渤海區域生態補償機制的研究

生態補償是環境資源管理領域研究的熱點問題。國內外學者針對生態補償的概念內涵、生態補償的機制構建和生態補償的實踐等內容開展了大量的研究工作。生態補償被一致認為是協調經濟發展與生態環境保護、促使可持續開發利用環境資源的有力措施。建立生態補償機制有利于協調區域間的經濟和環境利益關系，促進區域協調發展。現有的生態補償理論和實證研究主要集中于陸地以及河湖等淡水水域，針對海洋的生態補償研究鮮見報道，韓秋影等對生態補償在海洋生態資源管理中的應用做了一般性的理論探討。海洋生態補償的實踐也很有限，多發生在漁業資源管理領域，例如，《漁業法》規定可以向受益的單位和個人征收漁業資源增殖保護費，專門用于增殖和保護漁業資源；本世紀初，為支持海洋漁業減船轉產，國家撥出專項資金對漁民予以補助；為漁業資源增殖目的，沿海省市實施了生產性增殖放流、人工漁礁建設等活動；山東省出臺生態補償政策，對退漁還濕的漁民，按漁民的實際損失給予兩個年度的經濟補償等。在其他海洋資源管理領域，生態補償幾乎是空白。海洋是地球生物圈中最重要的生態系統之一，蘊藏豐富的海洋資源，是支撐經濟社會可持續發展的重要基礎。陳仲新等的研究認為我國海洋生態系統服務功能價值為2.17萬億元／年，是同年我國GDP的1.73倍。2006年，主要海洋產業增加值占同期國內生產總值的4％。海洋對社會經濟發展的支撐能力不容置疑，然而，近海污染加重、漁業資源退化衰竭、海洋環境災害頻繁等日益嚴重的生態環境問題，不斷削弱這種支撐能力。協調海洋資源開發與保護，解決海洋生態危機必須實施海洋綜合管理，用生態系統方法管理海洋已經成為海洋綜合管理未來發展的大趨勢。在基于生態系統的海洋管理中實施海洋生態補償十分必要。

1 概念和內涵

1.1 海洋生態補償

海洋具有整體性、流動性等特點，這些特點決定了海洋生態環境破壞或者海洋生態建設都具有很強的外部性。即：一片海域的環境資源破壞會損害周邊海域環境和經濟利益，生態破壞的后果需要由周邊海域分擔；另一方面，一片海域的生態環境的保護和建設可以增加周邊海域的環境和經濟利益，生態環境建設者無法獨自享有生態保護和建設的成果。在海洋環境資源利用和保護方面，類似的外部性普遍存在，并導致環境和經濟利益關系的扭曲，增加了海洋生態保護的困難，損害了利益相關者之間的和諧。海洋管理同樣需要建立海洋生態補償機制來調整相關利益關系。從政策角度，可以把海洋生態補償定義為：“以促進海洋環境保護和資源開發協調發展，實現海洋可持續開發利用為目的，運用政府和市場手段激勵海洋環境資源保護行為，調節海洋環境資源利益相關者之間利益關系的公共制度”。

1.2 生態系統方法

生態系統方法是一種以科學為基礎保護和管理自然資源的全面方式，是一個按照生態學原理和可持續發展的原則，對生態系統管理進行思考和制定行動計劃的框架。在研究或實踐中，生態系統方法被賦予多種不同的定義。《生物多樣性公約》認為，生態系統方法是土地、水和生物資源綜合管理的戰略，是促進它們的保護和可持續利用的一種公平的、科學的方法，這種方法能重視生物組織結構、有機體的基本過程、功能及其與環境的相互作用等多方面。在海洋管理領域，美國海洋和大氣管理局(NOAA)則認為，生態系統方法為海洋和海岸帶管理決策提供了一個綜合框架，與傳統的基于單個物種或者單一問題的分散管理不同，運用生態系統方法的海洋管理綜合考慮了相關的生態、環境、經濟、社會等多方面因素，特別是影響海洋資源利用的人類因素。

1992年里約熱內盧地球峰會上，生態系統方法被作為生物多樣性保護的基礎概念正式被提出，并在生物多樣性公約(CBD)和世界自然保護聯盟(IUCN)等組織的積極倡導和推動下，迅速成為研究和管理實踐的熱門。海洋為實施生態系統方法提供了比陸地更多的機會，生態系統方法在海洋管理中，特別是在海洋漁業管理中，得到了更多重視。美國、加拿大、澳大利亞和歐盟等國家均在各自的海洋政策中明確提出實施生態系統方法，運用生態系統方法已經成為海洋管理未來發展的大趨勢。

2 在生態系統方法框架下構建海洋生態補償運行機制

2.1 構建生態補償機制是實施生態系統方法的要求

2000年《生物多樣性公約》締約國大會上提出了實施生態系統方法的12條原則，其中的4條原則與生態補償直接相關：

(1)生態系統管理者必須認真考慮和分析管理行動對周邊生態系統的實際和潛在影響。這條原則強調應充分認識資源開發利用的外部性問題，即實施生態補償的緣由。

(2)應在經濟背景下理解并管理生態系統，包括a、減少不利于生物多樣性保護的市場扭曲現象；b、運用獎勵措施，促進生物多樣性保護和可持續利用；c、盡量使生態系統的成本和生態效益內部化。這條原則明確表達了采取必要手段糾正因外部性導致的利益關系扭曲，促進資源可持續利用的生態補償思想。

(3)管理決策應該考慮所有利益相關者的選擇，特別是當地的居民和社區的權利應該被公平和公正的考慮。此原則涉及了補償主體和補償對象范圍界定問題，無論補償主體還是補償對象都是利益相關者。

(4)在適當的空間范圍上實施生態系統方法，其地域范圍應反映生態特征而不是行政范圍，通常包括從流域到海域的廣闊地域。這條原則為界定補償主體和補償對象的空間范圍提供了參考。

從這4條原則可以明確的看出，實施生態系統方法要求運用生態補償手段。

2.2 構建海洋生態補償機制需解決的基本問題

構建生態補償機制需要解決三個基本問題：一是界定生態補償主體和補償對象，二是選擇補償途徑，三是確定補償標準。構建海洋生態補償機制同樣需要解決三個基本問題。

2.2.1 補償主體和補償對象的界定

補償主體和補償對象的界定是生態補償機制的基礎，是要解答誰補償誰的問題。其基本思路是分析某一海洋開發或保護活動如何改變了生態系統服務功能，找出其利益相關者；補償主體和補償對象都是利益相關者，補償主體包括破壞生態系統服務功能的群體和分享因他人的貢獻而增加的生態系統服務功能的群體；補償對象則包括原本享有的生態系統服務功能受到損害的群體以及對恢復和提高生態系統服務功能價值有貢獻的群體。

生態系統服務功能的分類有很多種不同的體系。“我國近海海洋綜合調查與評價專項”課題“海洋生態系統服務功能及其價值評估”研究中把海洋生態系統服務功能分成了食品生產、原料生產、氧氣提供、基因資源提供、氣候調節、廢棄物處理、生物控制、干擾調節、休閑娛樂、文化用途、科研價值、初級生產、營養物質循環和物種多樣性維持等14類，并提出了計算各類功能的方法，可以據此分析海洋生態系統服務功能變化對利益相關者的影響，進而根據他們的利益增損關系界定補償主體和補償對象。特別要強調的是，由于海洋資源本身具有的整體性和流動性特點，利益相關者的范圍可能很廣，從制定易操作的生態補償政策的角度出發，需要把利益相關者限定在實施生態系統方法的地域范圍之內。

2.2.2 補償途徑的選擇

補償途徑指的是實現生態補償的手段，通常包括財政轉移支付、政策傾斜、環境資源稅費、智力型投入、項目實施等。選擇補償途徑應結合海洋資源開發活動的具體形式、補償主體和補償對象的特點等，并確保補償效果具備持續性。上述補償途徑都曾在陸地生態補償實踐中得到應用，也完全可用于海洋生態補償。海洋生態補償中，應主要考慮選用財政轉移支付和環境資源稅費兩種途徑。

2.2.3 補償標準的制定

補償標準是實現生態補償的依據，制定補償標準是要找出能被補償主體和補償對象共同認可的補償額度，以達到改善或恢復生態服務功能，有效矯正生態環境保護相關的環境和經濟利益分配關系。各種補償方式都涉及到補償標準問題，其中，討論較多的是資金形式的補償標準。

理論上，補償標準應根據生態系統服務功能的市場價值來制定，但由于生態系統服務功能的量化方法本身不成熟，而且量化的結果通常是天文數字，所以，其研究結果無法直接用于相關政策制定和實踐。已有生態補償理論研究和實踐中，補償標準通常用機會成本法、恢復成本法等方法計算，海洋生態補償標準的制定也可以參考這些方法。現有海洋方面的收費政策、陸地生態補償實踐也為制定海洋生態補償提供了參考。

由于生態補償標準涉及到當地經濟發展水平、文化背景、人們的意識等多方面，采用理論方法計算的補償標準在實踐中往往難被接受。實際上，通過補償主體和補償對象雙方“討價還價”達成協議的補償標準要比根據理論價值估算確定的補償標準更加可行。

3 構建渤海生態補償機制的初步設想

渤海海域是目前我國污染最為嚴重的海區，面臨嚴峻的生態環境問題。最近幾十年，渤海受污染的海域總面積持續增加，特別是海水質量劣于三類水質的海域面積增長較快。渤海生態系統也退化嚴重，近幾年的監控結果顯示，渤海的生態監控區生態系統均處于亞健康或者不健康狀態。海洋環境惡化及其引發的環境災害嚴重危害了海洋產業的發展。實踐表明，傳統的海洋管理模式不能勝任渤海管理，無法有效解決渤海所面臨的種種生態環境問題，因此，實施生態系統方法管理渤海被提上議事日程。基于生態系統的渤海管理是一個對渤海及其沿岸區域，并涉及入渤海河流流域的綜合管理，影響渤海生態環境的人類活動是其管理核心。如前所述，實施生態系統方法的海洋管理中生態補償不可或缺。針對影響渤海生態環境的主要人類活動及造成的主要問題，提出生態補償運行機制建設的初步設想。

3.1 陸源污染物

大量的陸源污染物排放入渤海并累積是導致渤海水質惡化的最主要原因。渤海陸源污染物主要來源分三類，一是對海直接排污口，每年通過各類排污口直接排入渤海的污水高達40億t左右，占入渤海陸源污染物的20％～30％；二是入渤海河流，以河流為載體的陸源污染物是渤海主要的污染物來源，其比例占50％以上；三是村鎮和農地地表徑流，這類污染物主要是氮和磷，占入渤海氮和磷總量的4％～10％。

為減少陸源污染物人海，除了運用傳統的嚴格執法監察、污染物排放總量控制等手段之外，還應運用生態補償，用經濟激勵機制，鼓勵減少污染物排放行為。針對向海洋排放污染物，我國建立了“排污收費制度”，《中華人民共和國海洋環境保護法》第十一條規定：“直接向海洋排放污染物的單位和個人，必須按照國家規定繳納排污費”；《中華人民共和國水污染防治法》第十五條規定：“企業事業單位向水體排放污染物的，按照國家規定繳納排污費；超過國家或者地方規定的污染物排放標準的，按照國家規定繳納超標準排污費”。從實施情況看，由于排污費價格偏低，該制度的激勵力度不足，對限制和減少污染物排放的作用有限。建議對現有“排污收費制度”進行改革，提高收費標準，突出生態補償的內涵，建立以排污單位為補償主體，地方政府作為代理人充當補償對象的生態補償機制。

3.2 海洋生態用水

海洋生態用水是為滿足海洋特別是河口生態系統正常的生態過程和生態功能所需要的入海淡水。近幾十年來，由于入渤海生態用水減少，渤海鹽度的空間結構發生了根本性的變化，導致渤海自然系統發生較大變化，對魚類、蝦類的洄游產卵、育幼等產生嚴重的負面影響。入海生態用水減少已成為導致渤海生態系統健康狀態惡化的重要原因之一。

入渤海河流流域地處干旱、半干旱地區，水資源本身短缺，要求流域減少取水量以增加入海生態水量，勢必要對流域原有的生產生活造成一定的負面影響，在枯水期，這種影響尤其明顯。渤海對入海生態水量的需求與流域生產生活用水(主要是農業用水)需求之間就形成了一對矛盾，必須在流域發展農業和其它產業和放流人海之間做出戰略選擇。在決策用作增加生態流量之后，就需要研究生態補償制度，特別對流域在枯水期增加生態流量應給予補償。應在海陸統籌的方針指導下，研究增加人海生態水量的生態補償標準和實施規劃，建立流域和海域、內地和沿海之間的用水生態補償機制。

3.3 濕地圍墾和圍海造地

以海水養殖為目的的濕地圍墾和以城市建設為目的的圍海造地導致海岸帶濕地大面積喪失。據不完全統計，截至到2003年，渤海累計圍海面積高達3000平方千米，修建海堤近2 600 km。濱海城市建設和工業園區建設推動圍海造地的速度進一步加快，僅曹妃甸圍海造地一期工程圍填海面積就達11.95平方千米，天津濱海新區建設預計圍填海面積超過200平方千米。圍墾和圍海造地對發展沿海地區經濟有一定貢獻，但也不可避免的造成了海洋污染、物種生境喪失和海洋生物多樣性的降低，存在一定危害。

為控制濕地圍墾，山東省在2007年出臺了“退漁還濕”的生態補償政策，該政策對于減少濕地圍墾，保護和修復海岸濕地有積極意義，值得在環渤海地區推廣。此外，建立自然保護區也是保護濕地的有效手段。保護區一旦建立，依照相關條例，區內原有的捕撈、養殖等經營性用海活動將受到限制，當地居民的利益將不同程度受到影響。從保護區管理現狀看，由于缺乏新的就業渠道，當地居民違規在保護區內開展養殖和捕撈活動的現象并不鮮見。為緩解這對矛盾，應該建立生態補償制度，對放棄保護區內海域經營活動的居民給予補償，其補償途徑以政府幫助就業轉移為首選。

圍海造地是完全改變海域自然屬性的用海方式，國家對一般的填海型項目收取海域使用金。從實踐情況看，收取海域使用金標準往往很低，與所填海域本身的生態系統服務功能價值相差甚遠，不利于控制圍填海。海域使用金是國家作為所有人出租海域使用權，向承租人收取的租金，不屬于生態補償金。應專門針對圍海造地建立生態補償機制，這一生態補償機制中，用海單位是補償主體，地方政府充當補償對象，補償途徑以資金補償為主，補償標準可參照圍海造地區域同期用于商業開發的土地價格。

3.4 過度捕撈

過度捕撈是導致渤海漁業資源衰竭的重要原因。從上世紀80年代初期到90年代末，渤海經濟魚類產量持續下降，優質經濟魚類產量減少了90％，低質魚類已成為主要捕撈對象。雖然海洋捕撈計劃產量“負增長”的政策已經實施多年，但是，相對于渤海可持續捕撈量，現有捕撈能力仍然過剩，實際捕撈量仍然過大。海洋漁業資源管理方面已經有多個生態補償政策，政府應進一步強化這些生態補償政策，加大激勵漁民減船轉產以及漁業資源增殖等方面的資金投入力度。