農(nóng)村基層群眾自治的實(shí)踐與創(chuàng)新面

黨的十七大把基層群眾自治作為發(fā)展社會(huì)主義民主的重要基礎(chǔ)。首次納入中國特色民主制度的范疇。這是我們黨不斷推進(jìn)社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展的生動(dòng)體現(xiàn)。進(jìn)一步完善農(nóng)村基層群眾自治，是完善基層群眾自治制度的重要方面。也是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村的迫切需要。

農(nóng)村基層群眾自治，簡(jiǎn)而言之。是指廣大農(nóng)民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法辦理自己的事務(wù)，村里的“官”自己來選，村里的事自己來管，村里的財(cái)自己來理。在我國，經(jīng)過20多年的發(fā)展，農(nóng)村基層群眾自治已經(jīng)逐步走上了規(guī)范化、法制化的軌道。但在這個(gè)過程中，也出現(xiàn)了一些新的矛盾和問題，需要研究解決。一是在體制層面，我國農(nóng)村二元政治體制的碰撞。給推進(jìn)群眾自治帶來了新難題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制同村民自治體制是二元政治體制。村民委員會(huì)是村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的自治組織，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，很多工作需要村委會(huì)去完成，村委會(huì)“行政附屬化”現(xiàn)象嚴(yán)重。二是在組織層面，部分農(nóng)村基層黨組織建設(shè)與推進(jìn)群眾自治不適應(yīng)，這對(duì)改進(jìn)農(nóng)村基層黨建提出了新要求。一些村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法沒有轉(zhuǎn)變，對(duì)村委會(huì)工作大加干預(yù)和包攬，而村民自治又要求村委會(huì)擁有對(duì)村級(jí)事務(wù)的管理權(quán)，導(dǎo)致一些地方村黨組織和村委會(huì)矛盾突出。三是在經(jīng)濟(jì)層面，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的變化，使推進(jìn)基層群眾自治面臨新考驗(yàn)。隨著改革開放的深入，利益主體多元化、利益矛盾復(fù)雜化、利益差距擴(kuò)大化已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系變化的基本趨勢(shì)。四是在社會(huì)層面，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的加速轉(zhuǎn)型，對(duì)推進(jìn)基層群眾自治提出了新挑戰(zhàn)。農(nóng)村社會(huì)階層變化、貧富差距擴(kuò)大。導(dǎo)致社會(huì)矛盾不斷增多。五是在法制層面，農(nóng)村基層群眾自治法律法規(guī)不完善，對(duì)加強(qiáng)法制建設(shè)提出了新任務(wù)。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織T作條例》和《村民委員會(huì)組織法》頒布以來，各地都加強(qiáng)了農(nóng)村群眾自治的制度建設(shè)。但現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)村黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用、村委會(huì)依法行使村務(wù)管理權(quán)等關(guān)鍵內(nèi)容。缺乏可操作的具體規(guī)定。

黨的十七大提出。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。我們必須堅(jiān)持以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本，以健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制為方向，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，理順村級(jí)組織關(guān)系，完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，為農(nóng)村的和諧繁榮、長治久安奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。重點(diǎn)是要做好以下工作：

理順鄉(xiāng)村關(guān)系。努力實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)，是十七大提出的發(fā)展基層民主的重要內(nèi)容。做到這一點(diǎn)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，就是要進(jìn)一步深化改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)的服務(wù)，淡化政府行政對(duì)群眾自治組織的覆蓋和過度干預(yù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在依法行政的同時(shí)，要更多地運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法制、教育等管理手段，在尊重村民自主權(quán)和村委會(huì)相對(duì)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效管理。在目前還難以完全剝離村委會(huì)承擔(dān)的政府職能的情況下，要注意改變工作方式。一是建立進(jìn)村工作準(zhǔn)入制度。對(duì)確需村委會(huì)協(xié)助完成的工作。應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府委托村黨組織、村委會(huì)組織群眾協(xié)助完成，改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門各自為政，把工作直接下派給村，造成村委會(huì)工作繁重，各種統(tǒng)計(jì)、報(bào)表、合帳泛濫的情況。在此基礎(chǔ)上，積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門工作統(tǒng)一到底而不再下派到村委會(huì)的途徑和方法。二是對(duì)本應(yīng)由政府完成但需要村委會(huì)承擔(dān)的行政工作，要實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的辦法，由政府支付一定的行政費(fèi)用，減少村級(jí)開支。三是改變目前由鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用千分制或百分制考核評(píng)比村委會(huì)工作的方式，推廣村委會(huì)及其成員向村民代表大會(huì)或村民大會(huì)述職、接受評(píng)議的制度，村干部報(bào)酬與群眾評(píng)議結(jié)果掛鉤。村委會(huì)要自覺接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，依法管理村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，并積極支持政府依法行政，協(xié)助政府開展工作。

積極探索村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制的實(shí)現(xiàn)形式。凝聚村級(jí)組織合力。健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，必須把黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治有機(jī)結(jié)合起來，使之成為一種運(yùn)行機(jī)制。近年來各地在這方面進(jìn)行了積極探索。一些地方試行“兩委合一”，即村黨組織和村委會(huì)“兩委”成員交叉任職，書記和村主任“一肩挑”。這種形式有利于實(shí)現(xiàn)村由黨組織領(lǐng)導(dǎo)管理，協(xié)調(diào)“兩委”關(guān)系，減少村級(jí)開支，得到一些地方政府和專家學(xué)者的肯定。但這種形式存在著模糊村民自治原則的弊端，客觀上讓群眾無法感受到村委會(huì)作為村民自治組織應(yīng)該發(fā)揮的作用，只能因村制宜、因人而異，適地實(shí)施。一些地方充分發(fā)揮村民代表會(huì)議的決策監(jiān)督作用，使之真正成為村民自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)，黨組織書記通過選舉擔(dān)任村代會(huì)主席，以村代會(huì)為載體，領(lǐng)導(dǎo)村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，村重大事項(xiàng)交村代會(huì)討論決定，成為廣大村民的共識(shí)，南村委會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施。這種形式既保證了黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，又體現(xiàn)了群眾自治的原則，建議積極推廣。

完善“四個(gè)民主”，進(jìn)一步提高群眾自治水平。“四個(gè)民主”是農(nóng)村基層群眾自治的主要內(nèi)容。要積極擴(kuò)大村民的參與面，繼續(xù)推行“無候選人一次性直選”，真正把村干部的選任權(quán)交給農(nóng)民。努力規(guī)范村民代表會(huì)議議事規(guī)則和決策程序，凡是涉及村民利益的重要事項(xiàng)，必須由村民會(huì)議或村代會(huì)民主討論，按多數(shù)人的意見作出決定。認(rèn)真總結(jié)各地實(shí)踐中創(chuàng)造的“民主決策日制度”、“民主議事會(huì)制度”等經(jīng)驗(yàn)，并加以推廣。切實(shí)完善村委會(huì)工作管理制度，用制度來管人、管事、管財(cái)、管物。尚未制定村民自治章程的村，要盡快依法制定，以此規(guī)范村干部和村民行為。進(jìn)一步健全村務(wù)公開和黨務(wù)公開制度，提高公開的質(zhì)量和水平，接受村民的監(jiān)督。

發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。增強(qiáng)基層民主內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是提高村級(jí)組織調(diào)控能力、凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)。要繼續(xù)支持村級(jí)組織盤活集體資產(chǎn)，大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，積極推進(jìn)以企帶村，鼓勵(lì)村級(jí)組織發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)，通過資源開發(fā)和管理服務(wù)等途徑，增加村級(jí)組織經(jīng)濟(jì)收入。繼續(xù)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村的幫扶力度，加快化解農(nóng)村債務(wù)。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，既有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和規(guī)模效益，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，又有利于提高農(nóng)民組織化程度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與自治的積極性。要大力推進(jìn)農(nóng)村“三大合作”改革，有條件的地方積極探索土地使用權(quán)入股，建立農(nóng)民土地股份合作社，切實(shí)保障農(nóng)民的土地承包權(quán)、收益權(quán)。從一村一品人手，創(chuàng)新農(nóng)戶+基地+公司模式，發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)“三農(nóng)”向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村園區(qū)化、農(nóng)民工人化的現(xiàn)代“三化”跨越。積極發(fā)展農(nóng)村社區(qū)合作。

培育和發(fā)展社會(huì)組織。健全村公共服務(wù)。利益關(guān)聯(lián)是村民參與農(nóng)村民主事務(wù)的原始動(dòng)力，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織、健全村公共服務(wù)是在基層民主建設(shè)和廣大村民之間建立廣泛而密切利益聯(lián)系的最佳載體。要積極培育和發(fā)展農(nóng)村各類行業(yè)協(xié)會(huì)以及村民維權(quán)、文化娛樂、慈善救助等社會(huì)組織，把廣大村民有效組織起來，“還權(quán)于社會(huì)”，讓他們各得其所、各展其長，承擔(dān)部分公共事務(wù)和中介服務(wù)。要加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的支持力度，進(jìn)一步完善農(nóng)村公共服務(wù)融資、成本補(bǔ)償?shù)确矫娴恼摺Ｒ艳r(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入新農(nóng)村建設(shè)總體規(guī)劃，積極加以推進(jìn)，已建的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心要圍繞“生產(chǎn)發(fā)展、服務(wù)完善、管理民主、和諧并進(jìn)”的目標(biāo)，為村民提供方便高效的服務(wù)，吸引村民參加公共事務(wù)管理，進(jìn)一步提高參與自治的積極性。

(作者系中共江蘇省委研究室副主任)

責(zé)任編輯：袁文