘。我認(rèn)為，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不是靠中央寫一個戰(zhàn)略就可以變?yōu)樾袆拥模^沒有這么簡單。制定“九五”規(guī)劃的時候，明確提出要用集約式的經(jīng)濟(jì)增長方式替代粗放式的增長，十年后這個問題不但沒解決，問題反而更加嚴(yán)重。要解決可持續(xù)發(fā)展，緩解這方面的壓力，最關(guān)鍵在于兩個問題：一是從上到下有沒有實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的價值用途；二是有沒有一套制度體系保障全國各地都能堅持可持續(xù)發(fā)展。這兩個問題缺一不可。目前全國自上而下，各級官員都涌動著一種高速發(fā)展的欲望。如果沒有一套完善的制度體系，特別是在官員選拔、官員考核、官員激勵制度上，仍然鼓勵官員搞形象工程，以GDP論成敗，那么問題仍然解決不了。

其次，化解社會矛盾的壓力。1994年全國發(fā)生的群訪性事件一共1萬起，到了2005年，全年發(fā)生的群訪性事件高達(dá)8.7萬起，翻了8.7倍。這就表明，中國社會內(nèi)在矛盾沖突激化了。激化的三個特點：一是中國社會內(nèi)部的利益關(guān)系失衡；二是中國社會格局緊張；三是不穩(wěn)定因素增加。治理不好可能會引發(fā)大規(guī)模的社會政治動亂。從政府管理的角度來講，我認(rèn)為最主要有兩大問題：一是目前中國社會貧富差距拉大的程度已經(jīng)超出了社會的承載能力，社會就難以穩(wěn)定；二是政府公共政策所代表的公平正義出了問題。政府制定的公共政策所代表的公平正義像天平一樣，如果天平出現(xiàn)了不適當(dāng)?shù)膬A斜，這個社會就會出大問題。目前中國的現(xiàn)實是，政府制定公共政策的天平越來越受到壟斷行業(yè)的影響，較多受到富人的影響。比如說，中國在某些方面的公共政策制定被強(qiáng)勢利益集團(tuán)所俘獲，公共政策制定在某些方面越來越有利于富人、有利于壟斷行業(yè)。目前中國社會的現(xiàn)狀可以用兩句話概括：中國社會上層在精英化，中國社會下層在碎片化。上層精英化表現(xiàn)在兩方面，一是政治精英正在和財富精英結(jié)合。政治精英是黨政官員，黨政官員掌握權(quán)力，他們有的和富人們結(jié)合得越來越緊密。凡是爆發(fā)的高官腐敗，幾乎無一例外都有富人給他們行賄。二是知識精英也和財富精英在靠攏。知識精英是知名專家學(xué)者，他們不掌握國家的權(quán)力，但是他們掌握社會的輿論權(quán)、國家的話語權(quán)，可以影響國家的決策。現(xiàn)在只有中國社會下層的老百姓在碎片化，生活狀態(tài)出了問題，只能找上面要說法，上訴，再去控告，上訪，地方不行到中央。這說明他們在制定政策中的聲音越來越微弱，他們爭取公共政策的能力在不斷下降。這是問題的本質(zhì)，如果中國不從這個角度上反思公共政策的話，我想這個社會矛盾沖突的化解將是一個很大的問題。

第三，政府自身面臨外部糾錯的壓力。哪個國家的政府管理都不可能百分之百的好，但是我們應(yīng)該看到，它們有沒有自我糾錯的能力，有沒有自我糾錯機(jī)制，這個才是最重要的。這方面政府來自社會的壓力主要在兩個方面：一是政府有沒有能力控制住自身的腐敗現(xiàn)象，這是我們面對公眾最大的壓力；二是政府能不能控制住自己的花錢行為，花錢能不能花得相對合理。以腐敗問題為例。可以這么說，中國的腐敗是三個層次的：一是社會腐敗，以教育濫收費、醫(yī)療濫漲價為代表的社會腐敗激怒了老百姓。中端是權(quán)力濫用、權(quán)錢交易、官商勾結(jié)。最核心的是買官賣官，司法腐敗。一個國家如果出現(xiàn)了買官賣官這種吏制腐敗現(xiàn)象，出現(xiàn)了司法腐敗現(xiàn)象的話，就證明腐敗已經(jīng)非常嚴(yán)重了。當(dāng)然，不能說我們的官場都腐敗，也不能說司法都腐敗了，但是這兩個領(lǐng)域在一些地方的腐敗現(xiàn)象是觸目驚心的。2006年中央花了很大的力氣，查處了24個省部級高官，包括一個政治局委員，這在全世界引起很大的反響。但是，我們現(xiàn)在仍然面臨這方面巨大的壓力，老百姓對我們的訴求很高。

我們財政收入這么多，錢都花到那里了?這兩年人代會的代表說中國行政開支是全世界最高的，20年行政費用增長了23倍，從平均一個老百姓負(fù)擔(dān)20塊錢，上升到一個老百姓承擔(dān)439塊錢，漲了23倍。現(xiàn)在，我們政府的有些開支上確實花錢太多了，你看有多少地方的政府蓋了豪華辦公樓，這些都引起了老百姓的氣憤。因為我們對醫(yī)療、教育、社會保障、社會福利的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會的平均水平，甚至連非洲一些國家都不如，你如何跟老百姓交待?現(xiàn)在政府已經(jīng)下決心要解決公共服務(wù)的問題，拿出很多錢去做醫(yī)療、教育、社會保障等公共服務(wù)項目。

三、深化行政管理體制改革，促進(jìn)政府管理創(chuàng)新

我們看到政府管理的問題，也看到在這方面的風(fēng)險，如果政府自身的改革不能取得實質(zhì)性的進(jìn)展，不僅會影響其他改革，甚至?xí)绊懙秸?quán)的穩(wěn)固。政府管理中深層次問題到現(xiàn)在也沒有解決好，究其原因，從改革這個角度總結(jié)的話，我認(rèn)為有三個方面值得思考：

第一，我們過去的改革取得了很大的成就，中國實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟(jì)的政府轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的政府，但是應(yīng)該看到，我們改革中第一大問題就是改革目標(biāo)的低效率重復(fù)。1988年以后的每次改革都有政企分開、轉(zhuǎn)變職能、降低成本、裁減人員、裁減機(jī)構(gòu)、提高效率，但是，每次改革都不盡如人意，我們的改革陷入了改革目標(biāo)低效率重復(fù)的怪圈。

第二，1987年以前中國的事業(yè)改革、行政改革都是整體推進(jìn)的，1987年以后中國既要搞國有企業(yè)的改革，讓國有企業(yè)走向市場，又要搞政府改革，如果把事業(yè)單位改革也納入其中的話，等于是三架馬車都要往前推進(jìn)，沒有一個安定的領(lǐng)域。所以，1987年以后我們著力推進(jìn)國有企業(yè)的改革、黨政機(jī)構(gòu)改革、行政體制的改革，把原有130萬家、2900萬人的事業(yè)單位先放在一邊穩(wěn)住。這種策略推進(jìn)行政改革，最后導(dǎo)致在很多地方出現(xiàn)了行政單位和事業(yè)單位的數(shù)字游戲。行政機(jī)構(gòu)編制不夠就要事業(yè)編制，要么把整個行政部門轉(zhuǎn)成事業(yè)單位，每次改革完財政開支不但沒有下來，反而要增加10%-15%。

第三，通過行政體制改革能夠解決行政管理層面的問題，最后發(fā)現(xiàn)不完全對。行政體制改革只能解決行政管理層面的一小部分問題，關(guān)鍵的問題幾乎一個都解決不了。為什么?因為這些行政體制和政治層面都有聯(lián)系，沒有政治層面改革的配合，光靠行政改革解決不了問題。我認(rèn)為未來改革的重點大概集中在六個方面：一是加快行政體制改革，繼續(xù)推進(jìn)政企、政私、政市(政府與市場中介機(jī)構(gòu))的分開，減少和規(guī)范行政審批；二是加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)的質(zhì)量，政府不能直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動；三是深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級，理順責(zé)任分工，推動政府信息化，提高效率，降低成本；四是著力推進(jìn)事業(yè)單位改革；五是深化行政體制改革；六是建設(shè)法治政府。

改革的重點集中在以上六個層面，改革的目標(biāo)確定為四個政府：服務(wù)型政府、法治型政府、責(zé)任型政府、廉潔型政府。為了實現(xiàn)這四個目標(biāo)，將會有一系列改革的政策出臺，包括轉(zhuǎn)變政府職能，建立行政入冊制，建立績效評價體系，深化審批制度改革。

未來以行政體制改革為中心的改革要取得實質(zhì)性突破，有兩個問題值得我們關(guān)注：第一，改革策略要做一些調(diào)整；第二，要有配套改革。我認(rèn)為，首先在改革策略上要把行政管理體制改革、事業(yè)單位的改革和公共服務(wù)體系的重構(gòu)，以及政府層面的改革進(jìn)行整體的制度化設(shè)計、一體化設(shè)計，并進(jìn)行整體推進(jìn)。總結(jié)改革策略是我們未來有可能獲得成功的重要支撐條件，我們現(xiàn)在要改變整個支撐條件。其次，一定要有政治層面改革的配合，沒有這個層面改革的配合，光靠行政體制改革深入，很難取得實質(zhì)性的突破。按照我的理解，我把中國政治體制分為上端和下端，下端是行政管理體制。過去20多年來我們主要在推動下端改革，轉(zhuǎn)變職能、行政分開、提高效率、降低成本、裁減機(jī)構(gòu)、裁減人員。那中國政治體制上端是什么?我認(rèn)為上端還有四個更重要的內(nèi)容：一是憲政體制，憲法規(guī)定的國家基本體制架構(gòu)。二是政黨政治，政黨在政治生活中究竟扮演什么角色?如何發(fā)揮作用?三是社會主義民主。胡錦濤總書記去年在美國耶魯大學(xué)演講的時候，講了一句話震動全世界，說“沒有民主就沒有中國的現(xiàn)代化”，他把它提得非常高。四是社會主義法治。這四個層面就是政治體制上端的主要內(nèi)容，它跟下端的行政體制相比更有決定意義。回過頭看過去近30年的改革，應(yīng)該說在上端主要是社會主義法治這個層面上，我們做了大量的工作，提出依法行政、建立社會主義法治國家、建立起基本的市場經(jīng)濟(jì)法律架構(gòu)，等等。但在其他方面則明顯滯后，未來中國在著力推動行政體制改革的時候，如何通過深化推動政治體制改革促進(jìn)行政體制的改革?我認(rèn)為這將成為非常關(guān)鍵的問題。

那么，中國現(xiàn)在推動政治體制改革的動力是什么?具備不具備這樣的條件?從哪里切入最安全呢?我認(rèn)為在目前中國政治生態(tài)環(huán)境下，推動中國政治體制改革的動力機(jī)制主要來自兩個層面：

一是中國改革發(fā)展到了今天，集聚了很多深層次的問題，這些問題的化解沒有別的選擇，只有通過改革，這個改革必然包括政治體制改革。問題擺到這，不解決這個，改革的門檻就跨不過去，這是第一種動力。二是老百姓。我認(rèn)為廣大人民群眾是我們政治體制改革最強(qiáng)大的動力。目前老百姓反對的是打著改革的旗號讓少數(shù)人獲取利益，讓多數(shù)人承擔(dān)改革成本的改革，而對具有實質(zhì)意義的改革，老百姓是最支持和擁護(hù)的。這是最大的改革動力，從古至今，概莫如此。

二是改革的條件。對此，我們有兩點需要思考：第一，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到今天，具備不具備抗改革風(fēng)險的經(jīng)濟(jì)能力?這一點應(yīng)該說不存在問題，中國的經(jīng)濟(jì)實力到今天已經(jīng)相當(dāng)可以了，今天的中國絕不是1958年大躍進(jìn)時期的中國，那個時候我們的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)很薄弱，決策失誤導(dǎo)致全國人民餓肚子，而現(xiàn)在我們的經(jīng)濟(jì)實力已經(jīng)大大增強(qiáng)，具備相當(dāng)抗改革風(fēng)險的實力，這是最重要的，也是所有人最關(guān)注的。第二，最高領(lǐng)導(dǎo)人愿不愿意改，他們的意向，他們改革的理念對改革進(jìn)程影響是非常大的。整體來說，人民群眾創(chuàng)造歷史是對的，但是大家千萬不要忘記，英雄人物在最關(guān)鍵時刻的作用也是不可替代的。按照這個思路分析的話，從2003年新一代領(lǐng)導(dǎo)集體上臺，他們沒有急于改革，而是首先改變執(zhí)政理念，重新塑造老百姓對黨和政府的信任，從這切入，提出“立黨為公、執(zhí)政為民，”“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系。”第一次政治局會議就學(xué)憲法，潛臺詞就是我們這屆領(lǐng)導(dǎo)集體要樹法的權(quán)威，而不是樹某個人的權(quán)威。他們很低調(diào)，因為他們沒有開國元勛的戰(zhàn)功；在最危險的時候都能看到他們的身影，非典、礦難、災(zāi)難，過年和老百姓、礦工吃年夜飯，握著艾滋病病人的手，表現(xiàn)出親和、清廉、清明的整體形象。另外，對高官腐敗采取了嚴(yán)厲的打擊政策，從制度上采取一系列舉措，制定黨政監(jiān)督條例；制定紀(jì)律處分條例，對主要各部委的紀(jì)檢監(jiān)察實行垂直管理，對地方派出部級巡視員。

可以說，十六屆四中全會胡總書記提出的三句話，證明我們已經(jīng)開始著力進(jìn)行政治體制改革，“共產(chǎn)黨要科學(xué)執(zhí)政；共產(chǎn)黨要依法執(zhí)政；共產(chǎn)黨要民主執(zhí)政”。共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，但是你不能亂來，要科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政。這就是新一代領(lǐng)導(dǎo)人的政治體制改革綱領(lǐng)。黨的十七大召開之后，將有一系列具有實質(zhì)意義的政治體制改革措施出臺。應(yīng)該說政治體制改革是從黨內(nèi)改革切入的，以擴(kuò)大黨內(nèi)民主作為改革的切入點，建立一系列制度，推進(jìn)改革。比如說，在一些地方實行黨代表的常任制，在四川一些縣委取消黨的常委制，縣這個層面上不要黨的常委了，都是委員。十七大換屆前，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市到省就配一個黨的副書記，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的、縣的、市的、省的十萬名黨的副書記離開了崗位。2006年出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，2006年還規(guī)定縣級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人在同一崗位上最多只能干兩屆，又出臺了一個黨政干部的回避條例，還出臺了黨政干部的異地交流條例。所以說，大家看到配合十七大的換屆，包括擴(kuò)大黨內(nèi)民主，包括一些選舉，實際上，中國正在靜悄悄地進(jìn)行政治層面的改革。可以說，十七大以后我們對包括政治體制改革在內(nèi)的所有改革，特別是政府改革、政治層面的改革，將會有更大的期待。

責(zé)任編輯 侯 琦