城市地域擴(kuò)大，政府規(guī)模變小

摘要：在20世紀(jì)美國城市化的地域范圍不斷擴(kuò)展的過程中，地方政治卻出現(xiàn)“零碎化”的現(xiàn)象，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化需求不相協(xié)調(diào)。從美國近百年的理論探討和改革實(shí)踐中可以看出，兩個走向都有其存在與發(fā)展的理由，不宜簡單地以是非而論，所需要的是細(xì)化而深入的研究，以從中尋求到值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

關(guān)鍵詞：美國；城市；區(qū)域；大都市區(qū)化

作者簡介：王旭(1953-)，男，吉林長春人，廈門大學(xué)歷史系特聘教授、博士生導(dǎo)師，從事美國城市史研究。

基金項(xiàng)目：國家社科基金項(xiàng)目“美國大都市區(qū)管理模式研究”，項(xiàng)目編號：04BSS004

中圖分類號：K712文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-7504(2008)01-0127-06收稿日期：2007-10-22

20世紀(jì)，在美國城市和區(qū)域一體化發(fā)展過程中，出現(xiàn)了一個反差強(qiáng)烈而耐人尋味的現(xiàn)象，這就是：在空間結(jié)構(gòu)上，城市發(fā)展的地域范圍不斷擴(kuò)大，城市和鄉(xiāng)村互動發(fā)展，進(jìn)而形成大都市區(qū)，在美國社會經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮越來越重要的作用；但在政治結(jié)構(gòu)上，卻出現(xiàn)地方政府?dāng)?shù)量不斷增加、規(guī)模變小的地方政治“零碎化”現(xiàn)象，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的要求相去甚遠(yuǎn)。這種現(xiàn)象很早就引起美國學(xué)界和政界的高度關(guān)注，在整個20世紀(jì)，主張建立大都市區(qū)政府的呼聲不絕于耳，但在實(shí)踐中卻屢屢受挫。這種看似矛盾的現(xiàn)象直至今日仍無緩解的跡象。這顯然是一個非常有學(xué)理意義和實(shí)踐意義的研究課題，有必要進(jìn)行具體而深入的探討。本文擬對這一現(xiàn)象作初步梳理，以為進(jìn)一步研究提供一些思路或值得考慮的問題。

一、走向之一：城市與區(qū)域的聯(lián)動發(fā)展與大都市區(qū)化

城市與區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，進(jìn)而形成大都市區(qū)，是城市發(fā)展到一定歷史階段必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。

在美國城市發(fā)展的初期和中期，即從殖民地時期到1920年，城市化的主要特征是人口由農(nóng)村向城市集中，城市由小城市到中等城市，再發(fā)展為大城市，以單核城市的發(fā)展為主。在這個階段，城市的發(fā)展主要集中在城市建成區(qū)內(nèi)，郊區(qū)的發(fā)展尚未提上日程，因此城市發(fā)展的區(qū)域化色彩還不明顯。這個時期可稱為“傳統(tǒng)城市化”時期。

到1920年，美國城市人口超過農(nóng)村人口，初步實(shí)現(xiàn)了城市化，此后，人口和經(jīng)濟(jì)活動開始向郊區(qū)擴(kuò)展。在郊區(qū)化的帶動下，美國城市發(fā)展突破傳統(tǒng)模式，由單核中心型向多中心型過渡、由局限于城市地區(qū)到向外圍地區(qū)周而復(fù)始地?cái)U(kuò)展，進(jìn)而形成以大都市區(qū)發(fā)展為主的局面。開始了美國城市發(fā)展的第二階段，即“大都市區(qū)化”或“新型城市化”時期。

在第二階段有幾個標(biāo)志性的年份：1940年，大都市區(qū)人口占全國總?cè)丝诘谋壤龑⒔话耄绹_始成為一個大都市區(qū)國家；1990年，人口在百萬以上的大型大都市區(qū)人口占全國總?cè)丝诘谋壤^一半，美國又成為一個以大型大都市區(qū)為主的國家；截至2000年，大都市區(qū)人口占美國總?cè)丝诘谋壤迅哌_(dá)80%以上，其余人口也多半居住在大都市區(qū)25英里范圍之內(nèi)[1]。百萬人口以上的大型大都市區(qū)數(shù)量達(dá)47個，占美國總?cè)丝诘谋壤M(jìn)一步增至58%；居住在500萬人口的大型大都市區(qū)內(nèi)的人口幾乎占全國人口的三分之一，在馬薩諸塞州和加利福尼亞州，大都市區(qū)人口占其總?cè)丝诘谋壤狗謩e達(dá)到97%和90%。大都市區(qū)的地域面積也由此不斷擴(kuò)大。目前全國318個大都市區(qū)，一半以上擁有一個縣，15個占5個縣以上；部分規(guī)模較大的甚至跨越州的界限，其中有31個跨越2個州，4個跨越3個州。此外，同大都市區(qū)、尤其是大型大都市區(qū)的發(fā)展相聯(lián)系，還在東北部、中西部和太平洋沿岸形成了三個大都市連綿帶，其人口幾乎相當(dāng)于全國總?cè)丝诘囊话搿Ｔ诿绹喜康哪鞲鐬车貐^(qū)，休斯敦—達(dá)拉斯大都市連綿帶也在形成之中。

上述現(xiàn)象是城市發(fā)展到一定階段、城市功能外延、城市化地域范圍不斷擴(kuò)展的表現(xiàn)。換句話說，這已經(jīng)形成了不同于以往僅限于城區(qū)擴(kuò)大的城市發(fā)展的規(guī)律性現(xiàn)象，出現(xiàn)了新的地域?qū)嶓w。對于這種新的地域?qū)嶓w，西方學(xué)術(shù)界先后提出多種稱謂，如“邊緣城市”、“無中心城市”、“都市村”、“多節(jié)點(diǎn)大都市區(qū)”、“城市國家”、“零碎的大都市區(qū)”等，來界定這種新式空間結(jié)構(gòu)的主要特征，也有的學(xué)者索性以“后郊區(qū)化”時代城市而一概論之。美國管理與預(yù)算總署很早就注意到這一問題，于1910年人口統(tǒng)計(jì)中首次使用了大都市區(qū)（Metropolitan District）概念。所謂大都市區(qū)，是指人口在10萬或10萬以上的中心城市及其周圍10英里范圍內(nèi)的郊區(qū)人口或與中心城連綿不斷、人口密度達(dá)150人/平方英里的地區(qū)，均可合計(jì)為大都市區(qū)人口。具體統(tǒng)計(jì)以縣為單位，標(biāo)準(zhǔn)的大都市區(qū)起碼擁有一個縣，少量規(guī)模較大的大都市區(qū)可以跨越幾個縣。

這樣，美國城市由一般城市擴(kuò)大到大城市區(qū)；城市本身從相對窄小的社區(qū)到大都市區(qū)，囊括數(shù)十個甚至上百個城市，使原有的城市界限和定義幾乎失去意義，“城”、“鄉(xiāng)”兩個傳統(tǒng)而寬泛的地域概念已不能準(zhǔn)確概括美國人口分布趨向了，其他概念也很難準(zhǔn)確反映這一巨大變遷，取而代之的是大都市區(qū)和非大都市區(qū)，以2500人口為底線的城市（city）概念也鮮見使用。所以，從1920年美國成為一個城市化國家到1940年成為一個大都市區(qū)化國家再到1990年成為大型大都市區(qū)為主的國家，是大都市區(qū)在美國長足發(fā)展并居主導(dǎo)地位的時期，即“大都市區(qū)化”階段。在這種情況下，州和地方行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系已越來越淡漠了。大都市區(qū)已成為所有近代社會經(jīng)濟(jì)生活的最重要基本功能單位。這是城市與區(qū)域一體化發(fā)展的一個具有歷史意義的轉(zhuǎn)折。

在人們的實(shí)際生活中，城市，抑或大都市區(qū)已經(jīng)不僅僅是概念問題，而且也成為某種思維定式。例如，當(dāng)我們談及舊金山，多半是指“灣區(qū)”（Bay Area）大都市區(qū)，而不僅僅是舊金山市。在舊金山灣區(qū)，另外兩個中心城市圣何塞、奧克蘭與舊金山三足鼎立，再加上20世紀(jì)60—70年代“硅谷熱”期間所出現(xiàn)的幾十個次中心城市，整個灣區(qū)形成一個頗有規(guī)模的舊金山—奧克蘭—圣何塞大都市區(qū)，人口700多萬，在美國排名第五，而舊金山市不過是舊金山半島上70萬左右人口的中等城市而已。波士頓和大波士頓也有頗大差異。波士頓市，人口54萬，而大波士頓即波士頓大都市區(qū)人口則多達(dá)545萬，囊括美國著名高科技區(qū)128高速公路環(huán)繞的大部分地區(qū)，其中包括世界著名學(xué)府哈佛大學(xué)和MIT以及一些高級研究機(jī)構(gòu)，大波士頓由此而聲名遠(yuǎn)播。同樣，當(dāng)我們談及洛杉磯，也要先申明是洛杉磯市(Los Angeles City)還是洛杉磯大都市區(qū)(LA)，即大洛杉磯（Greater Los Angeles）。洛杉磯市人口為307萬，但洛杉磯大都市區(qū)的人口達(dá)1640萬之眾。不過，紐約大都市區(qū)的優(yōu)勢地位還是不易撼動的。它地處美國東北部城市密集區(qū)，已不僅僅是一個大都市區(qū)獨(dú)立發(fā)展，而是與相鄰的幾個大都市區(qū)連成一片，形成橫跨4個州，囊括27個縣，729個市和鎮(zhèn)區(qū)，人口逾2000萬的聯(lián)合大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)（Consolidated Metropolitan Statistical Area），其全稱為：紐約—北澤西—長島大都市區(qū)。居住在該大都市區(qū)的新澤西州北部居民可能首先認(rèn)同自己是大紐約人，其次才是新澤西人；康涅狄格州和賓夕法尼亞州在大紐約的所屬縣份的居民也多半持類似的定位，甚至紐約州的居民，如果住在大紐約附近，肯定也把個人的第一身份認(rèn)定為大紐約人，其次才是紐約州人。在這里，城市和區(qū)域?qū)嶋H上已無清楚界限可言——城市區(qū)域化了；其地位大幅提升，行政區(qū)劃則明顯淡化。

二、走向之二：地方政治的“巴爾干化”

從理論上講，區(qū)域化的大都市區(qū)當(dāng)然需要區(qū)域化的協(xié)調(diào)、規(guī)劃和統(tǒng)一治理，乃至建立大都市區(qū)政府。但在大都市區(qū)范圍內(nèi)卻是小規(guī)模的地方政府大行其道，與一體化發(fā)展的大都市區(qū)極不協(xié)調(diào)。

美國地方政府由縣、市、鎮(zhèn)區(qū)、校區(qū)和專區(qū)等組成。20世紀(jì)，美國地方政府總的數(shù)量在不斷上升，尤其是第二次世界大戰(zhàn)后更是如此。其具體表現(xiàn)是：校區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)數(shù)量不斷下降，縣的數(shù)量變化不大，市的數(shù)量有所增長，專區(qū)則高速增長。這樣，到2002年，全國地方政府的數(shù)量已多達(dá)8.8萬個（見下表）。就人口和地域面積而言，大多數(shù)地方政府都極其小。例如，全國三分之二的市鎮(zhèn)不足5000人，有一半地域面積不足1平方英里，地域面積達(dá)25平方英里以上的地方政府不到200個。在大都市區(qū)內(nèi)這種現(xiàn)象就更為突出，平均每個大都市區(qū)有100個地方政府。在此方面有很多比較極端的例子。如匹茲堡大都市區(qū)內(nèi)地方政府?dāng)?shù)量418個（6個縣政府，412個市或鎮(zhèn)區(qū)政府），相當(dāng)于每10萬個居民有18個地方政府[2]（P312）。在芝加哥大都市區(qū)，竟有1200個以上有征稅權(quán)的行政轄區(qū)，有些媒體索性用“芝加哥大區(qū)”(Chicagoland)來取代大都市區(qū)的稱呼。至于專區(qū)數(shù)量的急劇增長更強(qiáng)化了這種小政府的局面。

地方政府零碎化的局面還遠(yuǎn)不止于此，美國還有18萬個社區(qū)協(xié)會(residential community associations)之類的準(zhǔn)政府組織。其規(guī)模從幾戶人家到幾萬人口的社區(qū)，弗吉尼亞的萊斯頓、馬里蘭州的哥倫比亞是其犖犖大者，所涉及的人口占全國總數(shù)的12%，覆蓋范圍遍及美國八分之一的住宅單元。當(dāng)然，其確切數(shù)字很難進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，但據(jù)粗略估計(jì)，在新興的“陽光帶”地區(qū)的城市，70%的新住房都有某種形式的業(yè)主政府。雖然這些非政府社區(qū)權(quán)力有限，但它們可以對土地使用進(jìn)行管理、提供公共服務(wù)，并且大多數(shù)位于大都市區(qū)內(nèi)。

對于這種現(xiàn)象，美國著名城市史學(xué)者喬恩·C.蒂福德在其專著《城市與郊區(qū)》的開頭中有一段生動的描述：“從西部進(jìn)入芝加哥大都市區(qū)后，沿途要經(jīng)過一大串城市：溫菲爾德、惠頓、西切斯特、維拉帕克、格倫艾林、郎博德、埃爾姆赫斯特、希爾塞德、布羅德維尤、梅伍德、福里斯特帕克、伯溫、西塞羅等等城市，最后才能抵達(dá)芝加哥市。各個城市都是緊緊連在一起，沒有任何區(qū)別，只是有一個小小的路標(biāo)，提醒路人又進(jìn)入一個新城市。在每一個城市里，路人都會看到市政廳、消防站、警察局。麻雀雖小，五臟俱全。每一個都服務(wù)于一小片社區(qū)。各城市邊界相互纏繞，難分彼此，不亞于進(jìn)入神圣羅馬帝國的諸侯國，這就是當(dāng)今的美國大都市區(qū)！波士頓、舊金山如此，芝加哥、紐約、洛杉磯或邁阿密也是如此，某個單一的城市化區(qū)域里可能有數(shù)以百計(jì)的彼此分離的政府進(jìn)行著管理。”[3]（P1）

三、兩種走向的矛盾沖突與改革的困境

大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)集中化的需求，地方政治卻在分散化的道路上越走越遠(yuǎn)，這就不可避免地產(chǎn)生矛盾和沖突，大都市區(qū)統(tǒng)一治理與地方民主似乎成為魚和熊掌不可兼得的問題。

大都市區(qū)的迅速發(fā)展產(chǎn)生很多新的問題，需要在整個大都市區(qū)范圍內(nèi)的統(tǒng)一籌劃和實(shí)施。諸如大都市交通問題，中低收入家庭的住房問題，跨越州界的空氣污染問題，城市與郊區(qū)之間發(fā)展不平衡問題，上下水供應(yīng)，固體廢料處理等。另外，大都市區(qū)人口劇增，要求建造新的基本設(shè)施、提供新的服務(wù)等。零碎的地方政府顯然無力解決這些問題，況且，很多郊區(qū)地方政府受稅收限制，也難以承受額外的開支。各個地方政府在經(jīng)濟(jì)資源、人口構(gòu)成及價值觀念等方面各不相同，因而在管理上常常是潔身自好。這就造成一個矛盾的現(xiàn)象：一方面，地方政府?dāng)?shù)量多如牛毛，分化割據(jù)；另一方面，大都市區(qū)又不斷出現(xiàn)很多管理缺口或真空，與大都市區(qū)的一體化發(fā)展的客觀要求相去甚遠(yuǎn)。在這種情況下，如果沒有更高層次行政組織的協(xié)調(diào)，大都市區(qū)中有許多問題便不易解決。在現(xiàn)有地方政府零碎化格局之下被動應(yīng)付上述問題的結(jié)果就是效率低下，政令混淆，責(zé)、權(quán)、利不均衡。比如說，有5個城市供水部門向本來可以由一個進(jìn)行服務(wù)的區(qū)域提供服務(wù)；10個警察局在一個原本可以統(tǒng)一規(guī)則以消除混亂的轄區(qū)中值勤；20個市議會分別為一個區(qū)域制定法令，等于給區(qū)域性規(guī)劃的努力設(shè)置人為的障礙。有天鵝絨般柔順的草坪的郊區(qū)可以擺脫中心城市犯罪問題的困擾，同時又不至于為巨額社會福利開支所困擾；富庶的工業(yè)郊區(qū)享受著低稅率，而低收入的中心城市居民卻承受著高稅率所產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)。上述矛盾和沖突不僅涉及管理方面，而且也導(dǎo)致社會矛盾，如居住區(qū)隔離、城市化地域蔓延失控和城市與鄉(xiāng)村的某些失衡現(xiàn)象等等諸多矛盾迫切需要化解。

歷史上，城市擴(kuò)展的方式是對周邊地區(qū)的兼并。但是隨著郊區(qū)化的迅速發(fā)展，周邊地區(qū)組建自己的地方政府后，獨(dú)立性增強(qiáng)，兼并的路就行不通了。此后，對外擴(kuò)展的方式由兼并轉(zhuǎn)為合并或聯(lián)合，但也有很多阻力。二戰(zhàn)后至70年代是美國歷史上合并或聯(lián)合的高潮，但在1949至1971年間的29起縣—市合并中，只有9起獲得了成功。事實(shí)證明，這條路幾乎行不通。此后，盡管仍有很多人堅(jiān)持主張大都市區(qū)地方政府合并，但他們也認(rèn)識到成功的可能是微乎其微的[4]（P1-45）。

建立大都市區(qū)政府的嘗試既然難以成功，唯有退而求其次，選擇其他替代性措施。這些措施主要有地區(qū)間協(xié)議、政府間協(xié)議會和大量設(shè)立專區(qū)等。其中，專區(qū)在目前地方政府零碎化的局面下成為次優(yōu)選擇，發(fā)揮了一定的作用。專區(qū)（special districts）一般可由州或縣、市等常規(guī)性地方政府產(chǎn)生，也可自下而上地經(jīng)民選產(chǎn)生，主要履行單一功能，如上下水、交通、電力、消防、住房、社區(qū)發(fā)展、圖書館、公園與娛樂設(shè)施、保健、機(jī)場港口等。專區(qū)的特點(diǎn)是職能單一，以服務(wù)性功能為主，所服務(wù)的地域范圍與縣、市政府有交叉，但又不依附于后者，有很大獨(dú)立性。但專區(qū)也有其消極影響或代價：首先，本來大都市區(qū)的發(fā)展，客觀上要求區(qū)域問題的通盤解決，而專區(qū)處理區(qū)域問題的方式恰恰與之背道而馳。專區(qū)服務(wù)范圍很窄，只是履行某種單一功能，對這種單一目的范圍之外的區(qū)域問題它們既不關(guān)心，也沒有權(quán)力處理其權(quán)限以外的問題。其次，專區(qū)的存在使大都市區(qū)管理更復(fù)雜化。它們構(gòu)成又一級政府，其轄區(qū)往往與居民所熟悉的常規(guī)性政府的轄區(qū)不一定吻合，這就容易令人產(chǎn)生困惑。還有人提出建立準(zhǔn)聯(lián)邦制大都市區(qū)政府，但也不是解決矛盾的根本方法。

美國學(xué)術(shù)界一直在苦苦探求破解這種矛盾的出路。20世紀(jì)初，美國學(xué)術(shù)界就提出削減地方政府?dāng)?shù)量、合并組建大都市區(qū)政府、完善管理體制的主張，走“區(qū)域主義”（Regionalism）的道路。到70年代末，所發(fā)表的論文已多達(dá)數(shù)百篇，論著數(shù)十部，結(jié)果卻依然如一位專攻城市政治的學(xué)者在40年代末所言：“可能除了天氣之外，沒有任何國內(nèi)問題能夠引發(fā)這么多的討論，能做到的又如此之少”[5]。這種主張?jiān)?0年代受到以肯定地方政府零碎化、強(qiáng)調(diào)地方自治為基調(diào)的“公共選擇”學(xué)派（Public Choice）的激烈抨擊而一度消沉。到90年代，“區(qū)域主義”再度興起，但研究重心已從體制改革轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)大都市區(qū)“治道”(governance)的改革，是為“新”區(qū)域主義。

這兩大派別在有關(guān)美國地方政府體制與管理方面的主要問題上都持截然相反的態(tài)度和觀點(diǎn)。“區(qū)域主義”觀點(diǎn)從政治學(xué)和社會學(xué)角度看問題，提出“一個區(qū)域一個政府”，看重規(guī)模效益；“公共選擇”學(xué)派則從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度詮釋政治問題，肯定市場經(jīng)濟(jì)的普遍性價值，并強(qiáng)調(diào)民主精神和公眾參與。至今這種討論已歷經(jīng)整整一個世紀(jì)，在重大問題上仍未達(dá)成共

識，與討論的對象一樣，討論本身也成了一個令人費(fèi)解的迷。

四、討論：值得重視的幾個問題

不難看出，上述現(xiàn)象有很多值得我們深入思考的問題，限于本文的篇幅和筆者的能力，僅對如下問題進(jìn)行討論。

第一，構(gòu)建大都市區(qū)政府，從理論上看，毫無疑問是符合城市發(fā)展需要的理想方式，但現(xiàn)實(shí)卻難遂人意。出現(xiàn)這種情況的原因，除了體制因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會因素乃至技術(shù)因素外，更重要的是，這是美國普通選民的自愿選擇。美國民眾的這種政治取向，有其深厚的歷史和文化根基。他們崇尚獨(dú)立和個性自由、推崇小政府的傳統(tǒng)由來已久。美國民主思想奠基人托馬斯·杰斐遜的格言“管理最少的政府是最好的政府”在美國幾乎家喻戶曉，得到廣泛的共鳴。盡管美國大多數(shù)人居住在城市，但它并不是歐洲經(jīng)典意義上的城市國家。它是一個由小到中等城市社區(qū)組成的國家，在美國歷史上從未有三分之一的人口居住在10萬人口以上的城市中。四分之三的美國市鎮(zhèn)的人口規(guī)模不到5000人。這些中小城市都把自我管理看得很重。久而久之，形成傳統(tǒng)而不易更改。新英格蘭地區(qū)從殖民地時期就已采用的鎮(zhèn)民會議(Town Meeting)政府形式至今仍是該地區(qū)主要政府形式，幾百年來不改初衷就是最好的例證。二戰(zhàn)后在很多中心城市大量出現(xiàn)的隔都區(qū)(ghetto)及其帶來的社會矛盾沖突更使許多人轉(zhuǎn)而支持政治權(quán)力分散化。1969年，紐約市市長競選過程中，兩個競選人不約而同地將競選綱領(lǐng)集中在一個口號上——“還政于鄰里”(power to the neighborhood)。新市長上任不久，就宣布一個“鄰里政府計(jì)劃”，以尋求減少公民對遙遠(yuǎn)的中心城市政府的疏遠(yuǎn)和心理距離[6]（P11）。近年來，倡導(dǎo)小政府的主張仍有強(qiáng)勁勢頭。1998年美國總統(tǒng)大選民主黨候選人喬治·利伯曼進(jìn)行了大量調(diào)查后宣稱，“亞地方政府”(sub-local government，指鄰里或社區(qū)政府)是21世紀(jì)民主真正的希望所在[7]（P166）。這足以證明，在美國這樣一個崇尚地方自治的國度，構(gòu)建大都市區(qū)政府的體制改革絕非易事。

說到底，美國民眾已經(jīng)用選票贊成了這些獨(dú)具特色的政府形式，因此，不論我們是否贊成，它們都是客觀存在，不能簡單地以是非而論。從美國學(xué)術(shù)界各學(xué)派重大學(xué)術(shù)交鋒過程中也可以看出，他們的研究重點(diǎn)從推崇構(gòu)建大都市區(qū)政府的體制改革轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅氐胤秸芾斫Y(jié)構(gòu)的“治道”改革，就是向地方政府發(fā)展客觀現(xiàn)實(shí)傾斜的理論選擇。這個轉(zhuǎn)變值得我們思考。

第二，從美國城市發(fā)展的歷史進(jìn)程看，城市化空間結(jié)構(gòu)的總體發(fā)展規(guī)律是：城市發(fā)展到一定程度，必然要突破城市原有的界限，向周邊地區(qū)拓展，進(jìn)而和區(qū)域整合為一體，“經(jīng)濟(jì)并未在城市的邊界止步”[8]。結(jié)果，不存在沒有區(qū)域腹地的孤立城市，也不存在沒有城市的空泛區(qū)域。城市與區(qū)域高度整合表明美國城市化實(shí)際經(jīng)歷了一個更高級的發(fā)展階段，即由單核城市向多中心的城市化地域即大都市區(qū)的轉(zhuǎn)變、過渡的階段。

這種變化對傳統(tǒng)的城市化概念提出挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的城市化理論已無法圓滿地解釋這種世界范圍內(nèi)新的規(guī)律性現(xiàn)象，迫切需要修正。本文提出城市發(fā)展分兩大階段，即傳統(tǒng)城市化和大都市區(qū)化或新城市化，就是在城市發(fā)展基本理論方面一個初步嘗試。

這種變化也表明，聯(lián)邦政府和州政府層面的宏觀經(jīng)濟(jì)作用正在日益下降，行政區(qū)劃的作用也在下降，其作用部分被充滿活力的城市化區(qū)域即大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)取代。大都市區(qū)地位的上升反映在社會經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，但最直觀也是最令人矚目的是其經(jīng)濟(jì)地位。例如，如果把大都市區(qū)作為國家計(jì)算，全世界前100個經(jīng)濟(jì)體中有47個是美國大都市區(qū)。其中紐約的國內(nèi)生產(chǎn)總值超過澳大利亞。10個最大的美國大都市區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值合計(jì)可在世界構(gòu)成地位不可小覷的第三強(qiáng)國[9]！正如美國統(tǒng)計(jì)部門已用大都市區(qū)概念取代傳統(tǒng)的城市概念一樣，美國學(xué)術(shù)界和政府有關(guān)部門現(xiàn)在已更多地使用大都市區(qū)生產(chǎn)總值(Gross Metropolitan Product，簡稱GMP)的概念，而不僅僅是國內(nèi)生產(chǎn)總值來反映經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)際。克林頓政府的《2000年城市狀況年度報(bào)告》就這樣總結(jié)：“我們更應(yīng)把美國經(jīng)濟(jì)看成是以大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)為中心的‘共同市場’。”[10]如此說來，21世紀(jì)國際間競爭的基本單位既不是企業(yè)，也不是國家，而是大都市區(qū)。

這種認(rèn)識對于仍存在巨大城鄉(xiāng)差異的我國來說有其重要的借鑒意義。城市發(fā)展離不開鄉(xiāng)村的支持；鄉(xiāng)村的發(fā)展也要與城市同步進(jìn)行，兩者的聯(lián)動發(fā)展到一定階段，形成大都市區(qū)。在此過程中，城鄉(xiāng)之間、大中小城市之間的塊塊分割狀態(tài)必須打破，方可向一體化方向發(fā)展。換個角度看，一體化發(fā)展到一定程度，可以考慮劃定大都市區(qū)。在我國某些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)如長三角和珠三角等已初步具備了這些條件。

第三，既然大都市區(qū)化是一個必然趨勢，那么，它和地方政府之間的關(guān)系就是地方政府要適應(yīng)大都市區(qū)化的發(fā)展，而不是大都市區(qū)化適應(yīng)零碎化的地方政府。至于地方政府如何適應(yīng)大都市區(qū)化發(fā)展的需要，美國已作出過很多嘗試，尤其是在大都市區(qū)治理方面已有一些成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，其中涉及到很多技術(shù)性問題，這里不一一展開。在體制改革方面，盡管尚未大量建成大都市區(qū)政府，但也有可圈可點(diǎn)的成績。例如，專區(qū)的產(chǎn)生，尤其是穿插在中心城市和郊區(qū)之間的大都市區(qū)專區(qū)提供某些上述政府無法提供的服務(wù)，彌補(bǔ)大都市區(qū)內(nèi)體制零碎化的不足，這是地方政府適應(yīng)大都市區(qū)統(tǒng)一管理的次優(yōu)選擇，在目前看來，它是值得肯定的一種體制。1977年，大約有25%專區(qū)的轄區(qū)或是與一到兩個縣相連或是服務(wù)區(qū)域大于一個縣。到1997年，這種“區(qū)域化專區(qū)”數(shù)量在所有專區(qū)中所占的比例已經(jīng)達(dá)到34%[11]。另外，準(zhǔn)聯(lián)邦制大都市區(qū)政府，或許也是一種易被各方接受的選擇。應(yīng)該說，美國社會各界經(jīng)歷上百年的理論探討和實(shí)踐嘗試，當(dāng)可提供很多有益的借鑒。

第四，在強(qiáng)化大都市區(qū)的統(tǒng)一管理時，也要注意保護(hù)地方政府的積極性。一方面，這是由地方政府的性質(zhì)所決定的。有的美國學(xué)者曾這樣表述：“所有的政治都是地方性的”(all politics is local)，因此，“所有政府都是地方性政府”(all government is local) [7](P157) 。這就是說，地方政府最接近選民，最能反映選民的利益和需要，當(dāng)然也是選民最關(guān)心的。選民更多地直接受市政廳和市法院的影響，而不是白宮或州政府。這樣的例證隨處可見。兒童在地方學(xué)校上學(xué)；乘用地方交通體系；垃圾清理和廢品回收等清潔是在城市范圍內(nèi)進(jìn)行的；結(jié)婚證書、離婚文書、遺囑等均由縣法院簽發(fā)；民事訴訟和刑事犯罪審理也是地方法院負(fù)責(zé)；娛樂設(shè)施和項(xiàng)目由地方管理。地方政府還可回避大量的政治紛爭。對比之下，對于聯(lián)邦和州政府，政治幾乎是政府的主要工作內(nèi)容，立法與行政的沖突司空見慣。地方政府奉行行政至上原則，盡管不能完全避免政治沖突和矛盾，但畢竟比州和聯(lián)邦政府少多了。

另一方面，地方政治零碎化現(xiàn)象對于大都市區(qū)的一體化管理而言似乎弊多利少，但是地方政治零碎化又往往和平等、自治、直接民主、草根參與等民主理念聯(lián)系在一起，不僅不宜簡單否定，甚至對其某些方面應(yīng)該予以保護(hù)和倡導(dǎo)。例如，城市與鄉(xiāng)村（在美國，城市主要指中心城市，鄉(xiāng)村則是郊區(qū)以及郊區(qū)中的小城鎮(zhèn)）是平等的，縣域內(nèi)可設(shè)一個或若干個城市，它們與中心城市或彼此之間無行政上的隸屬關(guān)系。從地域面積上講，最大的地方政府單位是縣。縣政府是由州政府由上而下產(chǎn)生的，類似州政府的分支機(jī)構(gòu)，一般是向未建制的農(nóng)村地區(qū)提供服務(wù)。市是具有法人地位的政治實(shí)體，可實(shí)行地方自治，因此又稱為“自治市”，主要面向城市化地區(qū)提供服務(wù)。其權(quán)限限定在市區(qū)范圍內(nèi)，作為法人單位（而不是行政單位，更不是政治單位）實(shí)施企業(yè)化管理。縣與市既然是平等的，沒有隸屬關(guān)系就沒有什么級別高下之分，這樣便不存在以剝削農(nóng)村為代價發(fā)展城市的情況，縣政府反而可為自身利益抑制城市的兼并和擴(kuò)展。當(dāng)然，與此同時，城市政府也可能潔身自好，不關(guān)心所在縣份或周邊地區(qū)的發(fā)展。但地方自治傳統(tǒng)的堅(jiān)持，畢竟保證了平等發(fā)展，保證了選民的利益。至于有些地方政府以平等為幌子，抵制統(tǒng)一規(guī)劃，妨礙大都市區(qū)的發(fā)展就是另外一個問題了。

總的看來，大都市區(qū)的集中化發(fā)展和地方政治的分散化現(xiàn)實(shí)，也許不是一個魚和熊掌不可兼得的問題，而是一塊硬幣的兩面，矛盾并存的關(guān)系。其中的許多問題都是深層次的，值得深入細(xì)致的探討。

參考文獻(xiàn)

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[責(zé)任編輯王雪萍]