人口老齡化：影響、特點與對策

[摘要]面對日趨緊迫的人口老齡化形勢，我們必須全面落實科學發展觀，堅持走可持續發展的道路，更加重視人口老齡化問題，積極探索具有中國特色的人口老齡化應對之策。要盡快完善城鎮養老保障體系，健全農村養老保障制度，解決好農民工的養老問題，充分發揮家庭養老的主導作用，加大老年人健康教育和疾病預防力度，發揮中醫藥在養老和醫療服務中的作用，積極發展為老服務產業，有區別、分步驟地提高退休年齡，盡快研究有利于減緩老齡化問題的生育調整政策。

[關鍵詞]應對 人口老齡化 政策建議

[中圖分類號]C924[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2008）03-0028-04

[作者簡介]張昌彩（1966—），安徽廬江人，經濟學博士，國務院研究室信息研究司處長。研究方向：宏觀經濟。

一、人口老齡化對經濟社會發展的主要影響

人口老齡化是一個世界性問題。按照聯合國關于人口老齡化的劃分標準，目前發達國家普遍進入了人口老齡化社會。人口老齡化對經濟社會的影響是巨大的。正如美國戰略與國際研究中心專家P·S·黑威特先生在中國老齡委員會的講演時所說的：“人口老齡化將重塑21世紀的世界”。隨著人口老齡化程度的提高，發達國家老年人規模不斷增大，高齡老年人的社會、家庭生活問題日益突出，一些“福利國家”出現了社會保障危機。人口老齡化對經濟社會發展產生的不利影響越來越明顯。主要表現在勞動力供給減少，消費、儲蓄水平下降，社會負擔加重（社會扶養比上升），社會保障體系和公共服務壓力加大，社會代際關系受影響等。例如，隨著人口老齡化的發展，社會保險、社會救濟和醫療衛生等社會福利的支出將不斷增加。國民生產總值中用于老年人的費用份額大幅度增加，勢必限制社會擴大再生產，影響生產部門的資本投資和經濟效率的提高，加重國民經濟的負擔。同時，收人水平相對較低的老齡者人均消費額減少，對住宅及其它耐用消費品的需求量減少，儲蓄率下降，在某種程度上就抑制了經濟的發展。美國的嬰兒潮一代約有7600萬人，年紀最大的已經61歲了，就業缺口的問題將逐漸顯現。有些公司在未來十年中將有多達40%的員工退休。為此，許多發達國家都把應對人口老齡化問題擺在政府工作的重要議程之中，

二、我國人口老齡化的特點

對我國來說，人口老齡化還有自身的特殊情況。一是老年人口多。我國人口基數大而形成老年人口多（包括高齡老人數量大），60歲以上人口已經達1.44億，目前世界上60歲以上人口超過1億的只有中國。二是人口老齡化進展快。我國人口年齡結構從成年型進入老年型僅用了18年，而最早進入老齡社會的法國完成這一過程經歷了115年，瑞典經歷了85年，美國經歷了66年，英國和德國經歷了45年，時間最短的日本也經歷了25年。2005年我國60歲以上人口占總人口的比例為11%，預計到2045年左右，這個指標將達到30%。從11%到30%，這個指標的跨越只用了不到半個世紀的時間，而許多國家用了一百多年。三是未富先老。發達國家進入老齡化社會時，人均GDP基本在5000美元到1萬美元，而我國進入老齡社會，人均GDP還不到1000美元。我國目前人口平均年齡為33歲，日本在1980年處于這一水平時，其實際人均收入是我國當今的3倍。聯合國的一份報告強調說，從沒有一個國家尚處于中國這樣的發展階段便開始老齡化，這給中國帶來了巨大的挑戰。四是社會保障制度不健全，歷史欠賬較多，現行養老保險制度只覆蓋總人口的15%。同時，養老金支出增長很快，目前全國養老金支出已是10年前的3倍多；養老金嚴重不足，全國“空賬”高達8000多億元。我國計劃經濟體制下沒有養老積累的包袱留到了現在。這是其他國家所沒有的。五是人口老齡化程度農村比城市高，地區差異大。發達國家人口老齡化的歷程表明，城市人口老齡化水平一般高于農村，中國的情況則不同。目前，農村的老齡化水平高于城鎮1.24個百分點，這種城鄉倒置的狀況將一直持續到2040年。同時，人口老齡化發展地區差異較大，具有由東向西的區域梯次特征，東部沿海經濟發達地區明顯快于西部經濟欠發達地區，以最早進入人口老年型行列的上海(1979年)和最遲進入人口老年型行列的寧夏(2012年)比較，時間跨度長達33年。

我國人口老齡化的特殊性是由國情和發展階段所決定的，也是歷史上諸多問題累積的結果。它使得我國應對人口老齡化的任務更加繁重而艱巨，必須引起政府和社會各方面的重視。目前，我國應對人口老齡化的思想、物質、制度、規劃、政策等各種準備還很不足。預計我國老年人口到2015年前后達到2億，到2050年將在4億以上，占全國人口的1/4，占全世界60歲及以上老年人口的1/5以上。本世紀前半葉，我國國民生產總值即或能占到世界10%，但仍要負擔世界20%～25%的老年人。在未來25年時間里，應對人口老齡化高峰的到來不僅時間非常緊迫，而且壓力十分巨大。所以，我們必須全面落實科學發展觀，堅持走可持續發展的道路，積極探索具有中國特色的人口老齡化的應對之策。

三、應對人口老齡化的政策建議

（一）盡快完善城鎮養老保障體系

目前我國城鎮養老保險制度雖已基本建立，但是還存在著不少問題，必須盡快加以完善。一是改革“社會統籌與個人賬戶相結合”模式，解決巨額“隱形債務”問題（據世界銀行測算，這一隱性債務總計在3萬億元左右），個人賬戶“空賬”運行，社會統籌與個人賬戶 “混賬”管理等問題。要通過增加財政注資、變現國有資產（或分紅國有企業收益）、減持國有股份、開征特種稅（或特種國債）等辦法補充養老保障基金之不足。二是擴大基本養老保險的覆蓋面，要從我國實際出發，在適當降低企業和個人繳費比例的同時，著力擴大覆蓋面，提高參保率，盡可能做到應保盡保，使之起到一個最基本的“兜底”作用。要提高統籌層次，在暫時做不到中央一級統籌的情況下，應實行省級統籌。還要改變目前存在的“企業依賴政府”和“地方依賴中央”兩種情況，強化企業和地方政府的責任，讓他們切實負擔起應盡的責任。三是健全養老保險體系，充分發展企業年金和商業養老保險。要完善制度設計，加強制度創新，鼓勵支持發展企業年金（或企業補充養老保險）、個人商業養老保險等多種形式的養老保險，形成國家、企業、個人相結合的養老保險體系。同時，應實行多渠道、多種方式的資金籌集機制，如大力發展慈善事業等。此外，還可積極探索“以房養老”模式，即投保人以居住房屋作抵押，按月從保險公司領取現金支付養老費用直到身故。有人把這種模式概括為“60歲前人養房，60歲后房養人”。

（二）健全農村養老保障制度

隨著農村青壯年人口的大量外出，到2030年，農村老齡化將達到29%的高峰，實現農村“老有所養”任務艱巨。我國農村養老一靠家庭、二靠土地，然而，目前這兩種養老方式的功能都在快速削弱，有的地方已不能讓農村老人生活有保障。2005年，黑龍江省人大代表翟玉和等人對全國1萬多名60歲以上農村老人調查后，了解到45.3%的老人與兒女分居，自己干種養業農活的占85%。這些老人平均年收入650元，約5%的老人三餐不保，93%的老人一年穿不上一件新衣服，小病吃不起藥的占67%，大病住不起醫院的高達86%，建立健全農村養老保障制度十分迫切。要立足實際，不斷完善制度設計和探索創新具有農村特色的養老模式。一是完善農村社會養老保險制度，政府在農村基本養老保障中要承擔更多的義務。可考慮按照“低水平、廣覆蓋”的原則，設計農村社會養老保險標準，可以把支付養老保險金的年齡推遲到65歲。資金應以各級政府財政為主，以個人交納為輔，在農村集體經濟發展好的地區，可由集體實行補助。這種低門檻進入和政府給農民以實惠的制度才能吸引更多人參保。在此基礎上，將目前的縣級統籌提高到市級或省級統籌。二是加快建立農村低保制度，進一步擴大農村低保覆蓋面，提高低保水平。三是引導農民進行養老保險儲蓄，如建立政府和農民共同出資的“農村千元養老年金制度”，探索儲蓄積累式養老保險模式。四是發揮土地養老的保障作用，探索“土地養老”模式。可實施退回承包地以換取“年金”計劃，解決部分農村老年人特別是“留守老人”的養老問題。對于被征地農民，要將其納入城鎮或農村的基本養老保險。所需資金，應從當地政府批準提高的安置補助費和用于被征地農戶的土地補償費中按一定比例列支和抵交，兩項費用尚不足以支付的，由當地政府從國有土地有償使用收入或由財政解決。

（三）解決好農民工的養老問題

農民工養老是我國的一個特殊問題。就目前情況看，農民工群體養老處于一種尷尬狀態--農村無法“養老”、城市拒絕“養老”。有關部門的調查發現，在農民工養老保險上，不管是農民工還是企業主，都持消極態度。從自身利益考慮，80%的企業不贊成為農民工購買養老保險；而接受調查的近1.5萬農民工中，也有83.2%的人不愿意購買目前推行的養老保險。據統計，1.2億的中國流動農民工，參加養老保險的總體參保率僅為15%左右，而這些為數不多的參保者，有的還在退保。主要原因在于保費過高、繳納期限過長、不能有效對接和轉移，農民工無法真正從中受益。例如，現行社會養老保險政策規定，連續繳費15年以上在達到退休年齡后才能領取養老金。而在接受調查的農民工中，跨省區流動的占72.8%，務工3年換過兩個以上單位的占67.2%，很難保證參保的連續性?？梢?，這一門檻太高，農民工無法達到。又如，現行的養老保險制度要求農民工按當地職工人均工資的8%繳納養老保險費，而目前的農民工平均工資收入只能達到當地職工人均工資的50%～60%，大多數農民工月收入在1000元以下，還有相當部分只有月收入700元左右，除掉生活費，所剩無幾，按8%的標準繳納養老保險費令人無法承擔。

要真正讓農民工“老有所養”，就必須按照《國務院關于解決農民工問題的若干意見》的要求，探索適合農民工特點的養老保險辦法。一是實行農民工養老保險繳費相對自由，應根據其具體情況（如收入多少）自由決定繳費數額，可設計不同檔次的繳費標準，如3%、5%、8%、11%等。二是保障農民工養老保險繳費連續性相對自由。應允許其根據具體情況自由決定繳費接續，可設計分段計保，而不能形成“斷?！爆F象。三是實行農民工社會養老保險全國統籌，發放全國流通的養老保險卡。四是農民工養老保險城鄉銜接。當農民工因各種原因離開城市回到農村后，應保證其在城市參加的養老保險與農村養老保險相銜接，保障其能夠享有基本的養老保障。

（四）充分發揮家庭養老的主導作用

家庭養老不僅僅是經濟供養問題，還有精神慰藉、生活照料等多方面問題，因此，仍然需要充分發揮家庭養老的主導作用。據上海市民政局的調查，90%的老年人愿意居家自我照料。他們既眷戀長期居住的環境和鄰居，又擔心被議論子女不孝，所以不愿意到養老院去養老。政府可以從制度建設上鼓勵家庭養老，比如給予稅收政策的優惠和適當的收入補貼，為城市居民購房、農村宅基地審批等方面提供優惠措施等。隨著經濟社會的快速發展，我國家庭結構日趨小型化，傳統的幾代同堂的家庭養老模式日漸式微，加上“421”（4個老人、2個大人和1個小孩）家庭和“空巢老人”不斷增多，僅靠家庭養老是不夠的，必須開創新的養老方式滿足不同老年群體的養老需求。子女不在身邊或子女無能力贍養的老人，可選擇“居家養老”，老人身心健康、生活護理的所有服務，都在社區內取得，不脫離原有社區的人際關系。政府要負起主要責任，充分發揮社區服務功能。“分而不離”是另一種日趨流行的家庭養老模式，即老少兩代人獨立居住，但保持經常來往，子女提供必要的支持和幫助。還可以選擇“移居養老”模式，就是將老年人移居到市郊周邊城鎮適度集中養老，如建老年城等。這種模式既可以扭轉大城市人口年齡結構老化趨勢，減輕提供和建造養老設施的投入，也可以改善老年人生活的環境質量，還可以利用“級差房租”補充消費支出，提高生活水平。

（五）加大老年人健康教育和疾病預防力度

我國老年人醫療費用負擔隨年齡增加而加重。老年人疾病多，病情往往比較嚴重，需要消耗更多的資源。據國內外大量資料分析，退休職工醫療費用與在職職工相比約為3:1，有的國家甚至達到5:1。老年醫學研究表明，老年人的發病率比青壯年要高3～4倍，老年人住院率比青壯年要高2倍，老齡人口消費的醫療衛生資源一般是年輕人的3～5倍，是全部人口平均消費水平的1.9倍。據世界衛生組織估計，在中國，心血管病和其它慢性病造成的經濟損失在2005～2015年間共計可達5580億美元，而印度只達到2360億美元。要開展重點人群預防和疾病的監測，對40歲以上人群定期體檢，把促進人群健康作為一項系統工程來抓，加強健康教育和健康干預。要更多地通過講課、報刊、廣播電視、網站等媒體普及疾病預防知識；更多地舉辦老年大學，開設老年醫學、老年護理學、老年營養學、老年體育學、氣功等課程，提高老年人防病保健能力和指導老年人進行科學的體育鍛煉；發展健康咨詢機構，開展老年人心理咨詢，提高老年人的身心健康質量。建議中央電視臺（包括有條件的地方電視臺）開播老年頻道，宣講健康教育、疾病預防、書法繪畫、拳術體操、飲食科學等養生之道和保健知識。為提高老年人健康水平，應倡導“老有所為”。要加大宣傳力度，積極鼓勵并在政策上支持更多年齡較輕、身體健康的老人走出家門做志愿者工作，主動發揮余熱，做一個終身有益于社會，也有益于自已的人。

（六）發揮中醫藥在養老和醫療服務中的作用

中醫藥作為我國的傳統醫學，在幾千年的治療歷史中總結了豐富的臨床經驗，對老年人常見病、多發病、慢性病的治療中有自己獨特的優勢，有的能解決一些西醫所不能解決的病。中醫藥治療疾病有著方便、省時、費用低廉的特點，特別是醫藥價格便宜，資源廣泛，能用小錢治大病，有利于控制醫藥費用。因而需要充分發揮我國中醫藥的特殊作用，有關部門要通過各種渠道加強對中醫、中藥的宣傳，使中醫藥能夠更好地為老年人服務，并促進我國中醫藥事業發揚光大。

（七）積極發展為老服務產業

在國外，流傳著一種說法，“銀發產業”將同汽車、房地產等產業共同構成21世紀“最賺錢的十大行業”之一?！般y發市場”不僅涉及適合老年人的衣、食、住、行、康復保健，還包括老年人學習、娛樂、休閑、理財、保險和服務，等等。為應對我國人口老齡化，我們要加快構建為老社會服務體系，大力開發老年人消費市場，滿足老年人不斷增長的社會服務需求（包括基本生活需求、衛生保健需求、休閑娛樂需求和終生學習需求等）。建議：（1）大力發展社區為老服務，制定優惠政策鼓勵社會開辦各種類型的養老服務機構，積極推進機構（個人）養老服務；（2）大力發展醫療保健產業，把老年醫療保健納入社區衛生工作重點，將保健費用納入醫療保險范圍，給予一定比例的報銷；（3）大力發展其他為老服務產業，如衛生保健產品和設備、家政服務業、日常生活用品業、保險業、金融業、房地產業、旅游和娛樂業、教育產業（老年大學、老年職業培訓、老年職業介紹）、咨詢服務業和中介組織（包括婚介）等。2006年全國僅老年用品消費能力達到6000億元。到2010年中國老年人用品市場的需求量將達到10萬億元，而現階段全國為老年人提供的產品不足10%，離市場需求差距很大。

（八）有區別、分步驟地提高退休年齡

在現代人的預期壽命延長和年輕時受教育年限延長的情況下，為充分發揮人力資源的作用，適當提高退休年齡，是完全必要的。由于信息技術革命帶來勞動條件的改善，老年人與年輕人可以在就業結構上不同，對年輕人就業的影響不是很大，因而也是完全可能的。從國外的經驗來看，發達國家早已提高了退休年齡。提高法定退休年齡和縮小男女退休差距的這種辦法既增加了繳費又減少了養老金開支，可以有效地減輕養老保險制度的負擔。據德意志銀行估算，若中國不改變退休年齡，到2050年，則每100名勞動者就要供養79名退休者。為此建議：一是目前要有區別地提高退休年齡，對高技能和稀缺人才率先實行。國家應逐步建立起靈活的退休制度，允許身體健康、企業需要的高技能人才推遲5～10年退休。高技能老年勞動者是勞動力市場上的人力資源財富，延長其工作年限將有助于緩解目前我國高技能人才短缺的壓力，保證企業對高技能人才的需求，同時這也符合國際上普遍實行的靈活退休制度。二是分步驟提高退休年齡，嚴格控制提前退休?；谖覈壳熬蜆I壓力較大，可實行分步延長退休年齡的計劃。首先用5年的時間逐步取消特殊工種提前退休，達到嚴格執行法定退休年齡的目標；其次再用5年的時間逐步將女性的退休年齡拉平，不論女職工、女干部，均實行55歲退休；第三步是用10年時間將女性的退休年齡逐步提高到與男性（60歲）相同的水平；第四步是再用10年的時間將男女退休年齡逐步延長到65歲，并將65歲規定為我國的法定退休年齡，允許老年勞動者在達到法定退休年齡后仍繼續工作。要嚴格控制提前退休。目前提前退休問題較多，不僅是退而不休，擾亂了勞動力市場秩序，而且加重了養老保障負擔。三是實行老年人彈性工作制。彈性工作時間可以為老年人創造寬松的就業環境，有利于激發老年人工作的積極性。應允許和支持用人單位與老年勞動者（目前特別是高技能老年勞動者）之間建立靈活的勞動用工關系。隨著人口老齡化程度的提高，靈活就業、彈性工作制將會更加受到用人單位和老年勞動者的青睞。四是要制定激勵老年人就業的財稅政策，不僅是對就業的老年人，更重要的是對提供他們就業的單位（雇主）。

（九）盡快研究有利于減緩老齡化問題的生育調整政策

我國當前實行以“控制人口數量、提高人口素質”為基本理念的人口政策，這對控制我國人口的迅速增長發揮了關鍵性作用，但同時也引發了人口老齡化進程加速、出生性別比失衡等問題。從人口發展規律來看，人口政策調整的影響通常具有一定的滯后性，因此我國應盡快出臺新的人口政策，逐漸放寬生育控制政策，避免人為加劇中國人口生育率下降和“未富先老”的進程，以降低人口老齡化的負面影響，有利于實現區域之間人口結構的平衡發展。為此建議：一是在2015年之前穩定現行政策，只在上海等極少數地區放寬生二胎的限制；自2016年（即“十三五”時期）開始逐步調整政策，允許每對夫婦生育兩個孩子。二是積極開展研究與試點，逐步穩妥實現向“獎勵只生一孩，允許間隔4～5年后生二孩”政策的平穩過渡。三是改善人口性別結構，防止人口出生性別比過高。要盡快出臺相應政策，將人口出生性別比恢復到正常范圍。在加大宣傳力度、完善養老保障制度的同時，要加大執法力度，堅決杜絕非醫學需要胎兒性別鑒定行為和選擇性別人工終止妊娠行為，強化有關部門的監管職責；依法打擊販賣、殘害和遺棄女嬰的違法犯罪行為，保護婦女兒童的合法權益。