淺析政府信息公開的豁免制度

[關鍵詞]政府信息；公開；保密

[中圖分類號]D60[文獻標識碼]A

[文章編號]1672-2426(2008)01-0052-01

《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)的頒布是我國政府信息公開進程中極具里程碑意義的跨越，這標志著我國政府信息公開制度具有了可操作性的法律規范。信息公開與保密是政府信息化工作中兩個同等重要的課題，公開是為了促進政治民主，社會和諧，保密是為了維護國家安全，商業、私人利益。政府信息公開的豁免雖只是政府信息公開的例外，但在大力倡導政府信息公開制度，發展民主政治的國際形勢下，信息保密的問題也值得關注。保密問題解決得好壞，直接關系到政府信息公開制度的發展。

一、政府信息公開的豁免制度存在的問題

政府信息公開制度的理念是“以公開為原則、以不公開為例外”。《條例》規定行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。

1.國家秘密——保護過度。以《保密法》為依據，我國現行保密體制，對于保守國家秘密，維護國家安全，有著重要作用，但其高度的義務本位，缺乏與公眾交流互動的現狀，已不適應時代的需要。存在如下弊端：一是定密機構龐雜。各級行政機關都有定密權，且從自身立場出發確定保密的范圍，必定導致定密的普遍，國家秘密泛濫，不僅增加了保密工作的難度和成本，也阻礙了信息公開的發展。二是保密范圍寬泛。保密范圍的規定過于原則，標準過于模糊，并且缺乏操作性，給定密留下了過寬的自由裁量空間，起不到應有的規范作用。三是解密程序不暢。在實踐中只定密，不解密，國家秘密“一定終身”的現象很普遍，嚴重妨礙了信息資源的開發利用。四是缺乏有效的定密糾錯機制和責任約束機制。權利不被監督就會濫用，糾錯機制和責任機制的缺乏也是保密制度不盡科學的原因。

2.商業秘密，個人隱私——保護不足。與國家秘密相比，商業秘密和個人隱私的保密程度較低，現有法律和機制在這方面的保護不足。大多數保密機構都沒有承擔起保護商業秘密與個人隱私的責任，急需在政府信息公開過程中加強。且與政府的優勢地位相比，企業與個人是弱勢群體，他們的利益值得關注。

《條例》規定，政府信息涉及商業秘密、個人隱私時，一般不予公開，但行政機關對此具有自由裁量權即行政機關公開涉及商業秘密和個人隱私的政府信息前，應當征得第三方的同意，第三方不同意公開的，不得公開。但是，如果政府信息與公共利益相關，可能對公共利益造成重大影響的，即使第三方不同意，行政機關也可以公開。行政機關對“可能會對公共利益造成重大影響”具有裁量權，由于《條例》并沒有對“公共利益”作出具體的規定，在政府機關、信息公開申請人、商業秘密權利人之間產生糾紛的情況在所難免，不僅影響著政府信息公開的范圍，而且影響著政府信息公開的執法水平。

二、完善政府信息公開的豁免制度

針對我國保密問題的現狀，加快完善政府信息公開的豁免制度已迫在眉睫。

1.轉變觀念，破除“秘籍”思想。信息公開是為了促進政治民主、社會和諧，保密是為了維護國家安全和社會利益，二者不可偏廢。應把握全局，立足現實，真正地理順信息公開與保密的關系。一是要打破“不愿公開”的思想，把政府信息資源看作社會財富、社會共享資源，而非各單位、各部門的創收工具。二是要打破“害怕公開”的思想，通過政府信息公開接受來自社會和法律的監督，而不是以“保密”來掩蓋工作失誤。三是要打破“懶得公開”的思想，陽光是最好的防腐劑，暗箱操作已不適應時代的發展。

2.完善立法，科學保密制度。針對保密制度的現狀，對《保密法》的修改應注意，一是合理界定國家秘密的范圍，大幅度縮減保密范圍，減少保密成本。二是規范定密。由于定密的隨意性，產生的國家秘密偏多、密級偏高的問題長期存在，急需完善定密監督程序，做到依法行使定密權。三是科學解密，依法行使解密權，并注意加強解密的保障制度。同時，大多數法治國家是以法律的形式來規范政府信息公開，我國即將實施的《條例》屬于行政法規，在效力等級上明顯弱于法律，法的效力等級有待提高。作為過渡層面的《條例》，要起到承上啟下的作用，尤其在政府信息豁免方面，應細化內容，確立保密審查制度，使各級政府有章可循。

3.強化管理，規范保密發展。一是完善政府信息保密審查機制。在政府信息公開中，為防止公開不當導致失密、泄密現象的出現，《條例》規定了信息公開審查制即行政機關在公開政府信息前，應當依照《保密法》及其他規定，對擬公開的政府信息進行審查；對政府信息不能確定是否公開時，應依法報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。根據《條例》規定，保密工作部門應加強對政府信息保密審查的指導和監督，確保不因公開不當而損害國家的安全和利益。二是發展保密技術，強化保密隊伍。不斷增強保密技術的防范和檢查能力。在保密技術上，要重點攻克關鍵技術，加強研發和應用能力，扭轉我國保密關鍵技術受制于人的局面。同時要加強保密部門隊伍建設，充實保密部門的人才，切實提高發現和查處泄密隱患、泄密事件的能力。

公開與保密之于信息，如同一枚硬幣的兩面，相輔相成，缺一不可。信息公開是社會進步和民主政治發展的要求，而在信息公開的豁免工作中，也需解放思想，改進管理和更新技術，以促進政府信息的公開和共享。

責任編輯 宋桂祝