農民工社會保障的路徑選擇與制度創新

摘要：目前農民工社會保障已經成為社會各界研究的熱點問題。但是，對于我國農民工社會保障的選擇路徑及制度構建等一系列問題仍處于探索階段。文章在學者們研究成果與農民工社會保障實踐模式的基礎上，立足于現有的農民工社會保障體系，堅持靈活性原則，同時兼顧效率與公平，探討農民工社會保障的選擇路徑與制度安排。并以養老保障制度為例，對現有的制度安排進行了創新。

關鍵詞： 農民工社會保障；路徑選擇；制度安排；制度創新

作者簡介：劉傳江（1966－），男，湖北鄂州人，武漢大學經濟發展研究中心教授，博士生導師，從事人口與經濟發展研究；程建林（1975－），男，武漢大學人口資源環境中心博士研究生，從事人口、資源與環境經濟學研究。

基金項目：湖北省人文社會科學重點研究基地中國地質大學（武漢）資源環境經濟研究中心開放基金項目“鄉城人口轉移與城鄉協調發展研究”

中圖分類號：F249.21文獻標識碼：A文章編號：1000-7504(200８)0１-0055-05收稿日期：2007-09-11

農民工社會保障制度構建是“建設和諧社會”和“城鄉統籌發展”政策的應有之義，它突顯了城鄉發展中的人文關懷與社會和諧理念。雖然農民工社會保障成為社會各界研究的熱點問題，但是，我國農民工社會保障的選擇路徑、城市與城市之間社會保障制度的銜接、社會保障體系構建、公平與效率協調等一系列問題仍處于進一步探索與逐步完善之中。

一、農民工社會保障：研究綜述

理論界在建立農民工社會保障體系必要性及意義方面保持著高度的一致性。但是，對于我國農民工社會保障制度的構建思路、框架體系、統籌方式與社保資金來源等方面仍處于探索階段與爭論之中。

1.農民工社會保障體系發展的路徑選擇

概括起來，農民工社會保障有四種選擇路徑：第一，把農民工納入到農村社會保障體系。該觀點認為，農民工雖身在城鎮，但其身份仍是農民，最終仍要回農村；另外，他們不像城鎮居民那樣具備交納社會保險金的能力，因此主張把農民工納入到農村保障體系[1][2]。第二，把農民工納入城鎮社會保障范疇。其核心內容在于，從社會公平的角度，農民工應與城鎮職工同工、同酬、同待遇[3]。第三，單獨建立一套有別于城鎮職工基本社會保障制度的新的保障體系，在實踐過程中體現為為農民工建立綜合保險，上海、成都等城市已開始實施。農民工綜合保險要求繳費由用人單位全額承擔，而外來農民工則享受工傷保險、住院醫療與老年補貼待遇[4]。第四，構建一種作為過渡形態的“三元社會保障模式”[5]。這種社會保障制度，既不同于城市社會保障制度，又不同于農村社會保障制度，它應該是向上與城市社會保障制度、向下與農村社會保障制度接軌，是介于兩者之間的一種相對獨立的社會保障制度。之所以稱為過渡形態的社會保障制度，其目的主要在于，等條件成熟時實現與城鄉社會保障制度接軌，最終建立起城鄉統一的社會保障制度。這一選擇路徑更多地考慮了有關制度之間的銜接問題。

2.農民工社會保障體系統籌方式

關于農民工社會保障體系統籌方式，歸結起來大致有四種不同的觀點。第一，主張實行全國統籌。高書生從保障農民工社會保障權益的角度出發，主張把農民工納入到社會保障新計劃，實行全國統籌[6]，盧馳文也對此持相同的態度，主張中央統籌的農民工社會保障制度[7]。第二，堅持社會統籌和個人賬戶相結合。李迎生教授提出，社會保障經費來源由國家、企業（雇主）與個人三方負擔，和目前城市戶口職工實行社會統籌和個人賬戶相結合，企業負擔部分用于建立社會統籌金，個人交納費用為大頭且全部進入個人賬戶[5]。徐賽嫦主張建立社會統籌和個人投保相結合、基金積累模式和現收現付模式相結合的“混合型”制度[8]。第三，主張在現階段應以個人賬戶為主建立農民工社會保障制度。盧海元從農民工收入低、就業不穩定、流動性大等特點出發，認為應建立以個人賬戶為主、可隨人轉移的彈性社會保險制度[9]。第四，主張只為農民工建立個人賬戶，全部繳費進入個人賬戶，不搞社會統籌[10]。

3.社會保障體系的組成及推進次序

對于農民工社會保障體系組成，目前學術界有兩種基本看法：其一，目前農民工社會保障體系應主要解決農民工的工傷保險、醫療保險和養老保險問題，其他方面可以暫緩，因此農民工社會保障體系應有三個基本組成部分[11]；其二，將農民工社會保障基本等價于當前的城鎮社會保險，即包括工傷保險、醫療保險、養老保險、失業保險以及生育保險等五大部分[12][13]。另外，有學者對基本組成部分進行了拓展，考慮建立包括最低生活保障或者“公共勞動”形式的社會救助體制[14]與失業保障制度[15]。

就建設農民工社會保障的縱向順序來看，當前由于主客觀方面條件的制約，農民工社會保障建設不宜也不可能求大求全、齊頭并進，而應該堅持分類分層分階段逐步推進的基本原則[15]。這種原則首先體現在農民工主體的分類分層上，根據職業、收入狀況以及工作穩定性把農民工劃分為不同的層次；其次，在社保內容上依次建立農民工的工傷保險、醫療保險（尤其是大病醫療保障制度）與養老保險制度，失業和生育保險制度可以暫緩。

4.社會保障的資金來源

農民工的數量與收入水平決定了社會保障資金的籌集是個難題，它決定著我國農民工社會保障制度構建的成敗。關于社會保障資金來源，目前學者們較為一致的觀點認為，社會保障資金由國家、企業、農民工個人三方共同承擔，但在具體的參保類別上又有不同的區別。

目前，國家沒有足夠的資金來為農民工構建社會保障制度，而農民工本人的繳費能力有限，企業又往往從自身的經濟利益出發，但都不能夠因這些方面的原因而放棄農民工社會保障制度構建。因此，這就需要多方面籌資來建立農民工社會保障制度。關于社保資金來源，除了國家財政、企業繳費及農民工繳費外，有學者提出了以下幾種思路：土地轉讓費轉入個人賬戶，買斷“二胎”生育權將其所得轉讓個人賬戶，發行福利彩票[1]以及采用“以土地換保障”的機制，用土地使用權信托、抵押等方式來籌集[16]。

二、農民工社會保障的實踐模式

目前農民工參加社會保障的主體模式是現行的城鎮職工基本社會保險制度，參加商業保險和農村社會保障的情況并不具有普遍性。從整體上看，在現行的實踐中逐步形成了三種模式：第一種執行現行城鎮社會保險制度，農民工與城鎮職工實行同等繳費、享受同等待遇，如廣東模式；第二種是現行城鎮社會保險制度框架內，根據農民工的情況適當降低門檻，為農民工建立社會保障制度，如北京模式；第三種是實行單獨的農民工社會保險制度，如上海模式下的農民工綜合保險，該制度的核心內容是對農民工實行“一個保險、三項待遇”，即把農民工的工傷、醫療、老年補貼作為一個整體統一參保。

三種實踐模式雖然都規定一些具體的措施，但從長期來看，一些不合理的制度安排，使得農民工社會保障權益不能真正得到落實，這里以農民工養老保障來說明。第一，缺乏銜接。北京模式下地區間養老保險安排缺乏銜接；綜合社會保險不僅與基本養老保險缺乏銜接，而且目前綜合社會保險也無法與城鎮職工基本養老保險銜接。廣東模式下繳費比例及退休年齡的差別等也存在著不可銜接性。第二，具有一定的剝奪性。統籌部分的支付方式上，規定達到退休年齡后一次性支付，如果提前退休，該部分不能隨之轉移，這就形成了所謂的“沉淀資金”；“屬地”性原則，無疑對經常流動的農民工產生了一定的剝奪（實踐證明，這種剝奪性已經充分地體現了出來）。廣東模式下養老金的領取規定實際繳費年限應累計滿15年，并且要求退休前5年累計繳費，這種制度安排妨礙了農民工退休后領取養老金，在一定程度上截留了農民工的養老金。第三，參保人退休后一次性領取養老金或養老補貼，不符合養老保障的代際交替模型與跨時期最優選擇的目標[17]。

三、農民工社會保障的構建原則

考慮部分城市對農民工實施社會保障的實踐做法，并結合農民工群體的特殊性，筆者認為構建農民工社會保障制度，應堅持以下原則：

1.盡量擴大農民工社會保障的覆蓋面

社會保障的科學機理是“大數法則”，即大多數人群分攤少數人的風險。覆蓋面越大，每個保障對象遭遇風險的概率越小，補償越穩定，社會福利效應也越明顯。貝弗里奇曾提出了社會保障的“全面普遍性原則”，要求社會保障覆蓋全體國民。雖然農民工參加社會保障堅持自愿的原則，但從制度安排的初衷來講，應盡可能將較多的農民工納入社會保障之內，以擴大社會保障的覆蓋面，維護其社會保障權益。

2.堅持農民工社保保障權利和義務掛鉤的原則

農民工社保保障必須實行權利與義務對應的原則，即農民工有享受社會保障的權利，也有履行社保保障制度相關規定的義務。農民工只有按規定參加社會保障，并按規定的繳費標準和年限繳納保險費，才具有享受社會保障待遇的資格，在這一點上具有強制性。

3.堅持靈活性與可銜接性相結合的原則

靈活性要求制度設計要有彈性，不僅要考慮農民工收入工作特點和收入水平，還要充分考慮到農民工就業和工作崗位變動較大的特點，建立適合農民工特點的有彈性的社會保障制度。可銜接性則要求在進行制度設計時，要考慮農民工社會保險與城鎮職工、農村社會保險及地區與地區之間的銜接。農民工社會保障制度的建立必須考慮城鄉社會保障制度的有效對接，通過在農民工社會保障制度中設計種預留除“接口”，以便保險關系的正常轉移與銜接。

4.遵循“部分強制＋部分自愿”的原則

“部分強制＋部分自愿”原則主要體現在參保內容上。由于農民工群體的復雜性，他們對社會保障、醫療保險、工傷保險、失業保險以及女工的生育保險的需求也不盡相同，因此，應該區別對待。就目前而言，工傷保險必須覆蓋所有農民工。目前國內的學者已經認識到這一點，并且已把工傷保險作為農民工社會保障體系中底線保障的最底層。而其他社保類別，如養老保險、醫療保險、失業保險以及女工的生育保險在擴大覆蓋面的基礎上宜采取自愿的形式。

5.堅持“轉移＋折算”原則

目前，中國的社會保險關系實行“屬地原則”，即只在“屬地”范圍內統籌、征集和使用，不具備便攜性。社會保險關系的固定化、區域化，不適應農民工的流動，它在一定程度上阻礙了農民工社會保障制度的實施效果。因此，農民工社會保障制度構建必須保障能夠有效轉移，個人賬戶的設計也應該采用完全積累模式。對于農民工在經濟發展程度、制度背景等不同省份之間的流動，應結合新遷入地關于農民工參保的有關規定，對已有的繳費年限進行一定的折算。

6.采取“部分統籌+差別參與”的統籌方式

它包括兩個層面的含義：第一，在農民工社會保險險別上，部分險別如工傷保險應由全國統籌；第二，以省級財政統籌為主，個別省份有差別地選擇農民工參保類別，并由政府財政給予適當補貼。政府的補貼資金一部分來源于省級財政，另一部分來源于“土地換保障”思路中政府對土地初始永佃權再轉讓獲得的地租性收入。

四、農民工社會保障的路徑選擇

根據農民工社會保障制度分類分層的構建原則，并結合農民工自身的特點，可以按照以下兩種路徑把農民工納入養老保障體系，并進行相關的制度安排。

1.將就業穩定的農民工納入城鎮職工社會保障體系

對那些就業穩定的農民工可以將其直接納入城鎮職工養老保障體系，權利和義務與城鎮職工相同，即在城鎮職工基本社會保險體系內，根據農民工自身的特殊情況適當降低門檻，將其納入現行城鎮職工基本社會保險體系，與城鎮職工實行同等繳費、享受同等待遇。但在參保內容上可以具有選擇性，目前主要參加養老、醫療和工傷三項基本社會保險，多數不參加失業保險和生育保險。由于該制度安排將農民工納入統一的城鎮職工基本社會保險體系，并且在險種和繳費、待遇上又有適當差別，險種設計比較符合農民工的風險情況和保障需要，而且易于實現與城鎮職工基本社會保險制度的對接，有利于促進程序統一的城鄉社會保險制度的形成。該模式既體現了社會保障的公平性、普遍性，又兼顧到了農民工的實際情況。

2.對就業不穩定的農民工及個體工商戶建立專門的社會保障體系

就業不穩定的農民工，特別是個體工商戶，由于他們根本沒有用人單位，所以對該群體只能選擇為其量身定做，建立適合自身的養老保險制度，即針對他們制定專門的獨立的社會保障制度。專門為農民工設計社會保障，并通過地方立法的方式加以確定，在一定程度上反映了人們對農民工觀念的轉變，它既是一種觀念的創新，也是制度的創新。這種制度設計既與農民社會保障獨立，也與城鎮社會保障政策沒有牽連，操作起來較為簡便。但由于這種制度安排是獨立的，所以存在著農民工社會保障與城鎮社會保障體系的不可銜接性，不利于全國城鄉統一社會保障制度的形成。當進入這部分保障體系的農民工就業穩定后，可以基于農民工社會保障繳費標準的“年×級”制度和折算制度轉入城鎮職工社會保障體系。

五、農民工社會保障制度創新：以養老保障為例

對農民工社會保障的制度創新，主要是針對專門為農民工建立社會保障制度這一路徑而言的。在此，以農民工養老保障制度為例，嘗試性地對已有的制度安排進行創新。

1.建立農民工養老保障繳費標準的“年×級”制度

在進行制度安排時，農民工本人的積累水平是必須考慮的一個激勵因素。本文所設計的全國統一繳費標準的“年×級”制度就充分體現了這種激勵。其中，“年”代表農民工繳費的累計年數，規定養老金賬戶必須隨著農民工自身的流動而流動，不同地區之間的繳費年限可以累積。“級”代表繳費級別，即繳費數額的高低，繳費數額高的退休后享受到的基礎養老金待遇也高。

繳費標準結合繳費基數，就可以計算出農民工應繳納的養老保險費。農民工養老保障“年×級”制度具有以下幾個方面的特點：第一，它充分適應了農民工流動大的特點，解決了不同工作地之間農民工養老保險的連續性問題；第二，完全積累的個人賬戶，解決了目前由于工作地點變動而導致的養老金無法累計的弊端；第三，在一定程度上引入效率因素。“年×級”制度規定，繳費年限長，繳費數額高的農民工退休后將享受到較高的基礎養老金待遇，從而激勵農民工積極參與養老保險。

2.建立繳費年限的折算制度

農民工在經濟發展程度、制度背景等不同的省份之間流動時，應結合新遷入地農民工參保的有關規定，對原繳費年限采取折算的辦法，引入折算因子，進行一定的折算。就目前而言，建立繳費年限的折算制度勢在必行。

3.建立可便于轉移與攜帶的永久性個人賬戶制度

蔡眆通過是否實行現收現付的舊體制以及是否把農民工納入到城鎮養老保障中來進行的模擬結果顯示，實行完全的個人積累新體制，同時又把農村轉移勞動力吸納到這個體系中，社會養老負擔率最低[18]。因此，農民工養老保險的個人賬戶比較適宜的選擇就是采用完全或全額積累制度。個人賬戶的設計和管理必須允許轉移，當農民工流動時，個人賬戶隨同轉移進入新的城市，按新進入城市的標準通過折算轉入當地農民工養老保險賬戶。當農民工離開原參保地使養老保險關系無法轉移時，暫時封存其個人賬戶，保留養老保險關系，待其達到領取養老金年齡時，將其賬戶余額轉移至本人戶籍所在地；農村未建立養老保險制度的，將賬戶余額一次性返還本人。

另外，農民工養老保險個人賬戶原則上只能用于養老，不能提前支取。當農民工遭遇重大疾病急需資金時，可以根據醫療機構出具的有關證明借支，這樣使得個人賬戶具備了人性化特點。

4.設立“農民工養老保險保證金賬戶”與“激勵賬戶”

“農民工養老保險保證金賬戶”的功能主要體現在當用人單位不能按時繳納養老保險金時，從賬戶中扣除該部分資金劃入個人賬戶與集體賬戶，以維護農民工的社會保障權益。

“激勵賬戶”的設計初衷是為了引入激勵機制，以提升農民工養老保障制度的運行績效，提高農民工參加養老保險的積極性。其思路為：農民工賬戶繳費積累年限如果達到規定的年限，若本人愿意，則應該允許其繼續繳納，從下一年開始進入“激勵賬戶”。對于激勵賬戶，不必按最初的繳費比例，可以對其進行適當調整。

5.農民工養老保障制度的彈性設計

第一，政府補貼的彈性機制。在農民工養老保障制度的構建過程中，政府必須為農民工養老保險提供財政補貼。政府財政補貼包括中央財政補貼與省級財政補貼，中央財政應承擔起對農民工進行財政補貼的主要責任，省級財政補貼采取“多交多補，少交少補，不交不補”的原則，其補貼責任可隨經濟社會的發展和波動而適時調整，形成政府彈性補貼機制，引導農民工在能力許可的情況下提高繳費能力和繳費水平。

第二，繳費年限的彈性機制。這里包括兩個層面的含義：首先，考慮農民工自身繳費的狀況及流動性特點，他們繳費年限通常累計達不到15年，因此，在規定繳費年限可以累計的同時，不對繳納養老保險的年限進行限制。自己的繳費年限與日后自己領養老金的年限對應，即如果農民工本人只交了8年的養老保險，屆時他只享受8年的養老金待遇。其次，對那些已經達到退休年齡，本人能夠繼續工作，又有繳費意愿，允許對其延長繳費年限，并推遲領取養老金的年齡。

第三，養老金領取時間及領取方式的彈性機制。農民工可以選擇在規定初始領取年限時開始領取，也可以選擇在其以后的任何時間內領取。對提前及推遲領取養老金應作出相應的規定：提前領取人員，預期余命長，自然享受到待遇水平將會有所降低；而推遲領取人員，預期余命短，待遇水平將會提高。這樣既符合公平原則，又突出了效率。在領取方式上，可選擇一次性領取，也可選擇按月領取。

第四，有彈性的待遇調整機制。對繳費年限超過一定年限的農民工，每超過一年，今后領取時的計發比例相應增加一定比例，基礎養老金的享受待遇也隨之相應地增加。

本文在既有的研究成果基礎上，立足于現有的農民工社會保障體系，并結合農民工自身的實際情況，對農民工社會保障進行了制度安排，并嘗試性地進行了制度創新。但農民工社會保障制度構建是一個巨大而又復雜的工程，不是一蹴而就的事情。而本文僅僅從路徑選擇、制度安排與制度創新方面對農民工社會保障制度構建提供了一種思路，社會保障制度構建過程中一系列技術性的問題，如繳費基數、繳費比例、個人賬戶與社會統籌部分比例的確定以及政府補貼的比例與幅度等問題需要有關部門（政府有關部門、社保機構以及保險精算部門等）經過精確的計算和縝密的論證，因此本文并未過多涉及該方面的內容。對于這些問題，我們將在以后的論文中作進一步的研究。

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［責任編輯國勝鐵］