城鄉統籌中新型城市形態創制的要素關系

城市形態，在此主要指由城市運作各基本要素構成的機制特征，不同的城市都可能有各自的形態。城市形態在歷史上有過很多變遷，這里提出的新型城市形態既是一個發展理念，也是一個具體的建設內容和文明形態。在中國，新型城市形態創制的主要根據和特點，就在于城鄉統籌的實施要求以及與此相應的一些主要關系處理。作為城市文明的特征體現，它的建設包括很多方面，比如產業結構和布局、各種生態和空間環境、公共產品的供給和分配以及多種生活方式的融合等等，但這些建設內容之所以叫做并且只能是某種新型的城市形態，主要在于這一區域面臨的特殊情況使之必需或者有可能創制某種不同于一般自然進程的城市化或城市建設。換句話說，新型城市形態既是現代化發展中的某種必然要求，更是針對現實狀況的一種自覺創制。這方面的內容也很多，本文僅限于在分析中國特有的新型城市形態和城鄉統籌關系的基礎上，指出相關創制所針對的一些基本要素關系。

1 新型城市形態與城鄉統籌

作為某種文明形態，城市是一個歷史范疇，其自身也是發展變化的。但是，隨著全球范圍的現代化進程，城市所具有的聚集帶動和導向引領這兩個基本功能，決定了整個社會的發展方向。所謂聚集帶動，主要指在財富的產生和增值、消費方式以及人口分布等方面向城市集中的某種空間形態；而導向引領則是指農村與城市的關系，即文化意義上的農村城市化，也就是說，不僅僅是農業工業化和農村人口大幅減少等方面的變化，而且城市還成為農村的發展動力和觀念參照。在此意義上講，城市已經成為現代文明的載體，其發展形態也必然會有自己的一般規律。

但是，中國在這方面有兩個特殊的因素，一是農村人口比例太大，而且絕對數量太多；另一是現代化起步很晚。由此帶來兩個矛盾：第一，現代化的高速發展加快了農村城市化的進程，但城市卻不可能提供太多農村人口的空間轉移；第二，現代化必然帶來資本和財富向城市的集中，但后起現代化沒有條件，而社會主義共同富裕的原則更不允許農民的破產。因此，中國城市的發展就不可能是一般意義上城市功能的自然實施，而只能是對于城鄉整體發展的協調統籌，并由此形成具有中國特色的新型城市形態。

當然，新型城市形態的必然要求并不僅僅在于城鄉統籌，比如還有經濟結構、生態宜居、消費取向等因素，但是就中國的特定情況，尤其是所謂城鄉“二元結構”的現實來講，城鄉關系必然是現代化整體發展的一個主要基本因素，所以城市城鄉統籌也就成為新型城市形態最基本的功能機制。同樣，城鄉統籌也是多層面和綜合性的，比如針對身份及相應權利的主體統籌、以經濟活動為主導的要素統籌、以空間形態為載體的區域統籌等，新型城市形態的形成就必然要依賴于并體現為一系列的自覺創制。但是，現在的研究似乎并沒有自覺認識到新型城市形態的創制問題，也沒有從這個創制的整體角度來對待諸如城市化、循環經濟、可持續發展以及城鄉統籌等方面的聯系。事實上，新型城市形態創制是中國現代化特有的要求，城鄉統籌就是應對這個要求的一個統領原則和政策機制，因此，新型城市形態創制和城鄉統籌是互為因果和互為表里的，作為某種文明載體的新型城市形態也必然是在對于一系列關系的把握和處理中生成的。

2 若干基本要素關系

從上可以看出，作為創制針對的各種關系處理本身就構成了某種城市形態的基本要素，它們大致包括同一轄區內不同行政級別之間的職能及行為、本地(或常駐)居民與外來(或流動)農村人員、社會群體與發展取向以及整體形象的內部城鄉關系等。

2.1 行政級別與職能行為

每個國家都分為若干行政區劃，而且不同區劃的政府機構都有相應的高低行政級別，因此，如果說政府都是設在城市里的，那么從空間形態來看農村是由城市管轄的。但是在中國，不僅農村是屬于城市行政轄區之內的空間區域，而且所有地方的農村都是由城市領導的。這樣，不僅城市形態的建設必然要涉及農村的情況，新型城市形態的創制更不得不處理好兩種關系，即行政管轄職能與社會發展功能的關系以及城市和農村的利益空間關系。

就目前的情況來看，這兩種關系都存在某種矛盾。在前一種關系中，一方面是行政級層之間有領導與被領導的關系，另一方面，不同級層的政府職能又是大體相同，缺少按照所屬區域社會發展功能所做的相應區別。在后一種關系中，一方面所有城市的發展都需要向農村擴張，另一方面農村自己卻沒有對應的談判主體。因此，從這兩個關系的結構來看，所有關系到利益取向或分配的問題實際上都是從城市角度考慮的，至少是以城市為出發點。

一方面，政府職能是從城市角度來設置的，農村工作只是其中的一個部分，不僅職權上有諸多局限，而且在觀念導向和決策制定上都是由城市來領導的。因此，雖然現在都說要打破城鄉二元結構，但實際上并沒有弄清楚這個“二元”的真實含義在于一元化領導下的權利和利益差別。換句話說，并沒有農村自己的行政體系，而直接管理農村事務的鄉政府的職權又是極為有限的。事實上，城鄉各自的自然形態必然是不同的，如果要破除的是城鄉在權利和利益方面的二元結構，那么新型城市形態建設要做的就應該是某種功能上的協調統籌。從行政管轄職能和社會發展功能的關系來講，不同行政級層(比如中央、省和直轄市、市、縣、鄉)的政府的職能區別就不應該僅僅是權限的高低以及內容的宏觀和具體，而且還要針對其不同的文明形態和發展任務設定相應的職能區別。

另一方面，無論城市的各種管轄職能還是其利益空間的占有，都具有向農村擴張的趨勢。事實上，城市本身也有不同空間關系，主要包括分離和重疊兩種類型。所謂分離，就是某行政區劃的空間就是它的城市范圍；而重疊則是指不同行政級別或區劃共處同一空間。一般說來，分離形態的城市與其轄區內的農村有明確的空間界限，因此，由城市建設所帶來的向農村擴張已經成為政府的正常職能。重疊形態的城市有兩個級層類型，一是首都和省城，另一是市縣和鄉鎮。前一種類型中的中央和省實際上是駐在某個城市內進行領導，所以向農村的擴張在空間上是由所在的城市承載的。后一種類型的擴張比較直接，因為不僅市、縣本身都有農村地區，而且鄉、鎮就是和農村連在一起的，尤其是各種小城鎮、中心鎮的建設，其空間都是由農村提供的。但是，這里的問題并不在于城市向農村的空間擴張是否合理，而在于資源配置和利益分配的區別。在這方面，農村的最根本弱勢并不在于農業產業的利潤增值局限，而是公共用品供給的差別，然而問題又恰恰在于，由于社會形態和發展功能的不同，農村不可能也不應該要求與城市形態一樣的均等化公共產品供給。

由上可以看出，新型城市形態必須針對城鄉統籌目標和功能，調整不同行政級別的政府職能設置，針對城市和農村的社會發展功能設置有所區別的政府職能體系，并從公正和公平角度建立統籌協調城市和農村利益空間關系的機制。

2.2 本地居民與外來農村人員

城鄉統籌本身就是多層面和綜合性的，比如上面提到的身份、權利、經濟要素、空間載體、區域統籌等方面的統籌，但是，這些方面都涉及到一個共同的問題，就是人員的流動和混雜，因為城鄉統籌是以城市和農村兩個不同社會空間的存在為前提的，所以必然會有城鄉之間的人口流動。在經濟發展和城市化進程中，這種流動方向主要是由農村流向城市，而且盡管現在仍實行城鄉兩套戶籍管理體系，但是這種管理已經不再構成農村人口向城市流動的主要障礙。由于農村人口的進駐，城市就在不同的身份、權利、習慣等各方面顯現出人員混雜的特征。在此意義上講，城市不得不在自己的社會空間內進行城鄉統籌，而由此形成的新型城市形態的一個基本要素關系，就是協調本地居民和外來農村人員的流動與混雜。這方面大致包括三個內容，即土地的綜合利用和管理、原駐地農民的安置和轉型以及農民工問題。

目前，土地綜合利用和管理是針對城市向農村擴張而言，主要包括城市周邊農村土地變性和使用以及征占農村土地和農村城市化過程中“農(民)轉(居)民”的用地變化。因此，盡管土地綜合利用和管理的具體工作包括許多內容，不過從城市形態來講主要有兩個方面，一是土地利用的功能結構，另一是地上建設的形式類別。從功能結構來講，除了城市擴張用地，主要是通過整合農村居民點和其他村鎮用地，使農民向城鎮中心和城市居民點集中，從而能夠在建設用地規模微量增加的約束下，實現用地布局和用地性質調整，并以此來強化土地的產業和生態功能。至于建設形式問題，主要體現在發展趨向和城市形象等方面。所有這些做法都是以農民失去土地為前提或代價的，農民只是城市土地(及其附加空間)綜合利用和管理的安置對象，無法成為這種利用和管理的利益主體。

所謂原駐地農民的安置和轉型，就是為轉為城市居民的農民重新賦予身份和分配相應的權利。一般說來，這方面的工作主要就是征地拆遷、農民上樓、統籌就業和社保體系建設。但是，這些工作存在兩個互為表里的問題。一方面，賦予的身份和分配的權利都是由制度決定和制約的，無法進行交易，因此只能就附著在相應權力上的利益(主要是土地的得失)進行補償。由此帶來的矛盾主要是無法為補償的標準定價，而且補償隱含著補償者的某種理虧，于是又造成被補償者“十補就不足”心態的惡性循環。另一方面，權利并不能替代實際能力的具有，因此，被安置者缺乏相應就業轉移途徑和社會保障的狀況很難在短期內得到改善。

隨著經濟形態的變化，農村會有大量的多余勞動力，這不僅是指務農勞動力的大大減少，而且還在于非農的勞動力不可能在農村找到就業轉移的途徑。因此，被稱為農民工的農村勞動力到城市打工現象，其實是今后農村人口向城市集中的一個主要形態。換句話說，農民工并不是一個暫時的就業形態，而是一種仍將長期存在的非正常流動就業大軍。所謂非正常，主要就是指他們作為某種特殊的群體吃住和工作都在城市，但既不具有城市居民的身份，也不能進入城市就業的體系。

由上可以看出，對于本地居民和外來農村人員這個關系要素，新型城市形態必須處理好三個方面的創制。第一，土地綜合利用和管理不僅要針對城市擴張與原農村土地的關系，還要打破城鄉的體制界限，為進城的農村人口留出生存和生活空間；第二，必須建立適合原駐地農民在身份上向城市轉移的就業政策和社會保障體系；第三，在外來農村人員個人具備相應能力的情況下，應該允許其進入城市就業體系，包括進入公務員系列和事業單位。

2.3 社會群體與發展取向

城市中有不同的社會群體是一個正常現象，不過這種現象在中國更有一個特殊的情況，即城市(尤其是大、中城市)將在兩個主要方面不得不接納農村及其人口的融入，一個是城區向農村的擴張需要，另一個是農村本身的城市化。因此，除了不同城市人口的相互流動，某一城市(或每個城市)主要由三部分不同的社會群體構成，即原駐城市居民、“農轉居”(或“農轉非”)的居民以及農民工。由于城鄉統籌并不僅僅是城市支持農村，還包括城市空間內的城鄉統籌，由城市領導農村所體現的不同行政級層之間的統籌，城市輻射帶動和農村本身城市化的統籌，上述三個主要社會群體在發展取向上就不可避免地有著資源占有、稟賦條件和利益獲得等方面的不同或差異，而且這種情況仍將長期存在。

這些不同和差異的內容很復雜，涉及的領域或方面也很多，但是從總體上不難看出，這里有一個兩難悖論：上述情況的存在并不單純是農村勞動力轉移的自然結果或伴隨現象，同時也是城鄉統籌政策的允許甚至促使；但是，只有繼續實施城鄉統籌，這種情況中社會群體與發展取向的差異或矛盾才可能得到協調或轉化。因此，新型城市形態在這方面的創制實際上并不僅僅是農村向城市的看齊，更關鍵還在于農民、農村和農業三個方面與城市關系的根本變化，即由農民和城市居民共同構成城市主體，農村成為城市的真實空間，以及農業融入整體的城市經濟產業。從人是具有能動性的主體來講，新型城市形態解決這些問題的最根本創制，在于形成包括新型農民在內的各種不同身份主體的建設合力。這里當然存在公正和公平的問題，比如如何處理農民轉成城市居民后的權利安置以及農民工在就業、教育、住房、社會保障等方面的問題。但是，公正和公平的實現，或者說現實中具有公正性的公平是有條件的，因此，就社會群體與發展取向這個要素關系本身來講，它所反映的并不是如何消除不同社會群體的差異，而是以各種形式進城的農民如何作為主體在不斷適應的過程中積極參與新型城市形態的建設。

2.4 整體形象的內部城鄉關系

形象其實是一個主體(或事物)的主導或突出特征在別人(或外界)那里的反映，所以，新型城市形態是需要整個城市來自覺塑造的。同時，形象又是感性的和整體的，是不同的個人通過不同的甚至是偶然的體驗獲得形象反映。而這些反映的相同或相似方面就可能形成某一形象綜合的和主導性的特征。但是正因為如此，城市形象的作用其實并不是外在的或對象性的，相反，某種形象一經形成，它就對城市本身或內部的狀況具有兩個獨立作用。一方面，形象的特征往往就成了社會層面的認同和價值觀導向(比如“新北京、新奧運”，“振興老工業基地”等)；另一方面，成為整體發展的機制依據和利益目標(比如“硅谷”、“大學城”、“歷史文化名城”等)的導向。因此，如何塑造城市形象，直接關系到城市形態是否具有以及能否實現在穩定與發展方面的協調合力。換句話說，如果城市內部在其精神和物質的層面以及相互關系方面出現明顯的不一致，這個城市的形象或者就是各種矛盾的混合體現，或者與預期的效果不符。顯然，自覺塑造城市形象的工作內容很多，不過就本文的主題針對來講，這里要說的是城市形象本身的城鄉統籌要素，也就是由城鄉要素構成的城市內部關系。這種關系可以大致分為兩個層面，一是精神(或文化)導向，另一是物質(或利益)機制。

由于形象從特征把握來講是某種對象性的感性反映，因此，在精神或文化層面最能形成或表明城市形象的要素，主要體現為某個城市在精神面貌、生活方式、消費導向以及開放態度等方面的總體趨向和相互關系。相對說來，作為主體的某種導向性觀念或信念特征，精神面貌主要體現為人的自信感、滿意度和價值觀；生活方式主要體現為消費的水平、形式和導向；開放態度主要是指對外界的了解程度和接納方式。但是，城市形象本身的特征極少是單一的，因為它是一個動態的過程體現，而且其內容也是豐富和綜合的。對于城鄉各自因素混合并存的城市來講，城市形象形成的基本要素關系是由“城里人”和“鄉下人”這兩個社會群體的文化差異構成的。因此，最重要的是價值觀導向的樹立，比如城市的開放接納姿態，農民融入城市建設和生活的平和心態，對生活水平差別的承受力，多元生活和消費方式的寬容并存，等等。

對于一個共同體來講，雖然價值導向和文化傳統對整體精神面貌的形成具有直接的和主要的作用，但這種作用的支撐因素不可能長時間與具體的權利和利益相脫離。換句話說，不僅精神面貌需要相應的物質基礎，而且不同社會群體在其權利和利益方面的長期不一致，會使價值觀導向難以真實樹立和維持，甚至可能導致虛假和瓦解。因此，必須建立支撐精神(或文化)形象預期的物質(或利益)運作機制。就城市內部的城鄉統籌來講，其形象在物質層面的主要構成要素包括行政業績與區域利益、政策針對與連接機制、城市規模與人口數量等關系。

就行政業績與區域利益來講，當前存在兩個相互關聯的問題，即一方面是行政區劃各自為政的地方政績主義，另一方面則是城鄉經濟的分離。各級和各地政府都要有經濟業績，而且相互攀比，這樣一來，在同一個城市中不僅難以形成經濟要素的整合互補，而且各主要產業既不依賴或屬于同一種城市形態的經濟發展導向，也不在功能上構成建設這種城市形態的經濟支撐合力，僅僅是按各級和各地政府的需要被隨意選擇和安置。同樣，支持城市形象的經濟基礎是一種整體性城市經濟，不僅包括城市近郊的農村經濟，而且由于行政上城市對農村的領導，也包括該轄區內的農村經濟。但是，由于農業對經濟總量的貢獻不大，政府或者僅僅從國家政策(比如糧食供應和糧食安全)的角度對待農業，或者把對農村的支持看成一種負擔。事實上，經濟基礎對城市形象的支撐作用并不取決于經濟總量的大小，而是體現為經濟部類、行業、產業、方式、技術等方面的某種特征，因此這里要統籌的是各種協調互補的經濟要素，或者說是以經濟活動為主導的要素統籌，否則各經濟支撐因素就可能相互獨立、分散隔離，難以在功能上構成一個整體的城市經濟形態。因此，行政業績和區域利益這一關系要素的協調，要求統一規劃某種城市經濟的導向和特點，對城市經濟和農村經濟做空間形態的區域統籌，并積極開拓與城市特征相適應的現代農業以及農民的就業途徑和形式。

政策針對與連接機制包括兩個主要方面，一個是人，一個是事。對于城市中的人來講，所謂破除體制上的二元結構，首先指的就是身份及相應權利的主體統籌。主體指的就是城市居民和進城的農民，因為他們無論在制度權利的安置還是實際能力的具有方面都是不對等或有差別的。因此，主體統籌在政策針對上主要就是如何幫助進城農民順利轉型；而連接機制主要就是改革那些有礙逐步實現與轄區內城市化進程相一致的農業和農民轉型的政策。在事的方面，主要是處理政策的特殊與一般和權限的整體與部分兩個關系。所謂特殊和一般，主要指政策的普適性與各種特殊政策(比如重點、試點、優惠等)的關系；而整體與部分，主要指整體規定與具體情況的不相適應。就城鄉統籌來講，這兩個關系主要體現在對待農村利益方面，尤其是城市決策對農村發展的制約。比如，農村中作為試點或重點的優惠政策其他地方無法享受，農村發展的各種審批在行政職權方面的限制，農村的具體項目因城市規劃而無法整體考慮等。

一般說來，城市規模與人口數量存在某種正相關關系。但是，對于多大的城市規模才算合適并沒有一定的標準，所以從城市形象的物質支撐來講，這個關系要素與其說是結構性的不如說是功能性的。換句話說，作為城市形象的構成要素，這個關系實際上體現為某種物質或利益層面的運作機制，而就城市內部的城鄉關系來講，這個機制就不得不考慮城市規模上的向農村擴張以及人口數量上的農民進入城市。因此，這個機制如果在功能上能夠支撐和構成合理預期的城市形象，那么它至少應該包括三個基本內容。首先是動態管理與自然進出相結合。城市是發展的，管理當然也應該是動態的，但是，這種動態的根據不僅僅是城市的發展變化，而且還在于發展本身的預期。因此，管理應該針對自覺的預期制定相應規則，從而使不能夠適應這些規則的人根據自身的利益，選擇留駐或遷出某一城市以及轉入其他城市。從實際情況來講，這種自然進出的人主要就是以各種形式進城的農民。第二是整體規劃與生態環境相協調。一般說來，城市周邊的農村對該城市具有生態涵養的功能，因此，村鎮規劃不僅是城市整體規劃的構成部分，而且兩者的關系直接影響和制約著生態環境的可持續發展狀況。第三是規模發展與功能分化相一致。合適的城市規模雖然沒有一定的大小標準，但空間結構的無限制擴大顯然不利于城市功能的充分發揮，或者說使各方面的功能整合困難增大。因此，需要從各種區域功能的劃分尤其是城鄉不同功能的空間結構關系來規劃和調整城市規模的發展以及人口的分布。

3 小結

以上討論的是中國整體發展需要處理的兩個重要關系，即新型城市形態與城鄉統籌的關系、以及新型城市形態創制必然要涉及的基本要素關系。事實上，這兩個關系是不同層面的問題，相對說來，如果前者所針對的是某種原則導向，那么后者就是創制實施的具體操作方面。不難理解，限于篇幅這里只是指出了這兩個關系的內容方面及相互聯系，并沒有就如何“處理”這兩個關系做專門的具體分析。但是，如果對這兩個關系的指出和說明是符合事實的，那么如何“處理”的基本原則和途徑已經隱含其中了。因此，作為上述討論的小結，至少可以從發展的角度指出以下幾點。

(1)由于農村在發展方面的相對弱勢以及整體發展水平的逐步提高，城鄉統籌不僅是社會主義特有的一種道義責任，而且是整體發展必然具有的客觀要求和能夠做到的建設實踐。但是，城鄉統籌并不僅僅是“工業反哺農業”和“城市支持農村”，圍繞城鄉雙方的各種關系互動必然會生成某種新型的城市形態。對此，現在就應該有自覺的認識以及相應的創制設計。

(2)由于各種自然(或客觀)條件和社會主義方向的關系，城鄉統籌是中國特色社會主義現代化建設特有的任務，因此，與其他國家不同，中國農村的城市化不僅是由新型城市形態來支持的，而且其發展也是以這種形態為引導并作為這種形態的構成部分的。

(3)由于新型城市形態必然涉及政策、制度以及法律等層面的各種創新，所以說它的生成有賴于并且就體現為一系列相關的創制。從自然狀態來講，城鄉的區別將繼續(甚至永遠)存在，因此，各種創制的真實含義并不在于現在所謂的打破或消除城鄉“二元結構”，而在于如何從機制上形成城鄉互助互利的多元發展機制。根據這個機制，新型城市形態既是指某種真實的城市特征，更是指城鄉統籌協調發展自身的整體文明特征。

(4)由于發展的不平衡以及各創制方面的具體條件和目標，不僅不同城市會生成具有自己特點的新型城市形態，而且農村的城市化很可能將以某種不同于現有城市概念的方式來進行。因此，現在所謂的“三農”問題將逐步失去意義，轉為對新型城市形態創制中各基本要素關系(不局限于本文所說到的)的不斷認識、把握和處理，并由此形成進一步深化農村綜合改革的重要內容和建設載體。