城市化進程中的政府公共服務

[摘要]強化政府公共服務是踐行以人為本的科學發展觀、構建和諧社會的需要，是轉變政府職能、體現執政為民理念的必然要求。在具體操作過程中，需要完善公眾利益訴求表達機制，提高公眾參與水平；必須把外來務工人員納入視野；需要在公權力與私權利之間尋找恰當的平衡點；應當注重提高公共服務資源的利用效率。

[關鍵詞]城市化公共服務發展

[中圖分類號]D63；F299.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2008)01-0049-02

[作者簡介]林家彬（1957—），福建人，國務院發展研究中心研究員，主要研究領域：區域經濟、國土規劃、公共政策。

改革開放以來，我國國民經濟持續高速增長，綜合國力大幅度提升。2006年，我國人均GDP已經超過2000美元。國際經驗表明，當一個國家從下中等收入國家向中等和上中等收入國家行列邁進時，公眾傾向于消費越來越多的公共服務，要求公共服務在范圍和水平上都要有新的發展，基本醫療、社會保障、保護環境等均納入到公共服務的范疇。這一方面是因為這些領域在社會生活中的重要性在不斷上升，另一方面是因為這些領域是“市場失靈”較為突出的領域。

近年來，我國的城市化發展在取得顯著進展的同時，也出現了一些令人憂慮的偏差。主要表現在寬馬路、大廣場、豪華辦公樓等“面子工程”大行其道，公共資源沒有被優先使用于公共服務領域。本文將從六個方面，對城市化進程中強化政府公共服務的重要意義和應當注意的問題談一點個人認識。

一、 強化政府公共服務是踐行以人為本的

科學發展觀、構建和諧社會的需要

黨的十六大以來，更加突出地關注民生問題已經成為黨和國家第四代領導集體鮮明的政策取向。黨的十六大確立了全面建設小康社會的目標，這一目標的核心，是要建設惠及十幾億人口的、經濟與社會均衡發展的和諧社會。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中，第一次提出了“公共服務均等化”的原則。十七大報告則進一步把“加快推進以改善民生為重點的社會建設”作為一章進行專門論述。我對此的理解是，通過改革開放以來二十幾年的發展，國家的社會利益格局已經發生了重大變化。僅僅靠發展生產力、“做大蛋糕”，已經不能像過去那樣普遍惠及廣大民眾；經濟與社會發展不平衡，經濟發展并不會自然而然地帶動社會事業領域的同步發展。而解決這些問題的一個基本而有效的途徑，就是強化政府公共服務，實現基本公共服務的均等化。

二、 強化政府公共服務是轉變政府職能、

體現執政為民理念的必然要求

改革開放以來，我們對市場經濟體制下政府職能的認識經歷了一個不斷深化和完善的過程。到了2003年十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，將其表述為“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。應當指出，這四項職能對于不同層級的政府來說其權重是不一樣的。經濟調節的職能主要只能由中央政府來行使，而城市政府、基層地方政府的主要職能是提供公共服務。在這方面的權責主要包括：制定適合本地的服務標準和措施并組織實施；投資建設基礎設施和市政公用項目；組織動員社會力量興辦公益事業；實施社會保障和社會救助，保障弱勢群體和困難居民的基本生活需要；保護生態環境；為居民提供教育、科技、文化、衛生等方面的服務。

應當說，在前些年的實踐中，對政府職能的認識出現過一些偏差，主要的是在一些領域出現了過度市場化的傾向，把本應屬于政府公共服務職能范圍的事情也推給了市場。最為典型的就是醫療、教育和住房這三個領域。這三個領域具有一個共同的特征，就是既有屬于人的基本需求，必須由政府作為公共服務的重要內容加以保障的部分，如衛生防疫、基礎醫療、義務教育和社會住宅；又有屬于高端消費、根據消費者的支付能力而幾乎可以無限擴展的部分。前些年，“教育產業化”、“醫療產業化”、“住房市場化”被片面強調，而政府的保障基本需求的責任被嚴重忽視，這是這三個領域成為老百姓心目中“三座大山”的最主要原因。

三、 強化政府公共服務需要完善公眾利益

訴求表達機制，提高公眾參與水平

毋庸贅言，有效的公共服務應當是在充分和科學地把握公眾需求基礎之上所提供的公共服務。對我國當前政府管理的一個重要批評，是在目前的干部人事制度之下，我國的地方政府在本質上是對上級政府負責的外部責任政府，而不是對轄區居民負責的內部責任政府。在這樣的體制下，地方政府缺乏充分傾聽和把握轄區居民需求的內在動機，大量財政資金被用于“政績工程”和“面子工程”，而不是轄區居民最為迫切需要的公共服務領域。最近一些地方政府所蓋豪華辦公樓照片在網上廣為流傳。也許決策者的本意是希望這些豪華建筑成為自己的紀念碑，但不被老百姓所認可的東西其效果只能是適得其反。

雖然對于這種內在機制的根本性改進還有待于政治體制改革的推進，但就現階段而言，也還是可以采取有效措施加以改進的。這就是從廣度和深度上大幅度提高公眾參與的水平，建立暢通的利益訴求表達渠道和對政府行為進行監督的機制。在理論上，公眾參與指的是具有共同利益、興趣的社會群體，對政府涉及公共利益事務的決策的介入，或者提出意見與建議的活動。公眾參與所能夠期待的目標主要包括：（1）保障公眾知情權的實現；（2）了解公眾的需求，從而有利于提高決策的正確性；（3）便于爭取公眾的支持，增加合作，避免沖突；（4）有利于公眾對政府進行監督，避免腐敗；（5）有利于公眾的能力建設，體現以人為本的發展理念。

四、 強化政府公共服務，

必須把外來務工人員納入視野

迄今為止在討論城市政府提供公共服務問題時，外來務工人員或者說農民工群體往往沒有成為考慮的對象。這既有悖于公平原則，也不利于城市化的健康發展。其后果，一方面會造成公共服務領域的相關規劃先天不足，設施容量不能滿足實際需要；另一方面是外來務工人員不能融入城市，長期成為城市中受歧視的邊緣群體，不利于社會和諧。同時，由于農民工居住在城市而又不能轉變為市民，必然是必須繼續持有家鄉的宅基地和承包地，在農村人口不斷進入城市的同時農村宅基地數量不減反增，使我國土地資源的瓶頸問題也無法解決。應當從子女教育、基本醫療保障等方面入手，盡快解決這部分人的基本公共服務均等化問題。深圳、廈門等一些城市已經在這方面開始了有益的探索，需要有關方面及時總結經驗并加以推廣。

五、 強化政府公共服務，必須在公權力與

私權利之間尋找恰當的平衡點

公權力與私權利之間的平衡問題，是任何一個社會都無法回避的重大利益關系問題。甚至有人提出，“人類社會的歷史就是公權力與私權利資源在不同階層按不同方位排列組合的歷史”①。新中國成立以來直到改革開放之前，在以行政管理手段為特征的計劃經濟體制下，個人利益被抽象于國家利益之中。由國家作為各方利益的總代表，來進行直接的調度和安排。結果使得我國處于一個公權力至上、公權力可以任意踐踏私權利的局面，眾多侵犯民眾利益的事件在公共利益的旗號之下堂而皇之地發生。改革開放以來，我國由計劃經濟逐漸轉向市場經濟，并且為了適應經濟發展的需要，實行政企分家、還權于民，使得市民社會逐步與政治國家相分離，私權利受到越來越多的尊重和保護。2007年10月1日起施行的《中華人民共和國物權法》，明確規定了“私人的合法財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、破壞”，體現了對國家、集體和私人財產平等保護的立法精神。但應當指出的是，對私權利的過度保護也會導致公共利益受到侵害。一個最近的例子是，北京市一些小區中存在著一些被擁有者長期棄置的廢舊汽車，不僅嚴重影響了小區居民的生活空間，還對消防形成了重大的隱患。有關部門擬對其進行清理，但又擔心因違反《物權法》而帶來麻煩。由此可見，采取適當的手段和方式，在公權力與私權利之間保持恰當的平衡，是強化政府公共服務過程中必須解決的一個重要問題。

六、 強化政府公共服務，應當注重公共服務資源的利用效率

在城市化快速發展時期，迅速增長的公共服務需求與相對短缺的公共服務資源之間的矛盾將長期存在。在財力可承受的范圍內加大對公共服務相關領域的投入當然是必要的，但既有公共服務資源的有效利用也是一個必須引起高度重視的問題。應當指出，由于體制上的部門分割、地區分割、行業分割，使得公共服務資源在總體上短缺的同時又存在著相當程度的資源閑置。國家體育總局和教育部正在聯手推進中小學體育設施向公眾開放的試點工作，在提高公共服務資源利用效率方面做出了極其有益的嘗試，值得其他部門借鑒和參考。

（收稿日期: 2007-12-07責任編輯: 垠喜）