代際公平視閾下的生態型政府構建

[摘 要]從代際公平的本義切入，尋求公共行政與代際公平的契合，就是要構建生態型政府。構建生態型政府是政府處理資源環境問題及維持社會代際公平的必然選擇。構建生態型政府需要從斧正行政目標、強化政府環保責任、平衡政府權能、完善績效評估指標體系、約束政府生態管理行為等方面加以實現。

[關鍵詞]代際公平；資源環境；生態型政府

[中圖分類號]C93[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)01-0027-03

隨著后工業社會的到來，生態危機頻繁、自然資源銳減、環境污染嚴重成為制約經濟社會發展的首要因素。自然資源環境問題實質上就是社會代際公平問題。面對資源環境問題持續惡化和社會代際不公平的擴大化，傳統的政府難以實施有效的管理以適應經濟社會發展的需要。構建生態型政府，是政府自身變革以解決資源環境問題和維護社會代際公平的新型模式。

一、代際公平與生態型政府的基本理論

1.代際公平的基本理論。代際公平指在場的現世代的人與不在場的未來世代的人之間的公平，其實質是一種有關利益或者擔負在現在和未來世代之間的分配正義問題。羅爾斯從原初狀態的假設出發，從契約論的角度論證了代際正義的可能性。羅爾斯認為，在原初狀態下人具有理性反思并選擇平衡和諧的原則或狀態的能力，他們愿意選擇一個正義儲存原則以適應與各個世代發展水平合適的積累率。原初狀態下的人處于一種無知之幕中，無知之幕能夠確保各代平等參與，賦予不在場的各代人以權利和尊嚴，同時限制在場的各代人的利己選擇，這樣，代際公平就成為可能。由于不在場的后代人的缺位和在場的現世代的人的自利本性，現世代的人傾向于作出各種損害后代人利益的行為，這就有必要在現世代的人和未來世代的人之間設置一種制約性的原則以保障代際公平的可行。“不同世代的人和同世代的人一樣相互之間有種種義務和責任。現世代的人不能隨心所欲地行動。”[1]羅爾斯在無知之幕的假設的基礎上導出了兩個關于正義的原則：其一是自由優先原則，即每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利；其二是差別原則，即社會和經濟的不平等應這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益，并且依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。[2]這兩個關于正義的原則本質上賦予后代人擁有與當代人一樣的合法地位和平等權利。可另一方面的事實是，代際分配是一種單向的資源流動，在場的當代人對不在場的后代人負有的義務是不可逆的和非互惠性的，不在場的后代人則無法回報在場的當代人以彌補他們的損失，這就會造成在場的當代人與不在場的后代人之間的代際不公平。代際公平的本義要求既不允許當代人在純粹時間偏好的基礎上輕視未來人的福利，也不能要求當代人為了后代人的利益作出沉重的犧牲。解決這種代際不公平的問題，需要在代際之間確立一種適當的儲存率。儲存率根據當代人愿意為其后代儲存的數量和他們對前代人有權利要求的數量之間的平衡來確定。這樣，儲存率就與正義的兩個原則有機統一起來，自由優先原則保證各代都有一個公平的儲存率，差別原則保證不在場的各代人的利益，限制了當代人的功利計算，儲存在各代達到一個基本的平衡。

2.生態型政府的內涵。隨著自然生態環境問題的日趨凸顯和人類對確保生態安全、建設生態文明社會的呼聲與日俱增，承載應對生態危機、保護資源環境、促進人與自然平衡和諧的研究使命的生態行政學已顯現出重大的研究價值。在公共行政領域，為了應對生態危機和保護資源環境，推行生態行政理念、構建生態型政府，是當代政府改革發展的新趨勢和新目標。生態型政府就是按照統籌人與自然全面、協調、可持續發展的要求，遵循生態規律與經濟社會規律，依法行使對生態環境的管理權力，全面確立加強生態建設、維持生態平衡、保護生態安全的職能，并實施綜合管理的行政行為的政府。[3]簡言之，生態型政府就是致力于追求實現人與自然之間的平衡與和諧的政府，其直接目的在于實現對一個政府的目標、法律、政策、職能、體制、機構、能力、文化等諸方面的生態化。生態型政府把追求行政系統與自然生態系統之間的平衡與和諧作為其研究的終極目標。一方面，生態型政府不僅將資源環境納入其研究范疇，而且把資源環境視為影響和制約公共行政的第一要素。另一方面，生態型政府強調的是探求如何完善或改造一個國家的行政系統以適應保護資源環境、促進人與自然和諧的需要，而不是探討如何完善或改造自然生態系統以適應公共行政改革與發展的需要。這與當前倡導生態文明和保護資源環境作為政府的重要職責的做法是一致的。

二、代際公平與生態型政府的契合

人類開發利用資源環境能夠獲得收益，同時也要承擔一定的成本，如自然資源的銳減或耗竭、環境的惡化等。開發利用資源環境給當代人和后代人帶來的收益是不同的，他們所承擔的成本也不盡相同。當代人開發利用資源環境，其獲益是最大的，其次是近期后代，最后是遠期后代；在成本分擔方面，遠期后代承擔的成本最高，其次是近期后代，最后是當代人。

代際公平的物質基礎是自然資源環境的代際均衡，當代人在開發利用資源和環境時，不但要考慮自身的利益，還必須兼顧后代人的需求。代際公平是資源利用和環境保護的一個基本原則，也是可持續發展的基本保障。代際公平強調資源配置和環境享有在時間上的永續性，不僅要滿足當代人發展的要求，還要保證后代人的延續要求。從這一層面來說，它與可持續發展追求的既滿足當前需要又不削弱子孫后代滿足其需要的能力的目標是一致的。由于后代人的缺位和當代人的自利本性，當代人沒有依照公正合理的原則去使用和管理屬于各世代的資源環境，而受本能的支配損害后代人的利益。抑制當代人的自利本性和填補后代人的主體缺位，單靠道德倫理的柔性約束力量難以實現，它有賴于政府公權力的介入和剛性約束的作用。依據公共行政的精神，考慮后代人的利益是公共行政的一種責任。[4]政府是公共利益的代表，把實現資源環境在代際之間的合理分配作為公共行政的目標，是政府追逐公共利益的表現，也是生態型政府的根本體現。生態型政府將生態優先視為政府的根本價值取向，把生態管理作為政府的一項基本職能，注意提升政府的可持續發展能力。生態型政府內在要求政府制定一系列的政策、法律、法規、規章、制度等以保障后代人在資源環境的公平使用權和限制當代人的短視行為，同時要求政府充分履行生態管理的職能，建立資源環境的永續利用機制，遵循代際公平的分配原則，合理界定當代人與后代人的利益空間，以實現資源環境使用的代際公平和經濟社會的可持續發展。

生態型政府的構建有利于資源環境開發利用的代際公平，能夠實現當代人與后代人在開發利用資源環境時的成本和收益的合理分配。代際公平是生態型政府追求的深層次目標，構建生態型政府是代際公平的基本保障。

三、構建生態型政府的推進路徑

生態型政府是政府步入后工業社會的新型行政模式，也是當代政府處理資源環境問題、實現社會代際公平、維持經濟社會可持續發展的理性選擇。構建生態型政府是一項復雜艱巨的系統工程，需要從以下幾個方面著手。

1.斧正行政目標，確立生態效益的價值取向。行政目標是政府組織行使行政權力、履行行政職能期望達到的狀態或取得的效果。行政目標是政府實施管理行為的內在驅動力，也是政府活動的出發點和歸宿。行政目標從總體上看，不外乎三種：經濟效益、社會效益和生態效益。這三種目標不具有對等性，就當前情況而言，經濟效益明顯優先于社會效益和生態效益。當這三種目標發生矛盾時，出于理性經濟人追求利潤最大化的本性和發展經濟的需要，政府往往選擇經濟效益而不是社會效益或者生態效益，甚至不惜犧牲社會效益和生態效益以獲取經濟效益。政府這一目標取向的直接后果是：資源的耗竭，環境的惡化以及社會不公平的產生。在社會經濟相對發達和市場機制比較完善的今天，面對資源環境問題的困擾，行政目標的理性選擇已非經濟效益，而應當是生態效益。從經濟社會可持續發展的長遠角度來看，生態效益與人類社會的整體利益、長遠利益和代際利益是相契合的，生態效益應當優先經濟效益。在經濟平穩發展的前提下，把保護資源環境、尋求人與自然的平衡和諧作為根本的行政目標，是政府實踐生態行政的重要標志。行政目標的生態效益取向是構建生態型政府的重要前提。

2.修訂環保法律法規，強化政府環保責任。法制是政府權威的來源和合法性基礎，也是政府行使權力、實施管理行為、承擔行政責任的基本依據。法制的完善與否，關系到政府是否依法行政、科學行政和合理行政，關系到公民的合法權益能否得到有效保護。資源環境保護方面的法制是政府行使行政權力、管理資源環境的基本依據。由于法制本身不可避免的滯后性和立法者知識能力的局限性，資源環境保護法制存在明顯的缺陷，具體到政府管理資源環境的權利義務，主要不足在于：(1)地方環保部門受國家環保總局和地方政府雙重領導，特別是受制于地方政府，其財權和人事任免權均由地方政府掌控，這就為地方政府干擾環境執法創造了條件。(2)將環保的主要職責放在地方環保部門身上，地方環保部門是資源環境管理責任的主要承擔者，地方政府只充當“監管者”的角色而幾乎置身于資源環境管理者行列之外，這就為地方政府在管理資源環境活動中的行政不作為以及作為不到位提供了可能。環保法律法規的缺陷是導致資源環境管理的雙重領導和地方政府環保責任缺失的根本原因，為此，有必要從修訂和完善環保法律法規入手，打破資源環境管理的雙重領導格局，重新界定地方政府和地方環保部門兩者之間的權利義務關系，加強國家環保總局的垂直領導，減少地方政府的橫向干預；將地方政府納入資源環境管理主體的范疇，明確其充當的角色和所承擔的義務，強化地方政府的環保責任，特別是加重對環境管理中的違法失職行為的責任追究，以促使地方政府在資源環境管理中做到有所為有所不為，并在有所為中充分作為。強化政府的環保責任是構建生態型政府的堅實基礎。

3.平衡政府權能，增強生態管理職能。政府職能是指政府機構及其工作人員對社會所承擔的職責和發揮的功能。政府職能并非一成不變，在不同的社會發展時期，政府職能不盡相同，即便在同一社會發展階段，政府對各職能的側重也有所不同。與傳統政府追求經濟效益最大化的目標相對應，傳統政府的職能主要定位在管理和發展經濟上。總體而言，以往的政府行政管理是不太重視生態因素的，政府職能設置和行政實踐活動的整體上未按照生態規律辦事。[5]政府的生態管理職能分散在環保、水利、交通、國土等部門，職能關系不明確，環保部門“統一監督管理”的功能一定程度上被肢解和架空，難以起到綜合協調治理的效果。并且，政府在管理資源環境的過程中，主要偏重于治理環境污染和其他公害，忽略了對自然資源的保護，致使自然資源被嚴重浪費和耗竭，最終導致環境問題的加劇。傳統的政府行政管理是“非生態行政”甚至在某些環節是“反生態行政”。在經濟社會相對發達的背景下，面對資源環境問題的惡化和社會不公平的擴大化，政府應該將生態管理作為政府的主要職能，從自然生態系統各種要素的整體性出發，整合不同政府部門的管理職能，協調生態管理部門與經濟社會管理部門的關系，增強政府的生態管理職能。另外，政府在注重治理環境問題的同時，還要加強對自然資源的保護，雙管齊下，防治結合。增強政府的生態管理職能，不僅有利于資源環境問題的解決，還有利于政府經濟社會管理職能的有效履行，從而促進經濟社會的可持續發展和社會代際公平的實現。增強政府的生態管理職能是構建生態型政府的根本。

4.完善績效評估指標體系，偏重生態效益指標。與把管理經濟視為政府主要職能相對應，傳統的政府在考核各級政府部門及其行政人員的政績時，主要以經濟效益指標為標準，尤其是以地方GDP的增長數量為標準。政績評估的指標設置只停留在對各種經濟指標的細分量化的層面上，缺乏對社會效益指標和生態效益指標的必要設置。政績評估指標體系設置的不合理，是政府不顧甚至損害社會效益和生態效益以追求經濟增長的驅動力，也是政府在管理資源環境活動中行政不作為和行政不適當作為的深層次原因。扭轉這一局勢，迫切需要將社會、生態指標納入績效評估指標體系，并凸顯社會、生態效益指標的地位和作用，尤其是加大生態效益指標的權重，使整個政績評估指標體系科學化。具體說來，就是把環保投資占GDP比重、防治水土污染面積、單位GDP資源節約率、轄區內企業綠色生產達標率、居民環保知識普及率、居民對周圍環境的滿意度等社會生態類指標作為衡量地方政府績效的重要標準，并隨著經濟社會的發展加大這些指標的權數。在評價地區經濟發展狀況時，應以綠色GDP增長而不是一般GDP增長為準，把扣除資源環境損耗后的經濟增長作為經濟衡量指標。生態效益指標設置恰當、權重賦值合理，有助于政府有效履行生態管理職能，充分發揮政府的綜合管理能力，協調我國經濟、社會、資源、環境和諧發展。合理設置生態效益指標并加大其權重是構建生態型政府的有力保障。

5.約束政府生態管理行為，加大社會監督力度。社會監督主要指社會各界和公民對政府部門及其行政人員所進行的監督行為，具體包括輿論監督、社會團體監督和公民監督三個方面。政府依法、科學、合理行政有賴于社會監督功用的有效發揮，政府的生態行政離不開社會監督的作用，社會監督是生態行政的有力保障。一方面，作為除了行政、立法、司法三大權力之外的“第四種權力”的輿論媒體，要充分發揮其應有作用，不僅對政府倡導節約資源和保護環境的行政理念進行大力宣傳，還要對政府處理資源環境問題、應對生態危機的情況和所取得的效果做真實的報道，特別是對政府干擾環境執法行為、管理資源環境活動中的行政不作為以及行政不適當作為等予以不留情面地曝光和披露。另一方面，根據委托-代理理論，公民是政府的委托人，政府是公民的代理人。委托人要防止代理人采取機會主義行為給自己謀私利，必須對其實施全面的監督。公民和社會團體要充分行使知情權、參與權和監督權，廣泛參與政府的生態決策和生態管理活動的全過程，堅決抵制各種危害資源環境的決策和行為，對政府在資源環境管理活動中的腐敗行為、地方保護行為、違法違規行為等敢于揭發、檢舉、投訴和控告。總之，就是要將政府管理資源環境的行為置于“陽光”之下，讓其接受輿論媒體、團體組織和社會大眾的廣泛監督，促使政府真正實現生態行政。有效的社會監督是構建生態型政府的必要條件。

參考文獻：

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[5]黃愛寶.“生態型政府”初探[J].南京社會科學，2006，(1).

責任編輯 杜福洲