我國地方政府績效評估指標(biāo)體系研究的現(xiàn)狀與前瞻

摘要：政府績效評估指標(biāo)體系是開展政府績效評估的前提。我國地方政府績效評估指標(biāo)體系研究集中于兩個(gè)方面，一是探討地方政府績效評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的方法和技術(shù)，二是結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)，嘗試具體設(shè)計(jì)我國地方政府績效評估的指標(biāo)體系。目前，我國地方政府績效評估指標(biāo)體系基本擺脫了宏觀抽象、結(jié)構(gòu)單一的缺陷，逐步走向科學(xué)化、全面化、具體化、綜合化，但仍存在著很多不足。進(jìn)一步改進(jìn)我國地方政府績效評估指標(biāo)體系研究，應(yīng)加強(qiáng)政府職能和行政成本的研究，明確政府活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)成就之間的對應(yīng)關(guān)系，并把社會(huì)公平、社會(huì)和諧、政務(wù)公開性以及政府與公民的關(guān)系納入地方政府績效評估指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：地方政府；績效評估；指標(biāo)體系

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003—1502(2008)02—0040—07

地方政府績效評估指標(biāo)是地方政府績效評估內(nèi)容的具體體現(xiàn)，是開展地方政府績效評估的基本前提?？冃гu估指標(biāo)具有強(qiáng)烈的行為引導(dǎo)功能，它明確并強(qiáng)化了評估對象的工作要點(diǎn)和努力方向。如果評估指標(biāo)不合理，不但不能真實(shí)地反映地方政府的實(shí)際績效水平，還可能誤導(dǎo)地方政府的行為，進(jìn)而給整個(gè)社會(huì)帶來重大的不利影響。由于政府活動(dòng)范圍廣泛、活動(dòng)過程復(fù)雜、活動(dòng)結(jié)果影響深遠(yuǎn)，政府績效評估指標(biāo)比企業(yè)績效評估指標(biāo)要復(fù)雜得多。對于政府績效評估這個(gè)世界性難題而言，設(shè)計(jì)政府績效評估指標(biāo)體系是其中首要的困難。加強(qiáng)地方政府績效評估指標(biāo)體系的研究，對于科學(xué)推進(jìn)政府績效評估工作、建設(shè)高效政府具有至關(guān)重要的意義。我國學(xué)者結(jié)合地方政府績效評估的現(xiàn)實(shí)，圍繞構(gòu)建科學(xué)的地方政府績效評估指標(biāo)體系進(jìn)行了多方面探索，取得了一些可喜的成果。這些研究成果主要體現(xiàn)在地方政府績效評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的方法與技術(shù)以及我國地方政府績效評估指標(biāo)體系的具體設(shè)計(jì)兩個(gè)方面。

一、地方政府績效評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的方法與技術(shù)

地方政府績效評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)是一項(xiàng)技術(shù)性極強(qiáng)的工作，要保證績效評估指標(biāo)的全面性、科學(xué)性、合理性和適用性，必須運(yùn)用科學(xué)的設(shè)計(jì)技術(shù)與手段，才能盡可能避免績效指標(biāo)設(shè)計(jì)中的偏差和設(shè)計(jì)者個(gè)人偏好對指標(biāo)選擇的不當(dāng)影響。在我國地方政府績效評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的研究中，學(xué)者們常用的方法和技術(shù)主要有演繹法、平衡記分卡技術(shù)、德爾菲法、信度和效度檢驗(yàn)、主成分分析方法、層次分析方法等。

(1)演繹法。演繹法是從某些價(jià)值原則出發(fā)，或者從某些已被接受的論點(diǎn)出發(fā)，經(jīng)過邏輯推理，得出新的判斷和結(jié)論的過程。作為對政府行為結(jié)果的衡量，政府績效評估關(guān)注政府組織所發(fā)揮的功能，但并不是要考察政府的所有功能，而是僅僅關(guān)注于政府應(yīng)該發(fā)揮功能的領(lǐng)域，也就是政府職能的領(lǐng)域。政府活動(dòng)應(yīng)忠實(shí)履行其職能，并且不得超越其職能范圍。運(yùn)用演繹法確定地方政府績效評估指標(biāo)，首先應(yīng)該厘清政府職能，在政府職能的基礎(chǔ)上確定績效評估內(nèi)容，進(jìn)而設(shè)計(jì)出績效評估的指標(biāo)體系。

盛明科在《社會(huì)和諧指數(shù)：政府績效評估的重要指標(biāo)》一文中就是通過演繹法設(shè)計(jì)了政府績效評估的社會(huì)和諧指數(shù)。他首先分析了社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本內(nèi)涵，即社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)是能保護(hù)全體社會(huì)成員權(quán)益的社會(huì)，是能夠有效化解內(nèi)部矛盾的社會(huì)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境和諧發(fā)展的社會(huì)。在對和諧社會(huì)內(nèi)涵認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，他從自然資源可持續(xù)發(fā)展指數(shù)、基尼系數(shù)、城鄉(xiāng)收入比、社會(huì)自組織能力指數(shù)、公眾安全感、公民幸福指數(shù)等六個(gè)方面建構(gòu)了社會(huì)和諧指數(shù)。

(2)平衡記分卡技術(shù)。平衡記分卡(Balanced Scorecard)由哈佛商學(xué)院教授羅伯特·卡普蘭(Roberts Kaplan)和諾頓研究院(Norton Institute)的大衛(wèi)·諾頓(David Norton)于1992年首次提出。平衡記分卡包括四個(gè)方面的內(nèi)容：財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長。平衡記分卡既包括對財(cái)務(wù)業(yè)績的評估，也包括對非財(cái)務(wù)業(yè)績的評估，是一種綜合性的績效評價(jià)體系。雖然平衡記分卡是針對企業(yè)績效評估而開發(fā)的績效指標(biāo)設(shè)計(jì)技術(shù)，但它也同樣可以應(yīng)用于公共部門，為公共部門績效評估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)提供一種新的思路和視角。

吳建南和孔曉勇在《地方政府績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為例》一文中運(yùn)用平衡記分卡技術(shù)，并結(jié)合政府績效評估的實(shí)踐，從學(xué)習(xí)與成長、內(nèi)部流程、財(cái)務(wù)、公眾四個(gè)方面建構(gòu)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估指標(biāo)體系。學(xué)習(xí)與成長指標(biāo)包括網(wǎng)絡(luò)信息化程度、內(nèi)部人員培訓(xùn)率、吸引人才的人數(shù)、基層組織結(jié)構(gòu)健全程度等二級指標(biāo)。內(nèi)部流程包括辦事／服務(wù)效率、部門間的溝通與協(xié)調(diào)、公共設(shè)施利用率、農(nóng)民生產(chǎn)技能培訓(xùn)程度、農(nóng)民勞務(wù)輸出增長率等二級指標(biāo)。財(cái)務(wù)指標(biāo)包括財(cái)政收入增加幅度、行政運(yùn)行成本、招商引資資金的增加額等二級指標(biāo)。公眾指標(biāo)包括居民可支配收入、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)普及率、公眾滿意度等二級指標(biāo)。

楊建等人基于平衡記分卡技術(shù)，從財(cái)務(wù)指標(biāo)、顧客指標(biāo)、內(nèi)部過程指標(biāo)、學(xué)習(xí)和發(fā)展指標(biāo)四個(gè)方面構(gòu)建了電子政府績效指標(biāo)體系。財(cái)務(wù)指標(biāo)包括三方面內(nèi)容，即收入、成本和資產(chǎn)利用率。顧客指標(biāo)包括五個(gè)方面：市場份額、顧客保持力、顧客獲取力、顧客滿意度和顧客利潤率。內(nèi)部過程指標(biāo)又可細(xì)分為服務(wù)屬性指標(biāo)、技術(shù)屬性指標(biāo)、對外聯(lián)系指標(biāo)、后續(xù)服務(wù)指標(biāo)等方面。學(xué)習(xí)和發(fā)展指標(biāo)包括員工素質(zhì)指標(biāo)、工作環(huán)境指標(biāo)、創(chuàng)新能力指標(biāo)、學(xué)習(xí)能力指標(biāo)等。

(3)德爾菲法。德爾菲法首先可用于政府績效指標(biāo)的隸屬度分析。隸屬度是模糊數(shù)學(xué)中的一個(gè)概念。模糊數(shù)學(xué)認(rèn)為，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中存在著大量模糊現(xiàn)象，其概念的外延不是很清楚，無法用經(jīng)典集合論來描述。某個(gè)元素對于某個(gè)集合來說，不能說是否屬于，只能說在多大程度上屬于。元素屬于某個(gè)集合的程度稱之為隸屬度。如果把政府績效評價(jià)體系視為一個(gè)模糊集合，把每個(gè)評估指標(biāo)視為一個(gè)元素，可以對每個(gè)評估指標(biāo)進(jìn)行隸屬度分析。具體做法是將評估指標(biāo)制成專家咨詢表，把專家咨詢表送給專家，要求專家根據(jù)自身的專業(yè)知識(shí)，從中選取部分最理想的政府績效評估指標(biāo)。某項(xiàng)指標(biāo)的專家選擇總次數(shù)與回收的有效咨詢表的數(shù)量之比就是該指標(biāo)的隸屬度。

德爾菲法還可用于績效指標(biāo)權(quán)數(shù)的確定，特別是定性指標(biāo)權(quán)數(shù)的確定。該方法以匿名方式通過幾輪函詢征求專家的意見，然后對每一輪意見進(jìn)行匯總整理，作為參考資料再發(fā)放給各位專家，供他們分析判斷，提出新的論證。首先對專家說明德爾菲法的特點(diǎn)、實(shí)質(zhì)、輪間反饋的作用及均值標(biāo)準(zhǔn)差等統(tǒng)計(jì)參數(shù)的意義，然后請他們各自就所擬定的各評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行取舍和確定權(quán)數(shù)，對回收的征詢表進(jìn)行分因素整理和統(tǒng)計(jì)，分別計(jì)算均值和標(biāo)準(zhǔn)差，直至專家意見趨于一致，據(jù)此，以各指標(biāo)的均值作為該指標(biāo)的權(quán)數(shù)。

(4)信度和效度檢驗(yàn)?？冃е笜?biāo)確定之后，其指標(biāo)內(nèi)容和結(jié)構(gòu)是否全面、科學(xué)，評估結(jié)果是否可信、有效，還需要進(jìn)行信度和效度檢驗(yàn)?？冃е笜?biāo)的信度(reliability)是關(guān)于指標(biāo)客觀、準(zhǔn)確和可靠程度方面的一種度量。評定測量工具信度的方法很多，常用的有內(nèi)部一致性信度、折半信度、重測信度和平衡信度等?？冃е笜?biāo)的效度(validity)是指指標(biāo)直接與成果相關(guān)或者代表所關(guān)注的績效維度的程度，關(guān)注的是績效指標(biāo)合適程度的問題。效度評定的常用方法有內(nèi)容效度、預(yù)測效度、構(gòu)思效度、聚合效度、辨別效度、效標(biāo)關(guān)聯(lián)效度等。衡量政府績效評估效度的最重要指標(biāo)是內(nèi)容效度。內(nèi)容效度是用來說明在績效測試中所設(shè)置的測試項(xiàng)目、設(shè)計(jì)的測試問題在多大程度上能代表被測試對象實(shí)際的工作情景或者反映出被測試對象實(shí)際工作中所存在的典型問題。具有較高內(nèi)容效度的績效評估系統(tǒng)能夠把被測試對象置身于與實(shí)際工作非常類似的情景之中，能盡可能避免績效缺失和績效污染。測得的績效水平一般既包括了真實(shí)績效內(nèi)容的一部分，同時(shí)也包括了非真實(shí)績效的內(nèi)容。其中沒有被納入績效評估系統(tǒng)的真實(shí)績效，稱之為績效缺失；與此相反，不是真實(shí)績效的內(nèi)容卻被納入績效評估系統(tǒng)中的部分，稱之為績效污染?？茖W(xué)而有效的績效評估系統(tǒng)必須是沒有或盡可能地減少績效缺失和不受污染，所建立的績效評估系統(tǒng)與真實(shí)績效內(nèi)容越是吻合，則該績效評估系統(tǒng)的內(nèi)容效度越高。

(5)主成分分析方法。主成分分析方法(principal component analysis)是英國心理學(xué)家、統(tǒng)計(jì)學(xué)家斯皮爾曼(Chades Spearman)于1904年發(fā)明的。他將多個(gè)變量通過線性變換以選出較少個(gè)數(shù)重要變量的一種多元統(tǒng)計(jì)分析方法，又稱主分量分析。主成分分析將各個(gè)測量相同本質(zhì)的變量歸入一個(gè)因子，建立盡可能少的新變量，使得這些新變量是兩兩不相關(guān)的，而且這些新變量還能夠盡可能保持原有的信息。通過主成分分析使分散而復(fù)雜的測量趨向整體和簡單化，同時(shí)便于掌握各個(gè)測量要素背后隱含的內(nèi)在因素，從而找出各復(fù)雜因子的主要成分，實(shí)現(xiàn)評估指標(biāo)的簡化和降維。主成分分析既解決了多指標(biāo)綜合評價(jià)研究的指標(biāo)賦權(quán)和相關(guān)性問題，同時(shí)又能實(shí)現(xiàn)簡化指標(biāo)的目的。

鐘榮等人在《政府績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)》一文中介紹了運(yùn)用主成分分析法確定績效指標(biāo)權(quán)重的基本步驟。第一，對指標(biāo)進(jìn)行分層劃分，各指標(biāo)體系又有子層指標(biāo)。第二，將指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，但對已無量綱化或德爾菲法得出的指標(biāo)分值可以略去該步驟。第三，計(jì)算樣本相關(guān)矩陣。該矩陣是通過指標(biāo)分值的相關(guān)關(guān)系計(jì)算得出的。第四，計(jì)算相關(guān)矩陣的特征值及特征向量。第五，根據(jù)某一指標(biāo)特征貢獻(xiàn)率與累計(jì)特征貢獻(xiàn)率的比值，確定該指標(biāo)的權(quán)重。

(6)層次分析方法。層次分析方法(Analytic Hi-erarchy Process，AHP)是美國運(yùn)籌學(xué)家、匹茲堡大學(xué)教授T.L.薩迪在20世紀(jì)70年代中期提出的。它是將復(fù)雜問題分解為多個(gè)組成因素，并將這些因素按支配關(guān)系進(jìn)一步分解，按目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層排列起來，形成一個(gè)多目標(biāo)、多層次的模型，形成有序的遞階層次結(jié)構(gòu)。通過兩兩比較的方式確定層次中諸因素的相對重要性，然后綜合各評估主體的判斷以確定諸因素相對重要性的總順序。層次分析法的基本思想就是將組成復(fù)雜問題的多個(gè)元素權(quán)重的整體判斷轉(zhuǎn)變?yōu)閷@些元素進(jìn)行“兩兩比較”，然后再轉(zhuǎn)為對這些元素的整體權(quán)重進(jìn)行排序判斷，最后確立各元素的權(quán)重。層次分析方法的基本過程是：建立遞階層次結(jié)構(gòu)模型；構(gòu)造出各層次中的所有判斷矩陣；層次單排序及一致性檢驗(yàn)；層次總排序及一致性檢驗(yàn)。層次分析方法通過構(gòu)造判斷矩陣，先對單層指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重計(jì)算，然后再進(jìn)行層次間的指標(biāo)總排序，來確定所有指標(biāo)因素相對于總指標(biāo)的相對權(quán)重，為確定類似指標(biāo)體系權(quán)重提供了一種很好的解決途徑，并且通過采取對判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)等措施，有利于提高權(quán)重確定的信度和效度。

二、我國地方政府績效評估指標(biāo)體系的具體設(shè)計(jì)

地方政府績效評估指標(biāo)體系是保證地方政府績效評估的科學(xué)性、有效性的基本前提，它體現(xiàn)了政府績效評估的內(nèi)容，是測量政府績效的標(biāo)尺，因此，應(yīng)充分反映政府的職能和行為目標(biāo)。到目前為止，學(xué)者們圍繞建構(gòu)科學(xué)合理的地方政府績效評估指標(biāo)體系已進(jìn)行了多方面探索，取得了一定的成效，提出了一些地方政府績效評估指標(biāo)體系的具體設(shè)計(jì)。這些設(shè)計(jì)有共性，也有差異，反映了指標(biāo)設(shè)計(jì)者所持有的不同的視角和價(jià)值取向。

(1)績效領(lǐng)域(一級指標(biāo))的確定。由于政府活動(dòng)涉及的領(lǐng)域極為廣泛，政府績效也必然體現(xiàn)為政府在這些領(lǐng)域中所發(fā)揮的功能。確定在哪些領(lǐng)域測量政府績效反映了績效指標(biāo)設(shè)計(jì)者對政府所應(yīng)該發(fā)揮功能的領(lǐng)域的基本看法。

雖然人們對地方政府績效領(lǐng)域的識(shí)別和認(rèn)定的看法存在著較大差異，但共性還是主要的。王良健、侯文力把政府績效領(lǐng)域確定為依法行政、提高公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)、提供公共服務(wù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定五個(gè)方面。錢德春、黃孟州把政府績效指標(biāo)分為可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)、人的全面發(fā)展的指標(biāo)、公開公平公正性指標(biāo)、開放性指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)等五類指標(biāo)。倪星、李曉慶認(rèn)為，政府績效指標(biāo)應(yīng)包括國民經(jīng)濟(jì)、人民生活、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安、科教文衛(wèi)、其他指標(biāo)等六個(gè)方面。彭國甫等人認(rèn)為政府績效綜合評估指標(biāo)體系由政治績效、經(jīng)濟(jì)績效、文化績效、社會(huì)績效四個(gè)方面構(gòu)成。鐘榮等人把政府績效指標(biāo)分為公共資源耗費(fèi)指標(biāo)、政府管理效益指標(biāo)和政府行政潛能指標(biāo)三類。崔述強(qiáng)等人從經(jīng)濟(jì)發(fā)展維度、社會(huì)發(fā)展維度、資源與環(huán)境維度、行政效果維度等四個(gè)方面來設(shè)計(jì)政府績效評估指標(biāo)體系。范柏乃則從行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等六個(gè)方面來設(shè)計(jì)政府績效評價(jià)體系。

從以上績效領(lǐng)域可以看出，雖然表述各異，所包含的范圍也有所不同，但都包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等基本方面。區(qū)別在于：有的把教育科技領(lǐng)域單列，而有的則把它歸人到公共服務(wù)領(lǐng)域；有的專門列出了政治績效或行政管理績效，有的則沒有列出；鐘榮等人認(rèn)為，政府績效指標(biāo)包含公共資源耗費(fèi)指標(biāo)，也就是把行政成本列入績效評估指標(biāo)范疇，而其他的績效指標(biāo)體系則沒有考慮行政成本問題；雖然大多數(shù)學(xué)者把經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入政府績效評估指標(biāo)，但也有人主張?jiān)趯Φ胤秸冃Э己藭r(shí)取消GDP指標(biāo)，而把顧客滿意原則和效率原則作為政府績效評估的價(jià)值尺度。

(2)績效指標(biāo)(二級指標(biāo)和三級指標(biāo))的具體設(shè)計(jì)。績效領(lǐng)域確定之后，具體指標(biāo)的選擇和指標(biāo)權(quán)重的確定便成為績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵，關(guān)系到績效評估工作的科學(xué)性、公平性和簡便性。

績效指標(biāo)的差異不僅體現(xiàn)在績效領(lǐng)域(一級指標(biāo))的不同，還體現(xiàn)為在相同的績效領(lǐng)域人們所設(shè)計(jì)的績效指標(biāo)之間也存在著不同，這反映了人們關(guān)注焦點(diǎn)的差異和對不同指標(biāo)重要性認(rèn)識(shí)的差異。比如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，崔述強(qiáng)等人認(rèn)為，其指標(biāo)要素有地區(qū)生產(chǎn)總值、地區(qū)生產(chǎn)總值增長率、非公經(jīng)濟(jì)比重、社會(huì)投資比重、第(二)三產(chǎn)業(yè)增加值比重、居民人均收入、居民人均收入增長率等七個(gè)方面；彭國甫等人認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)績效可以通過國民經(jīng)濟(jì)增長的速度、國民經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量、國有資產(chǎn)保值增值水平、人均國民收入增長速度及水平、通貨膨脹率抑制情況、就業(yè)率等指標(biāo)體現(xiàn)出來；范柏乃則把反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)確定為：國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率、原材料消耗強(qiáng)度、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、單位能耗產(chǎn)出國內(nèi)生產(chǎn)總值、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率等。

在其他的績效領(lǐng)域，人們所確定的具體指標(biāo)和分配的指標(biāo)權(quán)重也都存在著程度不同的差異。在相同的績效領(lǐng)域采用不同的績效指標(biāo)進(jìn)行評估。結(jié)果肯定是不同的。因此，人們試圖尋找最佳的政府績效評估指標(biāo)體系，但這種努力并不能使人們達(dá)到認(rèn)識(shí)上的一致。由于政府績效評估本身的復(fù)雜性使得人們的認(rèn)知總是存在這樣或那樣的偏差，人們在政府績效評估指標(biāo)上觀點(diǎn)的差異將長期存在。也許，正是由于在政府績效評估指標(biāo)體系上存在著這種多樣性差異，人們才可能通過比較、分析和綜合，進(jìn)而獲得對政府績效評估指標(biāo)體系更全面和更科學(xué)的認(rèn)識(shí)。

三、我國地方政府績效評估指標(biāo)體系研究的基本評價(jià)與發(fā)展展望

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國家間、地區(qū)間的競爭日益激烈，同時(shí)伴隨著我國政治體制改革的推進(jìn)和公民民主參與意識(shí)的增強(qiáng)，人們對政府績效越來越關(guān)注，要求開展政府績效評估的呼聲日益高漲。在學(xué)術(shù)界，隨著新公共管理理論在我國的傳播，政府績效評估早已引起學(xué)者們的關(guān)注。目前，政府績效評估研究已經(jīng)成為學(xué)術(shù)研究的熱門領(lǐng)域。政府績效評估指標(biāo)體系是開展政府績效評估的前提，是從事政府績效評估研究不可回避的課題，因此，相關(guān)的研究也比較多。但由于政府的活動(dòng)領(lǐng)域和政府活動(dòng)的影響都極具廣泛性，相關(guān)的影響因素眾多，關(guān)系復(fù)雜，政府績效評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)極其困難，所取得的進(jìn)步也相當(dāng)緩慢和有限。

我國地方政府績效評估指標(biāo)體系的研究在眾多學(xué)者的努力下取得了一定的成就，初步改變了以前的評估指標(biāo)宏觀抽象、結(jié)構(gòu)單一的缺陷，評估指標(biāo)逐步走向科學(xué)化、全面化、具體化、綜合化。第一，地方政府經(jīng)濟(jì)評估指標(biāo)由單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、環(huán)境等多元綜合指標(biāo)。改革開放以來，隨著我國把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，對政府工作成績的考核曾長期集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，各地GDP崇拜之風(fēng)盛行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為政績評價(jià)和官員職位提升的主要依據(jù)。這種用單一經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評估政府績效的方法帶來了諸多弊端。一是使官員重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視社會(huì)其他方面的進(jìn)步。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)公共事業(yè)沒有同步發(fā)展，人民生活水平?jīng)]有得到普遍提高，貧富分化嚴(yán)重。二是專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視了環(huán)境保護(hù)。依靠過度開發(fā)自然資源來獲得暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致環(huán)境嚴(yán)重破壞，可持續(xù)發(fā)展的后勁不足。這種狀況已經(jīng)得到改變，地方政府績效評估已由單一的經(jīng)濟(jì)績效評估轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥茖W(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的全面的多元綜合指標(biāo)評估。第二，政府績效指標(biāo)由單一的現(xiàn)狀考核指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r(shí)重視政府發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)?，F(xiàn)狀考核指標(biāo)只是考核政府已經(jīng)做了什么，取得了哪些成績，而發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)則關(guān)注未來政府能力的發(fā)展前景。比如在國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組提出的中國地方政府績效評估指標(biāo)體系中，把政府績效指標(biāo)分為影響指標(biāo)、職能指標(biāo)、潛力指標(biāo)三類，不僅考核當(dāng)前政府職能的履行情況，還考核未來政府能力的發(fā)展?jié)摿?。在該指?biāo)體系中，潛力指標(biāo)分為人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率_一個(gè)方面。第三，政府績效評估指標(biāo)由重視結(jié)果指標(biāo)轉(zhuǎn)向綜合考核過程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)。早期的政府績效指標(biāo)只考核結(jié)果而不考核過程，導(dǎo)致一些地方政府“為達(dá)目的不擇手段”，違法行政，損害行政相對人利益的事情屢見不鮮，甚至為取得所謂“政績”而損害社會(huì)公共利益。為了校正這種偏差，在設(shè)計(jì)政府績效評估指標(biāo)體系時(shí)，不僅要考核結(jié)果，還要考核政府的工作內(nèi)容和工作方式，以確保地方政府做正確的事和正確地做事。第四，政府績效評估指標(biāo)由單一的外部指標(biāo)走向內(nèi)部指標(biāo)與外部指標(biāo)的綜合。早期的政府績效評估著重評估政府活動(dòng)對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化各領(lǐng)域產(chǎn)生的效果和影響，而把政府本身作為一個(gè)“黑箱”，不去關(guān)注政府內(nèi)部的運(yùn)作過程。由于缺乏對政府內(nèi)部運(yùn)作過程的績效評估，政府內(nèi)部的人浮于事、官僚作風(fēng)、效率低下等問題長期得不到有效解決。綜合評估內(nèi)部指標(biāo)和外部指標(biāo)不僅有助于解決政府內(nèi)部的效率問題，而且有助于在政府行為與外部績效之間建立邏輯聯(lián)系，以便更準(zhǔn)確地評估政府績效。第五，在政府績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)過程中廣泛運(yùn)用先進(jìn)的方法和技術(shù)，增強(qiáng)了績效指標(biāo)的科學(xué)性。比如運(yùn)用平衡記分卡技術(shù)來設(shè)計(jì)政府績效評估指標(biāo)，運(yùn)用德爾菲法、主成分分析方法、層次分析方法等來確定績效指標(biāo)和指標(biāo)權(quán)重等，都取得了較好的效果。

雖然我國地方政府績效評估指標(biāo)體系的研究取得了一定的成績，但從當(dāng)前的研究現(xiàn)狀來看，還存在著很多不足。首先，績效指標(biāo)過于寬泛地看待政府績效，對政府的職能缺乏準(zhǔn)確界定。政府職能規(guī)定了政府應(yīng)該做什么和應(yīng)該發(fā)揮的功能，政府行為必須有助于實(shí)現(xiàn)其職能，而不能超越其職能范圍，因此，設(shè)計(jì)政府績效評估指標(biāo)必須以政府職能為基礎(chǔ)，著重評估政府職能的實(shí)現(xiàn)程度和效率，而不能把一切社會(huì)責(zé)任都推向政府。比如有學(xué)者把“非公經(jīng)濟(jì)比重”和“居民文化娛樂消費(fèi)支出比重”列入政府績效評估指標(biāo)，然而，政府的職能是為各種所有制經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，而不能因所有制性質(zhì)不同而對“非公經(jīng)濟(jì)”特殊照顧；雖然政府有義務(wù)推動(dòng)社會(huì)文化事業(yè)的發(fā)展，但“居民文化娛樂消費(fèi)支出”完全是居民自身的消費(fèi)權(quán)利，政府無權(quán)加以干預(yù)。因此，“非公經(jīng)濟(jì)比重”和“居民文化娛樂消費(fèi)支出比重”并不能恰當(dāng)?shù)卦u估政府的績效水平?？梢?，只有深入分析政府職能的真正內(nèi)涵，才能準(zhǔn)確確定政府績效指標(biāo)。其次，我國地方政府績效評估指標(biāo)體系大多缺乏對政府活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的相關(guān)關(guān)系的深入分析與探討，而傾向于把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一切成果都?xì)w于政府績效。其實(shí)，政府只是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多因素之一，在有些情況下政府對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，甚至還起負(fù)面作用。因此，必須具體考察政府活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的相關(guān)關(guān)系，進(jìn)而才能科學(xué)評判政府活動(dòng)的績效水平，而不能把一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果都納入政府績效之中。這就要求政府績效評估指標(biāo)要把政府行為和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果共同納入評估范疇，既要評估結(jié)果，又要評估政府活動(dòng)過程，并且在政府行為與結(jié)果之間建立邏輯聯(lián)系。第三，我國地方政府績效評估指標(biāo)體系對行政成本關(guān)注不夠，沒有把效果與成本結(jié)合起來加以考慮。政府活動(dòng)是要耗費(fèi)成本的，績效評估指標(biāo)僅考察政府活動(dòng)成果不可能得出科學(xué)的結(jié)論。許多學(xué)者設(shè)計(jì)的政府績效評估指標(biāo)體系中根本沒有行政成本方面的指標(biāo)，有的對于行政成本的考察不很科學(xué)。比如有學(xué)者把“政府開支占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重”作為一個(gè)逆向指標(biāo)，即指標(biāo)值越高，政府績效越低。但這極有可能導(dǎo)致地方政府為了提高“政府績效”，而削減公共事業(yè)開支，減少公共服務(wù)提供的數(shù)量，降低公共服務(wù)的品質(zhì)。實(shí)際上，我們關(guān)注的僅僅是政府的行政運(yùn)行成本，而公共事業(yè)開支的多少與政府績效高低之間并沒有直接聯(lián)系，而應(yīng)把公共事業(yè)開支與其所發(fā)揮的功能綜合考察才能對政府績效做出判斷。第四，我國地方政府績效評估指標(biāo)體系過于關(guān)注存量指標(biāo)，而忽視增量指標(biāo)。在學(xué)者們所設(shè)計(jì)的地方政府績效評估指標(biāo)體系中，大多關(guān)注于對政府績效現(xiàn)狀的測評，而忽視對績效改進(jìn)程度的測評。實(shí)際上，現(xiàn)有的政府績效水平都是建立在政府績效“歷史”水平的基礎(chǔ)上。因此，對某一時(shí)期政府績效水平的評估應(yīng)著重評估在這一階段政府績效水平的改進(jìn)狀況。比如，國內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政總收入、基尼系數(shù)、人均居住面積等都屬于存量指標(biāo)，對于評估某一時(shí)期的政府績效水平而言并不是恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)，而應(yīng)考察在這一時(shí)期通過政府的努力在這些領(lǐng)域所取得的進(jìn)展，才能比較準(zhǔn)確地評估政府在這一時(shí)期的績效水平。第五，我國地方政府績效評估指標(biāo)體系普遍缺少維護(hù)社會(huì)公平、推進(jìn)政治民主與行政公開、促進(jìn)公民參與、改善政府與公民關(guān)系等相關(guān)領(lǐng)域的指標(biāo)?？梢哉f，維護(hù)社會(huì)公平和提供公共服務(wù)是我國政府的核心使命，也是政府合法性的基礎(chǔ)，是政府績效評估指標(biāo)不容回避的領(lǐng)域。雖然社會(huì)公平度、行政公開和民主化程度、公民參與度、政府與公民關(guān)系等指標(biāo)均不易測量，但這正是理論研究者和實(shí)際工作者需要努力解決的問題。

分析我國地方政府績效評估指標(biāo)體系研究的狀況，既要看到已經(jīng)取得的成果，也要充分認(rèn)識(shí)到存在的不足。今后，進(jìn)一步推進(jìn)我國地方政府績效評估指標(biāo)體系研究，可以從以下幾個(gè)方面做出努力。首先，加強(qiáng)政府職能研究，準(zhǔn)確定位政府在社會(huì)各領(lǐng)域的功能。開展政府績效評估并不是要求政府做的事情越多越好，而是推動(dòng)政府做好自身職責(zé)范圍以內(nèi)的事，既不能逃避職責(zé)，也不能超越職責(zé)范圍。因此，政府績效評估指標(biāo)的確定必須依據(jù)政府職能，既不能忽略某些職責(zé)，也要避免運(yùn)用政府職能以外的指標(biāo)來評估政府績效水平。其次，建立政府行為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步之間的關(guān)系模型，明確政府活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)成就之間的對應(yīng)關(guān)系。政府行為與經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步之間存在著復(fù)雜的關(guān)系，有些經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步主要是由政府行為所致，而有的情況下政府只在其中起到很微小的作用。在前一種情況下，用這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步作為政府績效評估指標(biāo)尚不為過，但在后一種情況下，卻會(huì)導(dǎo)致政府績效評估結(jié)果偏離實(shí)際情況。比如，許多學(xué)者都把“勞動(dòng)生產(chǎn)率”作為地方政府績效評估的指標(biāo)之一，雖然勞動(dòng)生產(chǎn)率與政府效率有一定關(guān)系，但與企業(yè)的規(guī)模、企業(yè)所在的行業(yè)領(lǐng)域、企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和企業(yè)管理水平等存在著更為密切的關(guān)系。我們不能直接把勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升作為判斷政府績效水平提升的依據(jù)，而應(yīng)具體分析勞動(dòng)生產(chǎn)率提升的真實(shí)根源。第三，加強(qiáng)行政成本研究，把行政成本納入地方政府績效評估指標(biāo)體系?？冃菍ν度搿a(chǎn)出、效果三要素綜合評定的結(jié)果，缺一不可。對于政府績效而言，投入就是指政府成本。由于政府的公共性特征，政府投入的成本一般都來自政府無償收取的稅收，因此，政府很少具有成本意識(shí)。研究政府成本，不僅要研究政府的行政運(yùn)行成本，還要研究政府資金投入的領(lǐng)域和資金分配結(jié)構(gòu)，這對于正確分析政府在社會(huì)各領(lǐng)域的功能至關(guān)重要；研究政府成本，不僅要研究政府自身所投入的成本，還要研究政府行為所導(dǎo)致的其他社會(huì)主體成本的增加。第四，關(guān)注政府對促進(jìn)社會(huì)公平與社會(huì)和諧的責(zé)任，把社會(huì)公平和社會(huì)和諧作為政府績效評估的重要指標(biāo)。問題不在于是否應(yīng)該把社會(huì)公平和社會(huì)和諧納入地方政府績效評估的范疇，而在于如何評估社會(huì)公平與社會(huì)和諧。正確評估社會(huì)公平和社會(huì)和諧首先要求正確認(rèn)識(shí)社會(huì)公平和社會(huì)和諧，包括正確認(rèn)識(shí)它們的含義和它們的功能。社會(huì)公平和社會(huì)和諧體現(xiàn)在公民的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、文化生活和社會(huì)生活的眾多層面，因此，評估社會(huì)公平和社會(huì)和諧還需要在各領(lǐng)域確定合適的可測評的具體指標(biāo)以體現(xiàn)社會(huì)公平和社會(huì)和諧的程度。第五，把政務(wù)公開以及政府與公民的關(guān)系納入地方政府績效評估指標(biāo)。政府是公民的政府，政府必須服務(wù)于公民并設(shè)法贏得公民的支持。政務(wù)公開是政府獲得公民信任的前提，因?yàn)橹挥姓?wù)公開，公民才能有效地監(jiān)督政府，也才能夠從政府那里獲得及時(shí)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。政府與公民的關(guān)系體現(xiàn)為政府與公民之間的互動(dòng)：政府服務(wù)于公民，公民參與政府過程。在地方政府績效評估中，政府與公民的關(guān)系最終體現(xiàn)為公民對政府的信任和支持的程度。

責(zé)任編輯：懿 勤