小額農貸的實踐與啟示

針對現階段農村發展特色，充分發掘農村信用資源，形成農戶小額信用貸款、聯戶擔保貸款和信用共同體貸款等一系列有中國特色的信用保證方式，走出一條以綜合利用信用資源為核心的農村金融創新之路。

長期以來，如何有效運用金融手段解決“三農”問題，特別是通過小額信貸方式解決相對貧困的農民享受低門檻、低成本金融服務從而加速脫貧致富的問題，成為各國高度關注和積極探索的重要課題。我國在多年探索的基礎上，2001年推向全國的農戶小額信用貸款（簡稱“小額農貸”），使大量分散且沒有擔保抵押物的農戶獲得了便捷的金融服務。幾年來，全國農村信用社90%以上的營業網點開辦了小額農貸業務，累計向8000多萬農戶發放小額農貸9000多億元，有效破解了農民的貸款難問題，被譽為“富民工程”。

我國農村信用社小額農貸業務的發展歷程，大致經歷了三個階段：試點階段；全面推廣階段；發展全面提升階段。小額農貸的全面推廣，不僅有效滿足了農民生產和生活資金需求，促進了農村經濟發展，還產生了巨大的財富效應。以江西省為例，至2007年6月末，全省農村信用社對有貸款需求且符合貸款條件的農戶核貸發證面達99%， 貸款發放占已核貸發證農戶的97%，占有貸款需求農戶的96%；累計發放小額農貸350.7億元，余額達96.2億元，全省累計有1145萬農戶獲得過小額農貸的支持，平均每年為貸款農戶戶均增收300元以上，大量靠小額農貸扶持起來的農戶走上了產業化經營道路，有的成為種糧大戶、養殖專業戶、龍頭企業主，成為新農村建設和農村市場經濟發展中的佼佼者。

破解農村金融難題

小額農貸以其貸款門檻低、利率優惠、方式靈活、操作規范、管理嚴密等優勢，正在破解農民貸款難、擔保難和農村金融放貸難、農村信用環境差等一系列重大難題，對加快農村產業結構調整、改善農村金融生態環境、促進農村信用社業務發展發揮了積極作用。

以低門檻的信貸方式，有效破解數千萬貧困農民長期以來普遍存在的貸款難問題。我國農戶大部分從事家庭式的小規模、分散化生產，普遍缺乏有效的擔保抵押物，正規金融服務對大多數農民而言，門檻太高，可望而不可及，從而使農民貸款難成為非常突出的歷史難題。小額農貸不需要任何擔保抵押，覆蓋面廣，面向所有農戶，包括經濟條件相對差但信用良好的農戶，大大降低了農民獲取貸款的門檻，首次讓農民享受到便捷、優惠的金融服務，成為破解農民貸款難問題的一個治本之策。同時，農民辦理小額農貸的手續非常簡便。農民通過評級授信獲得貸款證后，只要持農戶貸款證、身份證（或戶口簿）及私章或蓋手印，隨時可到農村信用社柜面辦理信用額度內的借款，不需要再次辦理申請、審批等手續。6年來，我國有1/3的農戶先后獲得過小額農貸支持，數以億計的農民依靠小額農貸支持走上了脫貧致富之路，對促進“三農”發展、維護農村社會穩定作出了貢獻。

以信用為基礎的貸款方式，有效破解數億農民貸款缺乏抵押擔保物的問題。小額農貸的要義在于：以農戶的信用作為獲得貸款的條件，突破了農民貸款需要擔保抵押的制度性障礙。農民只要講信用、按期還款，并有產業支撐，有還款來源，就可以獲得小額農貸支持，而且這種支持是持續、便捷的。因此，小額農貸實際上是在現有法律制度下，通過形成一種抵質押品的替代機制，為廣大農民找到了一條獲取金融支持、加快脫貧致富的可行通道。特別是由小額農貸引申出的信用共同貸款模式，從更高層面上找到了滿足農村產業經營戶、農業龍頭企業、產業集群等經濟主體金融需求的有效途徑。信用共同體貸款模式本質上是針對有效益、有還本付息能力但又有風險、不易管理的項目，通過發掘信貸項目的利益相關者，建立一種共擔風險、共享收益的機制，既有效解決了薄弱經濟主體抵押擔保不足、難以達到正規金融機構貸款條件的問題，又為金融機構進行風險管理和分散風險提供了一種可行的操作流程和工作思路。

以相對優惠的貸款利率，有效化解農民獲取金融支持成本較高的問題。過去，大多數農民的融資需求除親友互助外，更多的是靠民間借貸等形式籌集，高額的融資成本增加了農民負擔。而金融機構發放的涉農貸款由于具有風險大、成本高等特點，其利率也普遍偏高。有關資料顯示，孟加拉鄉村銀行小額貸款的年利率達20%、玻利維亞陽光銀行的達47%～50%、印尼人民銀行的達43%～48%。這說明，即使有一些農民從金融機構獲得了信貸支持，也必須付出非常高的利息成本。我國小額農貸在制度設計時，按照“多予少取”的原則，明確規定要實行利率優惠政策，各地農村信用社在實際操作中普遍設置了利率上限，年利率一般不超過10%。按人民銀行規定，農村信用社貸款利率最高不超過基準利率的2.3倍，而江西省小額農貸利率最多不超過基準利率的1.2倍，有的地方對困難戶還執行了基準利率，大大降低了農民獲取貸款的成本，減輕了農民的負擔。

以流程化的操作模式，有效化解農戶貸款中的操作風險問題。農業是弱質產業，受自然災害侵害頻繁；農民居住分散，信息不對稱，管理難度大，使涉農貸款的風險高，導致很多金融機構不愿涉足農村金融市場，不敢發放涉農貸款。小額農貸能在廣大農村生根發芽、開花結果，關鍵是農村信用社在試點推廣過程中形成了一整套比較規范完善的管理制度和操作流程，通過對貸前、貸中、貸后等各環節實行流程化操作，最大限度地防范小額農貸操作過程中可能出現的風險。江西省農村信用社明確規定了辦理小額農貸業務的基本流程，并對每個環節的風險點進行提示，對各環節涉及的崗位職責進行了明確。同時，對小額農貸實行信貸員或客戶經理“包調查、包發放、包管理、包收回、包效益、包存款”的“六包”責任制，并與信貸員或客戶經理的薪酬緊密掛鉤。此外，還充分發揮政府、村組織和農貸協管員協助管理、幫助催收、配合調查等作用，使小額農貸的風險基本控制在金融機構可承受的范圍之內，為小額農貸的可持續發展奠定了基礎。如江西省婺源縣農信社在發展小額農貸時緊緊抓住并規范評級授信、貸后管理、責任考核、形成合力四個環節的操作流程，使小額農貸一直保持較高的收回率。婺源等地的實踐證明，小額農貸如果管理規范并建立相應的風險分散機制，完全可以實現可持續發展，完全可以成為風險小、效益高的金融產品。

以互動式的管理方法，有效化解農村信貸風險高的問題。針對小額農貸額小面廣、工作量大、管理難度大等特點，在發展小額農貸業務中，形成信用社主導、政府推動、農民參與、多方互動的發展局面。一是地方政府大力推動。各級地方部門把小額農貸作為一項富民政策大力推廣，有的縣、鄉兩級成立推廣領導小組，通過宣傳引導等形式推動農戶小額農貸工作的有序開展；有的將各鄉（鎮）支持推廣農戶小額信用貸款、優化地方信用環境工作列入考核；有的還出臺了財政貼息、風險補償等措施推動小額農貸發展。各級政府的高度重視，為小額農貸的發展創造了良好的外部環境。二是鄉村組織積極協助。在發展小額農貸過程中，很多村“兩委會”干部參與到對農民家庭經濟狀況、生產經營情況、償債付息能力等方面的調查以及參與評定農戶信用等級、推薦借款人、催收貸款等過程中來，指導和幫助農民擴大生產、增產增收，增強了基層組織的凝聚力，同時又減輕了農村信用社對小額農貸管理的壓力，有效解決了信息不對稱、貸款催收困難等難題。三是發揮農貸協管員作用。在推廣小額農貸過程中，很多農村信用社還選聘了“農貸協管員”協助管理小額農貸。協管員由村“兩委會”推薦，大都是村干部或村民中威望高、有能力、責任心強的“能人”，通過這些行政村的“農貸專干”，對農戶貸款資金使用、貸款本息的歸還實行近距離、經常性的監督，使信用社對小額農貸的管理得到延伸。江西省婺源縣的實踐證明，農貸協管員在協助催收貸款本息等方面發揮了重要的作用，大部分行政村小額農貸的到期收回率和利息收回率均達到98%以上。

以信貸手段促文明建設，有效解決了農村信用環境優化的問題。農戶小額信用貸款突出了“信用”主題，有效促進了農村信用文化建設。通過加強小額農貸的宣傳和發放，讓農民認識了金融與信用的關系；通過信用評定和信用公開，讓農民理解了信用的價值；通過創建信用鄉（鎮）、村和評定“信用戶”、“模范信用戶”活動，發揮了信用戶的示范作用，增強了農民的信用觀念，使具備良好信譽的農戶充分享有守信的益處和便利，營造了一個“守信光榮、失信可恥”的社會氛圍。農村信用社還通過對文明信用戶實行額度放寬、利率再優惠，對信用村進行獎勵，調動了農民爭當信用戶、爭創信用村的積極性。目前，全國共有4846萬農戶被評為信用農戶，46685個行政村被評為信用村，1736個鄉鎮被評為信用鄉鎮。江西農村信用社在推廣農戶小額信用貸款工作中，結合農村道德建設，以農村信用社的優質服務、優惠貸款為手段，深入開展創評“文明信用農戶”活動，三年來共評定“文明信用農戶”41萬戶，累放此類貸款50多億元。

我國農村信用社發展的小額農貸作為國際小額信貸的一種創新模式，與國外通行的孟加拉鄉村銀行模式的小額信貸相比，吸取了其中的合理成分（如對缺乏有效抵押擔保的農戶實行信用放款，不再需要抵押擔保），同時又剔除了一些不切合中國農村實際的內容（如高利率、周期較短、傾向婦女、頻繁還款等），因而更具有鮮明的中國特色，更符合中國農村的實際，形成明顯的產品特色。

有中國特色的農村金融之路

小額農貸的巨大功效，農民高度認同，其重大意義有目共睹。有人甚至認為，小額農貸在中國解決“三農”問題的意義不亞于孟加拉的鄉村銀行。因為，它解決了占人口相當大比重的農民的生產、生活急需的資金問題，成為有效解決農民貸款難和農村經濟發展資金困難的一項非常重要的舉措；它非常適合中國廣大農村以家庭承包責任制為基礎的生產方式以及分散經營、規模較小的實際狀況，深受廣大農民群眾的歡迎；它把農村信用社的借貸活動與農村發展緊密結合，對以金融手段化解“三農”發展問題具有重大意義。小額農貸的發展完善，揭示出一條具有中國特色的農村金融發展之路。

充分利用農村信用社這一中國最大的鄉村銀行體系的網絡優勢，使其信貸政策與分散經營農戶的金融需求對接，適應中國農村分戶經營的組織靈活性，滿足農戶的基本金融需求。我國農村信用社發展50多年來，己成為機構網點最多、服務面最廣、滿足農戶金融需求貢獻最大的農村金融主力軍。目前，我國農村信用社純粹意義上的農戶小額信用貸款占到各項貸款余額的五分之一，從小額農貸拓展出來的農戶聯保貸款、農村信用共同體貸款、農業產業化龍頭企業貸款和城鎮個體工商戶貸款占到信貸存量的二分之一以上，小額農貸已成為農村金融最重要的信貸產品。現階段必須進一步依托和充分發揮農村信用社的作用，積極鼓勵各種金融組織參與農村金融市場，最終形成以農村信用社為主力、郵政儲蓄銀行、政策性銀行和其他民間金融組織共同發展的格局，形成服務“三農”的合力，開創金融支持“三農”的新局面。

充分發揮中國農村基層組織和其他社區組織的功能，形成農村社區發展與農村金融發展互動的格局，最大限度地發掘和滿足農村有效金融需求。強大的基層政府和農村自治組織，是中國農村最重要的組織資源之一。小額農貸的推廣和發展，不僅成為致富農民、聯系農戶的金融紐帶，而且成為發揮基層組織作用、改善干群關系的重要載體，提示出農村社區與農村金融互動發展的新思路。一是農村金融業務創新與農業產業化、農村城市化互動，加強農村金融與有關涉農部門的平等合作，形成農村金融與城鄉社區互動機制，在支持農業產業化龍頭企業和其他產業集群中把握發展機會；二是農村金融服務創新與基層政府及各類專業合作社等經濟組織互動，建立信用互動關系，提高分散經濟的組織化程度，解決發展機會、風險防范、加強管理等問題；三是農村金融業務發展與農村社區文明信用建設互動，通過創評文明信用農戶（鄉、村、社區）等活動，既為文明建設提供有效物質手段，又為農村金融發展營造良好信用環境；四是農村金融信貸政策與政府扶持社區和“三農”政策互動，以信貸手段放大政策功效，實現“四兩撥千斤”之效。實現農村金融與農村社區的互動發展，一方面，能最大限度地發掘和滿足農村有效金融需求并有效防范風險，揭示出未來農村金融實現可持續發展的重要方向和方法；另一方面，能夠為各級基層組織密切聯系群眾、幫助農民脫貧致富提供一個很好的實踐載體，對改進基層干部的形象和作風發揮著重要作用。

以市場化選擇、商業化運營為基礎，政府適當政策扶持，通過金融手段，引導農戶逐步走向市場，并實現金融企業可持續發展。扶持貧困弱勢群體的小額信貸，既要有政府政策的適當扶持，又不破壞市場化運行機制；既要努力滿足農戶有效需求，又要防范風險。過去我國主要是通過財政補助或貼息貸款進行扶貧幫困，助長了貧困群體的依賴心理，弱化了農民的市場觀念，導致農村市場發育滯后，一些嘗試發放小額信貸的金融機構在非商業化經營帶來巨大經營風險的情況下，難以為繼，撤離農村市場。前些年部分農村金融機構發放了大量扶貧貸款、救災貸款，有的政府給予貼息，由于這些貸款不是按市場化操作，農民認為是國家扶持的，導致大量扶貧救災貸款變成不良貸款，更為嚴重的是影響了農民信用觀念和市場意識的形成。實踐證明，農村金融要實現可持續發展，必須走市場化、商業化道路，以市場化機制選擇金融資源投向，以市場配置資源的機制解決有效運用資金的問題。小額農貸堅持“市場化選擇服務對象、商業化持續運營、政府政策適當扶持”的思路，由信用社按市場原則依據還款意愿和能力來選擇貸款對象并進行貸后管理。同時政府在減免稅收、優化信用環境、項目推介引導、風險補償等方面給予適當扶持，有利于引導和促進農民按照市場需要發展生產、科學消費、有效理財。

針對現階段農村發展特色，充分發掘農村信用資源，形成農戶小額信用貸款、聯戶擔保貸款和信用共同體貸款等一系列有中國特色的信用保證方式，走出一條以綜合利用信用資源為核心的農村金融創新之路。各地在發展農村信用貸款時，一是充分利用千百年來維系我國農村經濟社會發展的有借有還、父債子還、誠信為本等基礎的道德價值觀念，發展小額農貸、農戶聯保等特色的信用保證方式，實現農村金融產品創新和可持續發展；二是充分利用農業產業化、專業化生產過程中形成的一系列中介組織、龍頭企業、合作協會等具有共同利益、共同產業特征的經濟組織，以農村金融信貸為紐帶形成各類風險共擔、利益共享的信用共同體，創新各種擔保方式，構成聯保機制分散風險，解決農村經濟組織貸款難問題；三是充分利用社區政府在引導農村經濟社會發展過程中形成的各種信用資源，開展金融產品和擔保方式的創新。比如，政府推動林權改革，農村金融部門就可以與林業部門互動，發展林權抵押貸款，形成新的擔保方式；政府引導新農村建設，農村金融部門就可以與新村辦、基層政府等組織互動，開展農民住房貸款，滿足農民建房資金需求等等。

在當前農村金融需求趨于多元化、農村金融又普遍面臨諸多高風險因素的情況下，小額農貸提示出農村信用社等農村金融機構必須實行“雙層經營模式”：一層是適應大量非正規金融需求的小額信貸業務模式。通過進一步完善和提升小額農貸管理辦法，建立適合農村經濟特點的小額農貸工作機制，形成標準化的小額農貸操作管理模式，最大限度地滿足大量分散農戶非正規化的金融需求。另一層是通過創新多種擔保和保證方式，在有效控制和分散風險的前提下，積極發展適應農業產業化和縣域經濟需要的較大數額的貸款。借鑒現代金融企業的項目管理方式和風險管控辦法，對農村較大數額的貸款需求進行嚴格的授信調查和審貸分離，建立完善的貸款審查機制和貸后管理機制，嚴格按照規范的流程操作。

建立區域性農村金融管理和服務平臺，解決農村信用社大量分散的小法人、風險承擔力弱與統一開放的金融市場對接難的問題，增強農村金融機構的服務功能。自2004年農村信用社深化改革并交由省級政府管理后，省級聯社承擔起對轄內農村信用社的行業管理職能，在完善結算網絡、加快信息化建設、教育培訓、統一規制、加強合規文化建設、建立資金調劑平臺、協調各種社會資源和公共關系、使信貸融入區域發展規劃、維護信用社合法權益等方面發揮著不可取代的作用，克服了單個法人的不足，解決了小銀行與大市場、與現代金融體系對接的眾多矛盾。農村信用社適應農戶走向城市、展開跨區域產品交易等市場活動的需要，全面加快信息化建設，積極開展銀行卡、電話銀行、網絡銀行業務，不僅讓農民享受到更加便捷的小額農貸等信貸服務，還讓農民充分享受到和城市居民一樣便捷的結算、理財等金融服務，借助信息技術，縮小和消除城鄉金融發展差距，以城鄉金融一體化助推城鄉經濟一體化。

可持續發展須解決四大矛盾

我國江西婺源等地發展出來的小額農貸模式，實際上是提示出小額農貸可持續發展的典型模式，對我國農村金融發展具有重要啟示作用，但也存在一些必須正視和解決的實際問題和難題。

小額農貸風險因素較多與金融業逐利避險性之間的矛盾。由于農業屬于弱質產業，農村經濟基本上仍是“靠天吃飯”的脆弱經濟，受自然風險、市場風險等因素影響較大，加上缺乏從貸款擔保、農業保險、風險補償、風險分散等方面建立金融支農的長效機制，使“三農”經濟中產生的各種風險和損失大部分轉嫁到農村信用社，直接影響小額農貸的到期收回率。如近年來的臺風、地震、禽流感、洪澇災害等自然災害和生豬市場疲軟等市場風險給我國農業帶來的損失，其中大部分最終都轉化為農村信用社的不良貸款，超出農村信用社的承受范圍，導致不良貸款增加。而農村信用社作為利用第三方資金、靠負債經營的金融企業，在發展小額農貸業務過程中，必須把風險控制在可承受范圍之內，以實現其可持續發展。

解決這一矛盾，需要建立小額農貸風險防范和分散機制。應改革國家政策性扶貧體制，將各種撥補性資金和返還資金，注入農業發展基金，將國家扶貧資金由直接撥入改為農業貸款擔?；稹８鞣N政策性補償應對農村信用社有所傾斜，扶貧救災款項要承擔部分因自然災害轉嫁給農村信用社的風險。建立農村擔保機構，鼓勵有實力的民營企業出資組建新的擔保機構，實行市場化運作，為企業和農民提供擔保。逐步建立完善農業信貸保險機制，實行政策性農業保險支持和商業性農業保險相結合，對參加種養保險的農戶實行政策性保費補貼制度，以規避農村信貸風險?？砂凑照鲗А⒇斦龀帧⑹袌龌\作的原則，建立農業政策性保險體系，變災后救災為災前預防，有效分散農業信貸風險。同時，農村信用社必須全面加強規范化建設，提高相應的風險管理水平和能力。

發展小額農貸的高成本與服務對象較低經濟承受能力之間的矛盾。目前，農村信用社的小額農貸基本上處于微利狀態。據測算，支農貸款的資金成本在5%～6.5%之間，貸款收益難以覆蓋資金成本和可能產生的風險損失。同時，由于小額農貸額度小、服務對象點多面廣且非常分散，信貸調查、授信、審查、貸后管理、收貸收息都涉及大量人力、物力，決定了發展小額農貸必須付出較高的成本。但農民經濟實力普遍較弱，難以承受較高的利息負擔，迫切要求在獲得小額農貸支持的同時，能盡可能支付較少的利息成本。

解決這一矛盾，必須建立、健全、完善農村合作金融的有關法律法規，政府對扶持農村金融作出長期性制度安排，建立與農村信用社支農服務相配套的、多方面的、長效連續的扶持政策。應該對農村信用社農業貸款利息收入長期免征營業稅，鼓勵農村信用社增加對農戶貸款的投放；對農村信用社每年因執行農貸利率而少收的貸款利息給予財政撥補；對因自然災害或國家政策性調控等造成的農貸資金損失，以與央行專項票據置換相類似的方式給予及時補充，確保農村信用社農戶貸款的風險控制與保障能力。

小額農貸需求量大與農信社資金實力不足之間的矛盾。盡管近年來小額農貸的發放面廣、總量不斷增大，但與農民的巨大需求相比還遠遠不夠，其中不少有效需求仍沒有得到滿足，大量潛在需求還沒有充分發掘出來，小額農貸發展的潛力和空間還非常大。其中一個最主要的原因，是農村的資金投入普遍不足，難以滿足大量農民對小額農貸的巨大需求。目前，農村金融市場呈現出多家金融機構搶占存款份額，而貸款需求仍基本上由農村信用社一家來滿足的局面，呈現出“一農支三農”的現狀。據統計，江西農村信用社吸納的存款只占農村存款量的30%～35%，而發放的農村貸款卻占了市場份額的90%以上。由于農村資金大量外流，加上農村信貸資金需求呈擴大化趨勢，加劇了供求矛盾。

解決這一矛盾，要取消禁止社?；鸬仍谵r村信用社開立存款賬戶的歧視性限制政策，全面下放農村資金存款的管理權，將地方財政性存款基本賬戶和涉農單位與資金在農村信用社開戶，允許社保、教育及國家其他基金在農村信用社開戶存款，通過小額農貸渠道，將農村資金回流到農村。建議比照國有銀行改制中國家注入資金或剝離不良債務等辦法，加大力度幫助農村信用社消化由于多種綜合性、社會性因素形成的歷史包袱，增加支農資金供應。在試點的基礎上推進農村信用社利率改革，實行靈活的存貸款利率浮動政策，增強農村信用社組織資金的能力和經營的靈活性。加強農村信用社地區之間的資金調劑與融通，逐步探索建立全國農村信用社之間的資金調劑市場。對支農資金不足的農村地區，特別是中西部地區和少數民族地區，人民銀行繼續安排更加靈活的支農專項再貸款進行支持。

小額農貸以信用為基礎與農村信用環境缺失之間的矛盾。小額農貸是以信用為基礎的信貸產品，對農民信用意識和農村信用環境要求比較高。但受長期計劃經濟體制影響，致使人們信用觀念淡薄，加上過去長期政策性信貸和輸血型扶貧，特別是一些權力部門干部拖欠信用社借款現象嚴重，在少數農民中滋生了“借錢可以不還”的觀念，導致逃債賴債現象時有發生。同時，由于法制環境不完善，導致事實上對大量的信用貸款難以靠法律手段保障債權和利益。

解決這一矛盾，全社會需要形成合力，營造小額農貸可持續發展的良好外部環境。一是營造良好的信用環境。在現有基礎上，進一步統一標準、規范操作，提升信用評定的層次和質量，完善農村個人征信制度體系，并推進農村整體信用文化和環境的建設與發展。黨政部門既要加強對農村金融工作的指導和服務，又要尊重農村信用社的信貸自主權，協調處理與農戶及有關部門的關系，幫助農村信用社化解金融風險、制止逃廢金融債務行為，創建信用工程。二是營造良好的法治環境。要嚴厲打擊以威脅、恐嚇、逼迫等手段要求農村信用社員工給予貸款的行為，加大對農村信用社依法清收和保全資產的幫助力度，保護農村信用社的正當合法權益，為發展小額農貸創造良好的法治環境。三是營造良好的監管環境。人民銀行、監管部門要進一步發揮業務指導、行業監管和金融服務功能，在有關指標和監管標準訂立上，應充分考慮農村信用社支農的實際情況。如在有關監管規定上，建議對小額農貸單獨計算，區別對待。

（作者系江西省農村信用社聯合社 黨委書記、理事長）