建立中小企業信用擔保機構的穩定機制

[摘要]政府全資型中小企業信用擔保機構和民營全資型中小企業信用擔保公司的內在穩定性較差，而有效監督下的政府非控制型多元股權結構具有較強的穩定性。不同模式擔保機構的穩定性差異最終體現為股權主體性質和股權結構分布的差異，進而決定了擔保機構的風險控制能力和盈利能力。因此，應對中小企業擔保機構的穩定機制進行優化設計。

[關鍵詞]中小企業信用擔保機構 穩定機制 政府非控制型多元股權結構

[中圖分類號]F832 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）01-0103-03

[作者簡介]劉軍（1970—），天津人，南開大學經濟與社會發展研究院，博士生。研究方向：產業經濟學。

一、問題的提出

1999年開始的我國中小企業信用擔保體系的構建是在地方擔保試點（山東濟南、安徽銅陵、江蘇鎮江等）的基礎上，參照美、日、加、德等多國的發展經驗設計的，具有較強的政府主導性和事前規劃性。1999年6 月，國家經貿委發布了《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》，正式啟動中小企業信用擔保體系，并嘗試建立以政策性擔保①為主，商業性擔保②和互助型擔保③為輔的“一體兩翼”運作模式。經過7年的實踐，不同的擔保模式表現出不同的發展態勢（如表1所示）。其中政策性擔保的比重在不斷降低，1999年政策性擔保占90%，居絕對優勢，而到2005年我國中小企業信用擔保機構已達2188家，政策型擔保公司為937家，約占47%。商業擔保增長迅速，由1999年的5%增加為2005年的43%，增長了7倍。而互助擔保則呈現小幅上升態勢，平均每年增長約2%。

從近幾年我國中小企業信用擔保模式的演變來看，并沒有完全按照當初設想的“一體兩翼”方案進行，為什么我國中小企業信用擔保機構的不同模式會表現出不同的穩定性？是由于出資的方式不同，還是另有原因？如何建立擔保機構的穩定機制呢？

二、中小企業信用擔保機構非穩定性的原因

擔保機構的穩定性源于擔保機構的風險控制能力和盈利能力，而這是由股權主體性質和股權結構分布決定的。三類運營模式的差異最終體現為不同性質資金的不同組合。我們發現政府全資型擔保機構和民營全資型擔保公司都很難實現長期增長。

1.政府全資型擔保機構的非穩定性

西方很多國家將中小企業擔保視為公共政策的一部分，因此其中小企業擔保多采用政府全額投資并且政府直接操作，比較有代表性的如加拿大、美國和英國等，這些國家的中小企業貸款擔保都運營得相當成功。我國在擔保體系建立之初也是希望能夠復制這種模式，但目前看，目標并沒有完全實現。主要原因如下：

（1）政府的官本位與中小企業市場化之間的沖突。政府并沒有真正實現職能轉換，官本位現象仍然很嚴重，而中小企業貸款擔保是一種具有較強專業性的業務，需要特定的專業技能。同時政府內部繁雜的運作環境與中小企業擔保業務所要求的短、頻、快的特點不能較好地匹配。

（2）中小企業擔保的高風險與缺乏政府監督之間的沖突。中小企業擔保是一項高風險行業，這種高風險體現在兩個方面：一是中小企業的生存時間較短，擔保出現代償的風險很大；二是中小企業擔保良好運營的關鍵是管理的規范化，但我國政策性擔保中由于政府既是投資者又是執行者，缺乏第三方的監督，政府部門之間也缺乏相互的制衡機制，因此在項目的確定、擔保的審批、風險防范等諸多方面缺少硬性約束，政府人員缺乏盈利動機和風險規避意識，很容易加劇擔保的高風險。

（3）擔保的高投入與政府資金分散之間的沖突。中小企業擔保機構必須有一定的資金規模，才能得到商業銀行的認可，同時才能通過保證金的放大倍數實現擔保的杠桿效應。但是我國的擔保體系是一種“三層級”的結構，資金通過省、市、縣的三級分配之后不斷減少，根據中國人民銀行（2005）調查顯示，截至2005年初，我國中小企業擔保機構共籌集擔保資金657.2億，戶均達3003.7萬元，按照擔保金平均放大5倍的保守估計，我國中小擔保機構的平均注冊資本約為600萬元?？傮w來看，資本規模較小。同時，《中小企業融資擔保機構風險管理暫行辦法》[2001]77號明確規定，擔保機構對單個主業提供的擔保責任金額，最高不得超過擔保機構自身實收資本的10%，以此估算，每個擔保機構的平均貸款最高額不會高于60萬元。從這個角度看，分散的資金規模很難滿足較大的擔保需求。

2.民營全資型擔保機構的非穩定性

民營全資型擔保機構一般有兩種形式：一種是互助型擔保；另一種是全資民營擔保公司。從一般意義上理解，民營全資型擔保機構由于具有內生性，因而具有更強的生命力和市場適應能力。但是從實際運營來看，這兩種類型的擔保形式并不具有內在穩定性，很難實現長期運營和可持續發展。

互助型擔保機構是以資金互保注冊的擔保公司，一般由有融資意向的幾家公司以會員形式成立擔保公司，互為對方進行融資擔保，一旦融資獲得審批則按股權份額獲得資金、承擔風險。有學者（李庚寅、李菁2001；鐘玲2005）認為，互助型擔保是一種草根型擔保方式，適合于集群較多的地區，它通過企業與企業的合作獲得融資，解決了單一小企業無法融資的困境。但是由于償還時的連帶責任，這種擔保方式如果融資成功，則可能出現資金償還前的逆向選擇風險；如果融資失敗，則擔保公司成立的初衷沒有實現；如果融資成功，也沒有償還風險，由于范圍的限制（內部會員），一旦其中某家或某幾家企業發展為大企業或融資不再存在困難，則此擔保公司可能由于成員的退出而面臨解散。

從理論上看，全民資的擔保公司由于更利于市場化運作，應該有更強的生命力。但由于全民資擔保公司在贏利取向上過于強烈，容易導致不可控制的高風險。這種高風險性表現在：第一，與黑色金融密切相連。財政部制定的《中小企業融資擔保機構風險管理暫行辦法》規定，擔保機構收取擔保費可根據項目的風險程度實行浮動費率，一般控制在同期銀行貸款利率的50%以內。按目前一年期貸款利率6%左右計算，則擔保費率應在3%以內。如果壞賬率控制在擔保額的1%以內，費用開支由擔?；鸬拇婵罨驀鴤⒊袚?，則有2%的利潤空間。按擔保基金5倍放大系數計算，理論上擔保公司的資本收益率為10%，當然如果擔?；鹉芊糯蟮阶罡?0倍，則利潤率最高限為20%。但是如果沒有政策支持，商業銀行為控制風險對民營全資的擔保公司往往要求按其存入銀行保證金的1∶1～1∶3進行放貸，這意味著擔保公司并無太大的資金放大效應，這種情況下擔保公司靠擔保業務僅能維持最高2%～6%的利潤，這顯然難以適應擔保的高風險。因此很多民營的擔保機構利用擔保的外殼從事轉貸業務，以高息攬儲并以高息轉貸，這實質就是地下錢莊。第二，惡性競爭導致的行業無序性。根據擔保公司的利潤率估算，如果擔保費率低于2%，擔保公司就無法自身積累基金滾動發展，低于1%擔保公司就不能維持簡單再生產。很多民營擔保公司為了獲得更多業務，在難以實現其他競爭優勢的同時，不斷降低擔保費率，進行惡性價格競爭。同時由于擔保機構目前并沒有統一明確的監管機構，從而會使整個區域內的擔保行業運作較為混亂。

三、中小企業信用擔保機構的穩定機制——有效監督下的政府非控制型多元股權結構

單一股權結構下，擔保機構最終會發生變質：政府股一股獨大時，擔保機構沒有足夠的盈利動機，最終無法實現市場化運作，可能以破產告終；民營股一股獨大時，擔保機構過強的盈利驅動會導致經營的高風險性，最終容易轉向地下錢莊業務和行業惡性競爭，這種運營模式不僅非法而且暗含著極高的風險性，因而也難以穩定存在。因此對中小企業信用擔保機構應該既支持又規范。

1.政府非控制型多元股權結構

從擔保體系建立的穩定性來看，由于擔保機構主要面向中小企業，具有一定的社會效應，因而政府在初期的支持必不可少，美國、日本、歐盟諸國擔保機構的建設中，政府均起著重要的牽頭和扶持作用。我國范圍廣闊，國家財力有限，擔保機構也必須形成自身的盈利能力和動力機制才能真正實現擔保機構的穩定發展，因此民間資本的注入在一定程度上能保證中小企業信用擔保機構的營利導向性。如浙江紹興、寧波、溫州等地中小企業擔保機構中，民營資本已高達80%以上，基本實現了市場化運作。因此，擔保機構穩定機制的建立，從源頭上看，應該通過建立政府非控制型多元股權結構實現法人治理結構。政府非控制型多元股權結構包含兩層意義：一是政府的初始支持不是以資金的劃撥方式實現，因為劃撥資金直接計入資本公積，不能實現以少量資金吸引社會資本的帶動效應，而應以股本的方式投入，與其他社會資本一起形成多元化股權結構；二是明確劃分政府和企業的責任，較好地實現公司化運作和法人治理，政府不對日常工作進行干擾，只通過擔保公司的經營獲得紅利和回報。

2.行業協會的規范與有效監督

我國擔保機構的非穩定性除了自身組織形式的滯后之外，另一個重要原因在于目前中小企業信用擔保機構處于缺乏監管的局面。我國擔保機構成立的時間不長，《擔保法》和《中華人民共和國民事訴訟法》對擔保機構的定位并不明確，中小企業信用擔保機構的法律形式可以是企業法人、事業法人、社會團體法人或其他合法組織。這直接導致了擔保機構監管單位的確認困難。此外，我國擔保機構的各類模式發展并不穩定，特別是民營化商業擔保的增加會給擔保公司的監管帶來難度。因而，發揮行業協會培育、監管、規范和服務的功能就顯得尤為重要。

四、中小企業信用擔保機構

穩定機制的優化設計

我國擔保業市場正在不斷壯大和成熟，作為一種高風險行業應該從機制的建立和體制的完善入手，對行業發展加以促進和規范。

1.由政府單一的直接投入向資金的復式激勵轉變。在擔保機構的創建過程中，政府在資金供給方式上應建立一種可持續性的穩定機制，變單一的資金直接投入為復式的資金激勵，具體包括：提供專項金差額補償和按對中小企業貸款比例給予年終現金獎勵；根據擔保機構扶持項目特點不同，如創業扶持、增資擴股扶持和扶優補助等制定不同的獎勵標準等。從而避免資金直接投入給擔保機構帶來的依賴性。

2.由機構建設向機制建設轉變。擔保體系的建立和完善不僅是擔保機構數量的增加和擔保貸款規模的擴大，更重要的是建立一種利用擔保為中小企業解決融資困境的機制。這種機制包括中小企業信用擔保機構的風險補償機制、市場約束機制、資金補充機制、銀行與擔保機構的合作機制、外部監管機制等。

3.由政策重視向重視政策轉變。1999年起國家先后出臺了《關于建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》、《關于鼓勵和促進中小企業發展的若干政策意見》、《中華人民共和國中小企業促進法》和《銀行開展小企業貸款業務指導意見》，這體現出政府對解決中小企業融資困境的重視。但在此基礎上還應對支持中小企業貸款的商業銀行和擔保機構提供切實可行的配套政策。如對銀行的配套政策中應考慮針對中小企業貸款的高風險性鼓勵銀行與中小企業進行相應的業務合作，考慮擔保機構高風險性配套稅收優惠政策等。

4.由自治管理向行業協會法人治理轉變。行業協會的功能主要定位于培育、規范、監管和服務功能。使行業協會真正發揮協調和監管職能，最重要的是建立行業協會法人治理標準，使行業協會成為獨立的社團法人，真正擔負起擔保機構的管理和服務職能并承擔相應責任。行業協會承擔的主要功能應包括：（1）制定行業規范；（2）防止惡性競爭；（3）員工培訓；（4）再擔?；鸬膭撛O等。

[參考文獻](略)

（收稿日期: 2007-10-12責任編輯: 垠喜）