中國農村土地問題及其出路

[摘要]我國的三農問題多年來遲遲未能得到實質性解決，癥結在于一直未能實質性地解決土地權益以及與之相關的土地戰略流轉問題。本文從我國三農問題的現狀入手，深入分析了農村土地權益及戰略流轉問題的歷史根源和現實困惑，提出了解決這些問題的新思路。

[關鍵詞]三農問題農村土地統籌城鄉

[中圖分類號]F321 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）01-0015-05

[作者簡介]宋丁（1955—），河北萬全人，綜合開發研究院（中國·深圳）旅游與地產研究中心主任、研究員。研究方向：城市戰略、旅游地產。

從上世紀80年代開始，黨中央就把每年的一號文件定位于三農問題，可見我們黨對農業、農村、農民問題的高度重視。多年來，也提出了一系列解決三農問題的政策和策略，農村整體在向好的方向發展。然而，我們也清醒地看到，三農問題到目前為止仍然沒有實質性的突破，中國城鄉之間仍然保持較大的差別。問題的根源在哪里？我認為是土地。土地是農民的最根本利益，是三農問題的核心。解決三農問題，必須在土地問題上實現戰略突破。

一、從三農問題的現狀談起

（一）三農問題的由來與城鄉差別的現狀

中國的三農問題由來已久，造成這個問題大致有以下原因：第一，長期落后的農業經濟和社會形態留下嚴重隱患。中國封建時代本質是農業社會，重農抑商，城鄉差別并不突出，按照當時社會的“士農工商”排位，三農的地位并不低。然而，農業生產分散，生產方式落后，產業效益低下，農村內部分化嚴重，這些傳統問題在封建時代已經很突出，成為當今三農問題的歷史根源。第二，蘇聯模式的工業化對農業形成長期劇烈的盤剝。蘇聯建立之初，為了對抗強大的資本主義陣營，實施了以農養工的戰略和政策，長期以農業的收益補養重工業，導致工農業產品之間巨大的剪刀差，農業地位由此急劇下降。第三，土地的集體化使農民喪失了最重要的權益性依托。新中國成立后，盡管實施了土改，農民分得了土地，然而，時間不長，蘇聯的集體經濟理論就深刻影響到中國農村變革中來。經過互助組、初級社、高級社，直到人民公社，中國農村在短短幾年內完成了最重要的生產資料和權益——土地的再分配，土地被收歸集體所有。土地的集體所有使農村土地的產權變得不清晰，在國家法律規定的四大法人（政府法人、事業單位法人、企業法人和社團法人）范疇內，“集體”均對不上號，集體是誰，誰說了算？村民全體？村委會？村干部？由于農村土地的產權模糊狀況，導致農民事實上無法對土地真正行使產權人角色。第四，農村城市化以不平等的國家征地方式侵害了農民的根本利益。長期以來，我國實行的是國家征地的唯一土地性質轉變方式，征地補償是在農民基本上被動的局面下進行，失地農民在長時期內成為農村城市化的最大犧牲品。盡管近年來這種不平等的補償局面有所改觀，但是仍然難以真正達到合理的水平，正是這種土地問題上的不合理局面造成了長期的城鄉二元經濟結構格局，維持并加劇了三農問題。

由三農問題導致的嚴重的城鄉差別可從以下三個方面來看：從城鄉居民收入的差距看，20世紀80年代中期的差距為1.8：1，1994年達到2.9：1，目前進一步上升到3.2:1，據一些專家測算，實際差距可能在5:1左右。一是從城鄉社會公共服務的差距看，農村9年制義務教育的普及率遠遠低于城市，醫療衛生資源80%集中在城市，農村處于嚴重缺醫少藥、看病難看病貴的狀態，社會保障體系主要覆蓋城市，農村養老、低保等嚴重缺失。二是從城鄉文化服務的差距看，許多農村還遠離現代文明，甚至處于愚昧落后狀態。三是從政治民主和政治權力的享有程度看，農民的組織程度很低，表達訴求的渠道很少。

（二）對以往解決三農問題策略方式的評價

幾十年來，國家曾經采取過多種策略試圖解決三農問題，有些策略也曾經取得過一些成效，然而，這些策略由于沒有觸及到根本，因此，效果并不理想。以往曾經采取過的主要策略是：

——干部下放和知青上山下鄉的逆城市化運動：這是文革期間的做法，顯然， 在當時城市積累了大量問題無法解決的時候，把城市的干部和學生放到農村去，目的并不在于解決農村問題，而在于減輕城市壓力，事實上農村負擔更加重了。

——輸血式扶貧：多年來我國實施以財政轉移支付等國家手段來扶持貧困縣的政策。這對落后農村地區的發展有一定的積極意義，但長時期內行政平調公共資源以供養弱勢地區和階層的發展模式可能誘發某種依賴現象，并可能造成另類社會不公平。

——造血式扶貧：例如，科技扶貧、旅游扶貧等。這種扶貧方式意在彌補輸血式扶貧的弱點，更有利于改變農村的落后面貌，但仍然存在問題，這就是，它太單一化，而且仍然沒有觸及三農問題的根本。

——發達地區對口扶持：這是中國特色的、由國家指定的富幫貧現象，出發點很好，但以行政命令的辦法拉郎配，搭建富裕與貧困地區之間的幫扶橋梁，不是貧窮地區發展的光明大道。

——減免農業稅等減負政策：降低農民負擔是好事，但是，這還是停留在降低農業生產成本的淺層，仍未觸及農村資產收益的深層。

——城鄉一體化：通常的城鄉一體化是在一個行政區的管轄區范圍內實行，以中國城市的發展水平，事實上無法以城帶鄉，然而，城鄉一體化總是一廂情愿地以拉低城市來拯救農村，其結果可想而知。

——農村城市化：這是個大趨勢，我國現在仍然處在這個過程中。問題的關鍵在于，農村城市化采取的是國家征地的方式，從歷史看，農民在土地流失過程中，失去的利益遠大于得到的利益。

——建設社會主義新農村：這是近年來推行的新策略，開始與農村的建設用地發生關系。然而，從實踐進展看，新農村如何建設，農民往往不太清楚，這就是說，農民基本上處于被動地位，這與黨的十七大強調農民的主體地位有距離。

（三）統籌城鄉試驗的希望所在

2007年，國家選擇重慶、成都作為統籌城鄉綜合配套改革的試驗區，這可以看作是解決中國三農問題的最新戰略和策略。筆者希望這次的統籌城鄉真正實現解決三農問題的實質性突破，因此，我對統籌城鄉的解讀如下：

——統籌城鄉試驗是統一籌劃城鄉協調發展，不是以往那樣的城市一枝獨秀。關鍵是農村發展如何迅速跟進，如何真正解決困擾多年的三農問題。

——統籌城鄉試驗是城鄉統一籌劃開放式發展，不是搞封閉的以城帶鄉，城市拯救鄉村。必須積極引進外部資本力量，推進農村發展。

——統籌城鄉試驗是允許突破現行法律框架、允許犯錯的國家戰略行動，必須以立法機構批復的形式進行，而不能停留在政府文件的層次。

——統籌城鄉試驗的核心訴求是讓市場經濟體制真正進入農村，讓農村市場經濟要素真正發育成熟，讓城鄉二元經濟結構和城鄉差別的支撐力破裂和消亡，讓農民真正擁有可以與城市資產者相匹配的土地資本力量、財產價值和主體地位，讓農村在土地資產還原產權主體地位和市場合理估值的前提下，與城市一道共謀開放式發展大計，達到開放式統籌運作、高位化協調發展的戰略目標。

二、土地權益：三農問題的癥結所在

（一）長期以來中國農村存在嚴重的土地問題

農村土地問題是三農問題的核心，農業、農村、農民都與土地息息相關：土地是農業的基本載體和農業經濟的主要實現形式，沒有土地，談何農業；土地是農民最重要的生活和生產的核心利益依托，沒有土地，談何農民；土地是農村唯一能夠與城市共存并立的價值空間，沒有土地，談何農村。

但是長期以來，中國農村存在著嚴重的土地問題：第一，農民天賦土地權益事實上被剝奪的問題。農村經濟集體化以后，農民的土地私有變為集體所有，盡管理論上農民也是集體一員，仍然是土地權益者中的一分子，但是，事實上農民已對土地失去了權益人應有的話語權。比如，既然農民是土地的主人，為什么還要講讓農民承包土地？讓自己承包自己的資產，這在法理上是很難講得通的。第二，農村土地產權主體的虛擬化問題。這個問題上節已談到，就是說，“集體”這個主體缺乏應有的法律地位。第三，土地經營的分散化問題。集體化以后，希望解決土地經營的分散化問題，然而不但沒有解決這個問題，還引發了嚴重的吃大鍋飯問題?；氐铰摦a承包制，分散化問題又出現了。第四，土地農業收益的低下問題。盡管國家多年來對農業實施一系列的傾斜政策，實施農業補貼，取消農業稅等等，然而，到目前為止，仍然沒有解決農業土地收益低下的問題。第五，農村土地管理的弱勢化問題。這是當前農村土地方面存在的一個嚴重問題。農民承包了土地，不少人又不愿意被一小塊土地栓死，于是，出現了大量的撂荒現象。近年來的土地流轉政策使這個問題得到一定程度的解決，但仍然有大量土地在承包制下疏于管理，土地利用現狀不容樂觀。第六，國家強制征地過程中的利益平衡問題。有資料顯示，土地用途轉變增值的權益分配中，地方政府大約得60%～70%，村集體組織得25%～30%，失地農民只能得5%～10%。據粗略估算，改革開放以來至少有8萬億元的土地級差收益從農民流向了其他社會集團或個人。第七，政策嚴禁農村土地自發流動而事實上的大量流失問題。在中國城鄉之間，人口、資本、技術和土地這四大基本經濟要素中，多年來，人口已經在很大程度上實現了要素的市場化流動，資本和技術也通過多種渠道在進入市場運作。然而，土地流動卻始終是禁忌，已成為農村發展的最嚴重障礙。在城市化急劇發展條件下，農村土地事實上已經出現大量的灰色性流動，如小產權房、農村工業占地、以租代征問題等等。

（二）土地產權未回歸農民的城鄉關系是扭曲的關系

以工促農，以城帶鄉，工業反哺農業，城市反哺農村，這是現行的政策導向。其中，包含工業和城市在對農業和農村長期剝奪后的一種懺悔性返還，但也包含了一種城鄉價值不對等的概念。一種產業（農業）如果指望單一性地依靠別的產業（工業）來反哺，一個地方（農村）如果指望單一性地依靠別的地方（城市）來支持，從科學發展觀的角度看，這是無法長久的。歷史經驗證明，中國城市無法通過“對口扶持”式的慈善行為拯救農村，也無法通過單邊行動拯救農村。特別是在中國城市本身仍然缺乏足夠的經濟和產業實力的情況下，坐等城市拯救農村，其結果可能是兩敗俱傷。

城鄉二元結構的根本原因，客觀上看，是社會整體經濟發展低級階段的必然表現，主觀上看，是多年來忽視農村價值的對等性導致的。農村最重要的價值所在——土地一直處于被扭曲的狀態，使農村無法依托其內在價值獲得平等發展的機會。

解決三農問題，不能單一化地走以城帶鄉的老路。中國農村希望實現跳躍式發展，就一定要有自救的理念，不是獨立的自救，而是與城市交換的自救，這就要求農村必須有足以與城市價值互換的資本項。什么可以等值？土地。城市有資金，但建設缺土地，城市創造的社會價值高，但人均產業用地和人均住房面積小；農村有土地，但發展缺資金，農村創造的社會價值低，但人均產業用地和人均住房面積大。這就是未來農村實現交換式自救的機會和根本價值所在。

但是，農村土地只有在產權清晰的條件下，才能真正實現其真實價值。往哪里回歸？回歸農民。借助什么機會回歸？統籌城鄉試驗。

三、農村土地問題的實質性突破

是統籌城鄉試驗的核心價值

國家批準設立重慶市和成都市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，要求成都市和重慶市從實際出發，根據統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求，全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，促進城鄉經濟社會協調發展，為推動全國深化改革，實現科學發展與和諧發展，發揮示范和帶動作用。

需要率先突破的重點領域是什么？在創建農村地區新型產業鏈的過程中，農村土地資本和城市貨幣資本的合理的等價交換機制；關鍵環節是什么？土地。只有農村土地問題有實質性的突破，城市及外部大投資才能長驅進入。

統籌城鄉的核心價值在于：利用事實上的第三次土地革命，從根本上將土地的所有權以恰當的資本形態歸還農民，還原農村與城市的對等價值，還原農民在農村改革和發展中的主體地位，真正從根本上扭轉中國農村的落后局面。

回顧新中國成立后的三次土地革命分別是：第一次（正）：解放初期：分田到戶，土地私有化。第二次（反）：20世紀50年代人民公社化，土地全部收歸集體所有。第三次（合）：序曲——20世紀80年代的家庭聯產承包制，土地所有權仍然在集體手里，但農民拿到了承包權。大幕拉開——統籌城鄉，土地流轉過程中，農民獲得以承包權入股的實質性利益，不是得到土地，而是得到股權。下一步——制度化地變農村集體土地所有為農民個人所有，但是，考慮到土地集約化經營的必要性，農民的土地所有權并不是采取分田到戶的實物資本形態，而是股權資本形態，由全體村民經過村民大會授權，組建農村股份制公司統一管理，即把經營權交給一個企業法人。未來的農村土地流轉將以多種形式將農民的股份帶入土地流入的公司，以延續農民的土地股權利益。

第三次土地革命后的農村土地經營模式與以往的聯產承包制的根本區別在于，聯產承包制是農村土地所有者——集體經濟組織授予農民土地承包經營權，而未來農村在新的土地制度下，是農村土地所有者——農民以共同行動的方式授予農村股份制合作組織對土地的經營權。

現在，作為統籌城鄉試驗區的成都已經在推進這一進程。2005年10月，成都邛崍市湯營村原來不足3000畝耕地，要養活全村3700人口。目前，村里40%人口脫離了土地。而留在村里的人則將全村的絕大部分耕地的經營權劃分股份，投入到湯營三聯農業有限公司。公司每年按每畝450公斤稻谷標準給付保底收入，此外將經營利潤的50%用于分紅。入股農戶一部分在本公司做“農業工人”，一部分轉移到鎮上的工業園區做“產業工人”。 這種模式被稱為“邛崍模式”。

2007年6月，中美成立一家合資公司，投資12億元人民幣，在成都彭州市桂花鎮建設一個老齡人士休閑養老中心，該中心占地4000畝，建設面積8萬平方米，可容納老人2000人，解決剩余勞動力500人。桂花鎮與合資公司聯姻，組建成都山水怡養投資管理公司。鎮上1104位農民通過將承包地轉給合作社、以宅基地折價入股等方式，集體變成了公司的股東。這種模式被稱為“彭州探索”。這是在成都成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區之后，率先探索集體土地資本化的舉措，是讓農民將承包經營權換成社會保險，宅基地使用權換住房，集體建設用地換集體經濟。與邛崍模式比，彭州探索更進了一步，一方面，其土地資本化更接近于農民土地所有權的性質，另一方面，其股份公司的經營已不再局限于農業，而轉向其他為城市服務的第三產業。

盡管到目前為止，統籌城鄉試驗尚未實現在農村土地問題上的戰略突破，農民仍然未能真正以土地主人翁的身份去參與城市化過程，然而，上述兩個案例已經讓我們認識到，農村土地革命的序幕已經拉開，以土地為核心的三農問題也許離真正解決的時候不是太遙遠了。

四、農村土地戰略性流轉的可能性

農村土地除了上面談到的農民權益問題外，還有一個重要的方面，就是在城市化過程中的戰略性流轉問題。這分為兩大塊，一塊是農村建設用地，一塊是耕地。過去農村土地的戰略性流轉歷來通過國家征地這一個通道解決，現在，對于農村建設用地問題，國家已經在政策上有所松動。2006年3月29日國土資源部發布的《關于堅持依法依規管理集約用地，支持社會主義新農村建設的通知》（簡稱52號文），明確提出了兩個試點：其一，穩步推進城鎮建設用地的增加和農村建設用地減少相掛鉤試點，也即壓縮農村建設用地的路向；其二，推進非農建設用地使用權流轉試點，也就是將已有的農村建設用地直接進入市場流通的舉措。52號文標志著中國對農村土地利用嚴格限制的政策已經開始轉變，農村建設用地已經成為農村集體土地入市的主體內容。如果下一步再實現農民在土地權益上的股份化革命，則未來的農村建設用地在新農村建設和農村城市化過程中將成為解決三農問題的極為重要的籌碼。

更大的問題是18億畝耕地。中國占世界人口22%，占世界耕地10%，耕地問題極為敏感，作為國家基本政策底線，18億畝耕地紅線是迫不得已而為之。但中國快速的經濟發展以及城市化，使耕地底線的保護顯得極為困難。事實上，已經是一再突破。

過去30年，已有2億以上的農民以各種途徑進入城市，使中國的城市化率由上世紀80年代初的20%多發展到現在的近40%。未來20～30年，中國的城市化速度還將加快，估計將有3～5億農民轉為城市居民，中國的城市化率將達到60%以上。如此巨量的農村人口進入大中小城市，將給中國的城市用地帶來巨大的增量需求。

耕地的農業產出無法與城市產業的產出相比，從這個意義上講，城市化必然要求騰出更多的農村土地發展城市產業。但糧食始終被認為是國家戰略資源，18億畝耕地紅線意在保護中國糧倉和國家安全。然而，事實上，中國2007年的糧食產量已經突破10000億斤，在耕地減少的情況下，是改革開放前的一倍還多。因此，盡管國家政策目前沒有任何松動的跡象，但是在中國改革開放已經走過30年的歷史面前，面對未來幾十年無法回避的快速城市化，也許我們不得不對18億畝耕地的前途作出一些另類的、大膽的思考，也許，中國還是有辦法挖掘18億畝耕地的潛力：

辦法之一: 南有袁隆平為代表的超級水稻，北有李振聲為代表的超級小麥，有效提高單產，減低糧食生產對耕地的依賴局面，希望由此節約3%的耕地。

辦法之二: 改變糧食進出口機制，將目前中國的糧食出口國地位變為非糧食出口國，減弱出口糧食對國內土地的依賴。甚至可以考慮恢復原有的糧食進口國地位，如同石油一樣，確立穩定的國家糧食國際貿易關系，改變95%的糧食由國內生產的格局，希望由此節約3%的耕地。

辦法之三: 把一些可靠友好的周邊國家，如緬甸、柬埔寨、老撾等變為中國糧食生產的后方基地，甚至像新加坡購買中國的工業園區經營權那樣，購買國外的農業用地經營權，實施農業外向型投資，建立中國在國外的農業生產基地，從而減少中國本土生產糧食的土地壓力，提高國內土地的經濟價值，希望由此節約2%的耕地。

辦法之四: 通過高效的農村土地管理機制，有效地提高現有農村土地的生產力，避免土地承包中的撂荒現象，以效益抵減面積的壓力，希望由此節約2%的耕地。

辦法之五: 必須占用的耕地，以耕地占補方式置換解決。

通過以上多種辦法，我們從理論上估計有可能從現有耕地中節約出大約10%的面積，就是1．8億畝。如果再保守一點，按1．5億畝計算，就是10萬平方公里，這個面積相當于6個北京市、或17個上海市、或50個深圳市的總面積。這無疑將大大有助于滿足中國城市化對土地和空間的不可逆轉的需求。

本文之所以要談到耕地這個國家政策嚴格限制的話題，是因為我們不能讓這個國家政策蛻變成“鴕鳥政策”，以為自己把頭埋在沙子里，看不到外面，就認為這個世界上什么也沒有發生。事實上，當中國經濟高速發展時，農村的城市化包括農村部分土地向城市功能的轉變就成為一個無法回避的事情。如果做到既保證了國家糧食安全、又為城市化騰出了應有的土地，這才是真正意義上的真實可信的國家戰略，而且，我認為中國完全有能力和條件達到這種戰略平衡。只有確定了這樣的戰略思維，以土地為核心的三農問題的解決才有堅實的依靠。而只有通過股份化的革命解決了農村土地權益向農民的回歸，并且創造條件讓農民真正以主人翁的身份參與到農村建設用地以及少量耕地的戰略流轉中去，統籌城鄉試驗才會突破以往傳統模式無法從根本上解決三農問題的困惑，真正體現出其偉大的改革價值。