略論我國礦山安全法律制度的完善

我國目前正處于工業化的高速進程中，近年來對礦產資源的需求增幅巨大。同時，我國礦山安全的壓力亦日益增加，礦山重大事故頻發，傷亡巨大，經濟損失慘重，已經引起了國家的高度重視和社會的強烈反響。礦山安全法律制度建設的相對嚴重滯后，已極大制約了采礦工業乃至國民經濟的可持續發展。此狀況的重大誘因是：采礦業由原來的國營計劃經濟模式為主轉變為市場經濟模式全面鋪開以后，非公有制礦業經營者處于經濟人逐利的本能，在我國有大量的農村剩余勞動力資源、低成本勞動力市場供大于求的情況下，肆意削降機器設備投入和安全防范措施，使礦難不斷發生。因此，危險性不應成為事故的借口，有關礦山安全的監管措施和法律制度的有效供給迫在眉睫，相關的法律制度必須有效地參與到這場博弈中來，成為合理配置資源有效工具。

1 對我國礦山安全立法現狀的反思

1990～1996年是我國煤炭事故高峰期，僅1993年就有8620名煤礦工人死亡，當年所有礦山事故死亡總人數為10883人，制定《礦山安全法》在當時已刻不容緩。1992年由全國人大常委會制定的《礦山安全法》成為我國建國以來第一部包括煤礦在內的各類礦山從事生產活動必須遵守的一部安全基本法律。為實施該法，1996年10月30日由勞動部發布了《礦山安全法實施條例》，對一些問題作了具有可操作性的明確規定。其后亦有不少關于礦山安全方面的補充規定和相關法規陸續出臺。

目前，我國礦山安全立法雖已形成了以《憲法》為根基，以《礦山安全法》和《安全生產法》等為主干，以《煤炭法》、《礦產資源法》等法律中的相關規定為輔助，以《礦山安全法實施條例》、《煤礦安全監察條例》、《鄉鎮煤礦管理條例》、《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》等大量的行政法規、部門規章和地方立法為枝葉的較為完整的法律體系，各省、自治區、直轄市也依據上述立法框架和精神制定了不少安全生產方面的地方性法規和規章，但由于種種原因，在實踐中的礦山安全法律制度仍存在著諸多問題：

1.1 立法過于原則化，立法目標價值取向多元化，安全保障的價值目標極易在地方、部門的利益偏好和對經濟效益的追求中弱化和迷失

《礦山安全法》作為規范礦山安全生產的基本法，總的看來在立法上存在過于原則化、概括化的傾向，全法只有50條，可操作性極差。政府部門和礦山企業真正的執法和守法依據往往是勞動部的《實施條例》和各省的《實施辦法》。而在這些下位法規具體化的過程中往往又摻雜了各部門和各地方自身的利益偏好，規范統一性差，此亦產生了行政立法替代人大立法的傾向，不符合法治的精神。同時，這些下位法由于其本身效力欠缺，在很多情況下也難以彌補母法規范不足的缺憾。

此外，縱觀我國的勞動安全立法，盡管都將保護勞動者的人身安全與健康作為立法的目的，但同時又都以“促進經濟發展”作為另一個重要目的。“促進采礦業的發展”極易被生產者解讀為經濟效益的最大化追求。雖然礦工的安全與經濟的發展有著一致性，如礦難也會影響經濟的發展，然而，二者之間更多的是還存在著價值沖突。安全投入嚴重不足或者不顧安全超能力生產等是發生諸多礦難最直接原因。希望通過一部法律實現多個目的，實際效果將難免出現事與愿違的情況，因為在價值出現沖突的時候，立法者的價值取向，無疑影響著法律的實施效果。由此而言，立法目標和價值取向多元化，往往使勞動安全的重要性淹沒在了經濟發展的大潮之中。

1.2 調整對象存在重大疏漏，相應責任主體不周詳

我國的《礦山安全法》頒布于1992年11月，而“建立社會主義市場經濟體制”改革目標正式提出于1992年10月12日黨的十四大報告，因此，在該法的制定過程中，我國仍然處于計劃經濟時代。經濟轉型大背景下“權力政府”向“責任政府”的轉變和鄉鎮、私營礦山占礦山總數的比例的極大上升都未能在該法的法律條款中體現和規。1992年的《礦山安全法》并未對“礦山”這一最基本的概念進行嚴格界定，而《實施條例》則將其定義為：“在依法批準的礦區范圍內從事礦產資源開采活動的場所及其附屬設施”。這一定義在當時國有、集體礦山一統天下的情況下看似合理，在非法小礦大量存在的今天看來則存在著致命的疏漏。因為按照這一定義，非法礦山即使實施了不安全的生產行為，也能逍遙于《礦山安全法》之外。

更為嚴重的是，在《礦山安全法》等法律中規定的法律責任主體之一是礦長，但并未對礦長的實際身份作出明確規定，這一疏漏使數量可觀的非公有制礦山的實際擁有者、投資者及收益者等并非礦長的人可能逃脫《礦山安全法》的監管和規制，而他們恰恰是受利益驅動最偏向于抵制安全生產的高端決策下達者。最近發生在山西省洪洞縣新窯煤礦特大瓦斯爆炸事故中，礦山企業方面的責任主體即極具典型意義。主體有“實際上大老板”(主要投資和收益者)、法人代表、實際經營煤窯的四個礦長等，但前兩者都不在《礦山安全法》的有效規制范圍內。這里筆者要特別指出的是：前述的包括非法礦山經營者在內的責任主體在逃脫《礦山安全法》規制的同時，并非能逃脫刑法的相關制裁，但這往往是在造成重大事故、付出慘痛的血的代價之后。

此外，礦山安全的行政管理監督機構亦是重要的礦山安全責任主體，然而對這一部分責任主體的法律規制亦有沖突或缺失。如煤礦安全監察最重要的行政主體——煤礦安全監察局相關職責的行使在現行的法律制度下就缺乏確切的法律依據。2005年2月28日，國家安全生產監督管理局升格為國家安全生產監督管理總局，國家煤礦安全監察局單獨設立。按照國務院《煤礦安全監察管理體制改革實施方案》，煤礦安全監察局成立以后，“勞動等部門負責的煤礦安全監察職能，均由煤礦安全監察局承擔”。但是，從立法效力的角度來講，《礦山安全法》中“國務院勞動行政主管部門對全國礦山安全工作實施統一監督”等含混的規定在理論上仍繼續有效。同時，又由于政府職能的轉變，國家和地方政府的機構進行了較大改革，原來立法中所稱的“管理礦山企業的主管部門”大多已不復存在或職能更替，以煤炭行業為例，在煤炭部和部分省級煤炭工業管理局等行業管理部門撤銷后就留下不少管理真空。這些都使得立法中規定的職責缺少了承擔主體。

1.3 法律法規存在不協調、不系統等問題，礦山安全關聯法律制度缺失

首先，我國礦山勞動安全法律體系內部以及與其它相關部門法的法律法規之間存在不銜接、不協調甚至相互矛盾的情況。比如《礦山安全法》第8條規定：“礦山建設工程安全設施的設計必須有勞動行政主管部門參加審查。”第13條規定：“礦山開采必須具備安全生產的條件”等，而根據《礦產資源法》以及《礦產資源開采登記管理辦法》的規定，國土資源部門頒發采礦許可證，無須安全監管部門的有關審查即可通過登記，使不少缺乏安全生產條件的礦山企業合法地進入了市場，并由此帶來大量事故隱患。

其次，當前的法律框架下礦主應承擔的刑事責任相對較輕且存在諸多疏漏，難以有效遏制礦難事故的發生。有些煤礦發生安全事故后，礦主竟敢違法瞞報，主要是因為相關立法存在漏洞，使瞞報者得不到應有的懲罰。1989年國務院頒布的《特別重大事故調查程序暫行規定》第24條、1991年國務院《企業職工傷亡事故報告和處理規定》第18條都有“構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。”的相關規定。但1992年頒布的《礦山安全法》，作為調整礦山安全的一部基本法，卻沒有規定瞞報應追究的刑事責任，只在第40條規定：未按照規定及時、如實報告礦山事故的，由勞動行政部門責令改正，可以并處罰款；情節嚴重的，提請縣級以上人民政府決定責令停產整頓；對主管人員和直接責任人員由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分。此為1992年《礦山安全法》的重大疏漏和缺陷。

最后，許多礦山安全方面的具體制度建設也多有空白。從大的制度層面看：一則目前我國的礦山安全立法中缺乏“礦山生產企業的市場準入制度”、“礦山企業決策機構的法律責任制度”等相關重要制度；二則有的制度為應急倉促而建，急需完善，并需在相關上位法中加以明確和體現。如財政部、國家安全生產監督管理總局聯合在2005底制定的《煤礦企業安全生產風險抵押金管理暫行辦法》，其雖為防止有些小的礦山發生礦難后，礦主逃逸或者缺乏重大事故的賠償能力，使遇難職工家屬得不到應有的賠償提供了基本制度保障，可惜整個規定總共只有十九條，且對于礦主不履行風險抵押金制度的責任承擔方面未加以明確，使實際執行情況仍存在諸多問題。此外，現行《礦山安全法》對礦山事故應急救援和調查處理制度規定的也極為簡單，對搶救組織工作的有關問題規定的不夠明確、具體；同時缺乏必要的礦用產品安全認證制度等，這些都為礦山安全埋下了嚴重隱患。

2 美國礦山安全立法略考及其與我國相關立法的差異比較

美國是一個煤炭生產大國，每年產煤10億t左右。在煤炭安全方面，一直堪稱世界典范。自20世紀70年代以來，煤炭產量增長了約83％，同期的煤炭傷亡事故卻下降了92％。美國每年有一半以上的煤礦山在生產過程中沒有損失工時的工傷事故。2005年，美國煤炭共死亡22人，創造了歷史最低水平。其中，美國礦山安全的相關立法起到了不可低估的積極作用，其對于我國的礦山安全亦有著重大的借鑒意義。

2.1 美國礦山安全立法略考

2.1.1 美國礦山安全立法體系的形成

美國早期的礦山安全立法是對當時嚴峻的安全形勢和礦工維權運動的制度性回應。1952年美國制定了《煤礦安全法》，包含37條安全與健康標準，但是該法規存在諸多不足。1969年《聯邦煤礦健康和安全法》出臺，此法的進步之處在于規定了強制性安全與健康標準、安全監察制度及處罰辦法。1970年美國制定和頒布了《職業安全與健康法》。1977年，在總結以前有關煤礦和其他礦山安全與健康工作的基礎上，又將《金屬和非金屬安全法》(1966年)和《煤礦安全與健康法》(1969年)合并修改為《礦山安全與健康法》，從而形成了有關職業安全與健康方面的基本法律框架。為保證《礦山安全與健康法》的有效實施，美國勞工部相繼在1978年專門成立了礦山安全與健康監察局，除了建立健全和完善執法機構、執法隊伍和執法制度，還根據法律的要求，組織制定和完善相應標準，將標準的制定作為建立與完善監察執法的基礎，并圍繞該標準的執行展開各項工作。這些標準涉及范圍廣泛，注重適用性和可操作性，頂板、通風等都有相應的標準，并經常進行修訂完善。由《礦山安全與健康法》(1977)授權勞工部部長制定的《礦山安全與健康標準》頒布實施后，其中的某些條文如果在具有代表性企業實施遇到問題，并引起申訴，經監察員實際考察，也認為存在缺陷的，則將列入下年度標準修改的范疇。具體操作步驟是：企業就《礦山安全與健康標準》的某條(款)提出申訴，經聯邦復審法院判定申訴成立的標準，則必須進行修訂。經過反復修訂與完善，從而使《礦山安全與健康標準》中的所有條文符合科技發展和實際生產操作的要求。這些礦山安全與健康方面的標準，被列入《聯邦法規文件匯編第30卷——礦產資源卷》，即通常說的《聯邦法典第30卷——礦產資源卷》，每年修訂1次。可以認為，《1977年聯邦礦山安全與健康法》(Federal Mine Safety and Health Act of 1977)和《聯邦法典·礦產資源卷》(Cede of Federal Regulation)構成了美國礦山安全立法的兩大基本支柱，在美國礦山安全規制方面發揮著極其重要的功效。

2.1.2 SAGO礦難后美國礦山安全立法的新動向

2006年1月2日，美國西弗吉尼亞州發生震動全國的SAGO礦難，導致13人受害，其中12人在爆炸中幸存。但由于救援太遲，最終只有一人獲救，等待救援的礦工皆死于一氧化碳中毒，唯一獲救者也因一氧化碳中毒嚴重受傷。此次礦難之后不到兩周，又一西弗吉尼亞煤礦發生火災奪去兩名礦工的生命。這兩起礦難直接引發美國啟動了新一輪的礦山安全方面的立法改革。西弗吉尼亞州首先及時作出反應，州長Joe Manchin簽署了一項旨在督促礦山實施救援計劃并提供礦工保護措施的新法案。該法案要求為礦工配備定位儀，而且在地下關鍵地點裝備更多的供氧設施。同時礦山還要設置逃生口，用有反光性的標記作為指示，引導礦工得到氧氣并從井下逃生。同時，對于那些在15分鐘內沒有就發生事故進行報告的，將被處以1000美元的罰款。同時，國會及時就Sago事故舉行聽證，立法部門也積極介入。西弗吉尼亞國會代表團2月份提出了2006年聯邦礦山安全和衛生法案，該法案要求礦山經營者為礦工配備電子跟蹤儀，并使其具備與地面聯系的能力。同時，該項法案還將要求礦山經營者在整個礦山的關鍵位置保持有應急氧氣供給及自帶呼吸裝置。西弗吉尼亞Manchin州長在短期內簽署的這一攬子法案被非正式地稱為“SAGO礦難法案”。

2006年6月15日，美國總統布什簽署了《2006年煤礦改善與新應急響應法》(MineImprovementandNewEmergency Response Act of 2006)(簡稱《礦工法Miner Act》)。這部新法規要求井工煤礦企業改進應對事故的準備工作，制定針對本礦實際的應急響應預案，并要求每座煤礦至少有兩支礦山救護隊，其駐地應在距該礦1小時的車程之內；減少礦山救護隊員及其所屬煤礦企業的法律責任，同時對違反聯邦采礦安全標準的行為加大民事和刑事處罰力度；授予礦山安全健康監察局權利，對未繳納罰款的礦井進行暫時關閉。此外，新法規還要求進行一系列加強煤礦安全的科研項目，在國家職業安全健康研究院內設立專門的礦山安全研究部門，并新設立專項獎學金和撥款用于培訓礦山安全人才。概況起來，《2006年煤礦改善與新應急響應法》的主要條款包括：要求每一座礦井制定書面的應急響應預案并不斷進行更新；推廣應用市場現有的設備和技術；要求礦山安全健康監察局每半年對各礦的應急響應預案進行一次審查、更新和重新認證；要求在3年內普及雙向無線通訊設備和電子跟蹤系統，以便在地面確定井下被困礦工的位置；要求各礦擁有兩支富有經驗的礦山救護隊，能夠在一小時內到達救援現場；要求煤礦企業主在15分鐘內就可能危及生命安全的事故或未遂事故發出通報；未能做到的企業主將被處以5000～60000美元民事罰款；設立一項具有競爭力的礦山安全新技術研究撥款計劃，由國家職業安全健康研究院進行管理；建立一個跨部門工作組，為分享可用于礦山安全的非保密技術，提供正規渠道；將初次違章的刑事罰款上限提高至25萬美元，再次違章罰款上限提高至50萬美元，并對明目張膽的違章案件處以最多22萬美元的民事罰款；授予礦山安全健康監察局在煤礦企業拒絕繳納該局最終認定的罰款額的情況下，要求關閉礦井的權力；創立一項獎學金計劃，面向礦工及有志于成為礦工和礦山安全健康監察局執法人員的人士，以解決訓練有素的熟練礦工和執法人員可能短缺的問題；設立布魯克伍德·薩戈礦山安全培訓撥款計劃，著重對小煤礦企業主和礦工進行教育培訓。至今，美國礦山安全方面的立法改革仍在繼續。

2.2 中美礦山安全立法比較

2.2.1 中美礦山安全立法技術比較

美國屬于判例法國家，遵循先例原則是其重要的一項立法原則，但在礦山安全立法方面，美國表現出與其立法傳統截然不同的立法姿態，采用了成文法形式。《1977年聯邦礦山安全與健康法》(Federal Mine Safety and Health Act of1977)共計8.5萬字，內容詳細，措施具體，能更好地為礦山生產活動提供確定的指引。而中國的《礦山安全法》總共50條，約4200字，模糊性很大，造成在現實中難于據此進行規范管理和操作。

例如，同樣是對“通風”的規定，我國《礦山安全法》在第9條規定：“礦山設計下列項目必須符合礦山安全規程和行業技術規范：礦井的通風系統和供風量、風質、風速。”這樣的規定即過于原則和模糊，不易操作。而美國《1977年聯邦礦山安全與健康法》第303節專節分26款對“通風”進行了具體規定。如第2款規定：“所有生產作業區的通風風流必須符合以下規定，氧氣含量不低于19.5％(體積)，二氧化碳含量不大于0.5％(體積)。”這種被量化的具體指標，為生產操作以及監管機構現場監察提供了可供評價的標準，更具科學性。

2.2.2 中英礦山事故責任承擔比較

礦山事故責任的承擔是礦山事故責任人應當或必須承擔的不利后果，其直接意圖在于促使人們遵守規則。美國《1977年聯邦礦山安全與健康法》規定的責任種類包括刑事責任、民事責任、行政責任，尤其是刑事責任和民事責任，規定得比較具體。聯邦礦山安全與健康監察局對煤礦經營者因違犯強制性礦山安全法規的行為導致的事故，制訂了明確的民事處罰規定，一切均依據經營者對待改正事故隱患的態度和所采取的防患措施來進行處理，故可有效地減少人為的因素和防止事故發生。而我國《礦山安全法》以行政責任、刑事責任為主，民事責任、經濟處罰運用較少。然而煤礦安全問題往往是受利潤所驅使，因而經濟處罰手段的運用有待加強。

此外，美國對煤礦發生任何事故都有明確的處罰標準，只要發生事故，不論是否對作業人員造成傷害，都需進行事故調查和找出引發原因，然后對照《1977年聯邦礦山安全與健康法》和《聯邦法典·礦產資源卷》(Code of FederalRegulation)的相關規定，確定事故是由于違犯了哪(幾)條規定所導致的，并依條處罰。由于對任何煤礦事故均要給予經營者恰當的處罰，因此經營者對糾正事故隱患特別重視，這也是美國煤礦事故率低的主要原因之一。就責任承擔主體來看，就美國立法而言，采礦山企業責任與礦主個人責任并重原則，且在煤礦事故處罰上，責任明確，處罰較重。《2006年煤礦改善與新應急響應法》更將初次違章的刑事罰款上限提高至25萬美元，再次違章罰款上限提高至50萬美元，并對明目張膽的違章案件處以最多22萬美元的民事罰款。由于違法成本和代價較大，使得礦主不敢輕易“以身試法”。對比美國責任承擔情況，我國的礦主本來是承擔礦難賠償責任的主體，但事后要么下落不明，要么隱匿、轉移財產。又由于我國礦山行業勞動安全風險抵押金制度的缺失，使得某些礦主極易逃脫以致責任落空。

2.2.3 中關安全監察體系比較

美國1973年創立了礦山監察與安全管理局，隸屬于內務部，承擔以前屬于礦業局的安全與健康強制執行職能。1978年更名為礦山安全與健康局，劃歸勞工部。礦山安全與健康局下設2個主要部門，即煤礦安全與健康監察司和金屬與非金屬礦安全與健康監察司。同時設立了聯邦安全與健康復審委員會，對礦山安全與健康局的執法行為進行司法復審。總的來說，由勞工部管理的礦山安全與健康監察局(MSHA)負責礦山安全與健康方面的監察工作，并根據《1977年聯邦礦山安全與健康法》(Federal Mine Safety and Health Act of 1977)和《聯邦法典·礦產資源卷》(Code of Federal Regulation)履行礦山安全監察職能。從美國監管機構來看，其權力配置是科學的。首先，礦業局與礦山安全與健康監察局分設，保證了安全監察機構的獨立性。將安全監察獨立出來，可以防止人身安全目標被經濟利潤目標所弱化。其次，將礦山安全與健康監察局劃歸勞工部，是對礦山安全監察機關職能的有效整合，能避免監管權的重復配置，避免互相推諉的情況發生。

美國聯邦礦山安全與健康監察局對事故調查制定了詳細的程序化調查程序，包括調查人員的職責、調查組的組成、物理證據獲取、證人詢問程序、調查報告的編寫規則等，并要求嚴格照章實施。這對準確確定事故原因具有重要意義。為了防止在事故調查中存在人為的因素，聯邦礦山安全與健康監察局規定事故調查后需對事故調查人員進行內部調查，以避免出現瀆職行為，嚴格對煤礦經營者進行監察和執法。這一點對我國尤其具有借鑒意義，這可以有效地增強事故調查的執法人員的責任性，防止腐敗行為發生和最大限度地減少煤礦事故的發生。

就中國礦山監察機構來看，依據1988年機構改革所組建的勞動部，承擔了礦山安全生產綜合監管、職業安全監察、礦山安全監察職能。1998年機構改革時劃歸國家經濟貿易委員會，現由國家安全生產監督管理部門承擔。與美國相對照，1999年將安全監察職能由國家經濟貿易委員會承擔，具有明顯的不合理性，因為二者職能相差甚遠。2005年的調整與美國礦山安全監察部門和礦業部嚴格分開的做法相比仍是不徹底的。此外，中國沒有類似美國的聯邦礦山安全與健康復審委員會，依中國的《行政復議法》第12條以列舉的形式規定，向上一級主管部門申請行政復議的限于海關、金融、國稅、外匯、國家安全機關，發生行政爭議時，復審機關則為省級政府部門，這使得礦山監察工作受到地方政府的牽制。

2.2.4 中美礦山安全關聯立法制度比較

美國是煤礦礦用產品執行安全標志管理較早的國家。美國聯邦法規規定，煤礦及含瓦斯的非煤礦山所用礦用產品，必須由礦山安全與健康監督局進行測試、評價與審批，并頒發統一的礦山安全與健康監督局安全標志方可使用。這種聯邦法規強制執行的安全管理十分嚴格，例如，井下使用的礦燈，即便獲得了UL認證，仍需取得礦山安全與健康監督局頒發的安全標志后方可下井。對礦用產品的測試、評價與審批由美國MSAH下設在西弗吉尼亞州的批準和認證中心(Aporoval and Certification Center)承擔。在《1977年聯邦礦山安全與健康法》和《聯邦法典·礦產資源卷》中，有關礦用產品的檢測、評價與審批占了大量篇幅。在《1977年聯邦礦山安全與健康法》中，有兩章是礦用產品管理條款；在《聯邦法典·礦產資源卷》中，規定的主要內容是對礦用產品的檢測、評價與審批，對礦用產品的管理是礦山安全與健康監察局的重要職責。此外，美國《聯邦礦山安全與健康法》等法律中都有礦山救護制度相關的較為系統、嚴密的規定，做到了礦山救護組織嚴密、救護方式多樣化、定期系統安排救護隊員的培訓、礦山救護設備實行嚴格管理等，特別是《2006年煤礦改善與新應急響應法》，在SAGO礦難后進一步完善了礦山救護制度，要求每座煤礦至少有兩支礦山救護隊，其駐地應在距該礦1小時的車程之內，每一座礦井應制定書面的應急響應預案并不斷進行更新等；并對相應的檢查制度和責任承擔都作出具可操作性的規定。同時聯邦政府也高度重視礦山救護研究，這些都有力地保障了礦山事故的低頻率發生和高效率解決。我國并未建立起系統、全面的礦用產品安全認證制度和礦山救護制度。

3 完善我國礦山安全立法芻議

3.1 關于礦山安全立法的價值導向和整體協調性問題

3.1.1 確立正確的立法目的是礦山安全法價值實現的關鍵和根本

安全生產是生產問題，更是人的基本權利問題。我們必須樹立生態文明、以人為本、安全第一的立法指導思想，將保護勞動者的人身安全和健康作為現階段礦山安全立法的唯一目的，其立法內容也均應從權利保護的角度出發來設計各種制度，著眼于對礦山生產相關責任主體的行為控制，規范政府的執法行為和礦山企業的安全管理行為，保障礦工參與安全管理的權利和其他權益，以突出對勞動者安全權利的保護。

3.1.2 梳理與礦山安全有關的法律法規，保障相關立法的協調一致

除《礦山安全法》、《安全生產法》這兩部最重要的與礦山勞動安全有關的法律需要細化和修改外，其它的相關法律法規也需要及時地梳理和修改，以保障相關立法的系統性。特別要注意發揮刑法的威懾作用。首先，應加大刑事處罰力度，進一步完善“重大責任事故罪”和“重大勞動安全事故罪”，如對違章指揮，強令工人冒險作業，對礦山事故隱患不采取防范措施，無證經營、責令整頓的礦山擅自恢復生產或逾期不改的，造成重大礦難或特大礦難事故發生，加重其刑事責任的處罰。其次，對發生礦難事故隱瞞不報、謊報或者拖延不報和故意減少安全生產資金投入等行為加以明確規定，并將其所導致的嚴重后果納入刑法處罰的考量范圍。此外，還應進一步明確礦山企業犯罪的雙罰制，在追究責任人刑事責任的同時對企業處以罰金刑等。

盡快修改《礦產資源法》、《煤炭法》和其它相關法規，以適應礦山安全監管體制的新變化。此外，另一些頒布較早，但至今仍然有效的法規和規章也應該及時修訂和完善。如1989年的《特別重大事故調查程序暫行規定》、1991年的《企業職工傷亡事故報告和處理規定》、1995年的《重大事故隱患管理規定》等；連同后期頒布的礦山安全相關法規，如2004年的《安全生產許可條例》、2005年的《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》等，應及時將其中的較成熟的制度內容在《礦山安全法》等上位法中加以固定，使本法更加完備和系統化。同時還可考慮借鑒美國經驗，單獨制定礦山生產安全標準化管理的法律法規，并結合技術的革新與施行的實踐，定期對標準進行修訂。

3.2 關于礦山安全立法的若干重要內容的修改與完善

3.2.1 關于礦山、礦山安全責任主體和礦山安全執法主體的清晰界定

盡管近年來出臺的一些與礦山勞動安全有關的法律法規在一定程度上彌補了《礦山安全法》的不足，但作為礦山勞動安全的基本法，《礦山安全法》應盡快修改，以適應新形勢的要求。

(1)擴大“礦山”概念的合理界定范圍，把所有從事礦產資源開采和勘探活動的安全問題均納入本法的調整范疇，特別要使從事非法探礦和采礦的行為除受《礦產資源法》調整之外，一旦有了安全問題，同樣可以受到本法的追究。

(2)進一步明確法律責任主體范圍，在明確礦長和礦山公司經理等的經營行為應承擔的安全事故法律責任的同時，進一步明確法人代表和董事的安全責任。嚴格和完善“誰辦礦、誰投資、誰經營、誰負責”的原則，礦長和礦山公司經理要對其職權范圍內的決策和經營管理行為承擔安全責任；而董事長作為真正的決策者，應對礦山安全生產相關的重大決策管理行為承擔安全責任；如果董事會的決議造成了安全隱患或者對造成安全事故負有主要責任，則董事長和支持該決議的董事會成員都應該承擔相應的法律責任。

(3)建立健全各級礦山安全監察機構，明確行政執法主體，強化相應職能和責任。應建立健全安全監察培訓制度和安全監察信息管理系統制度，加強礦山安全監察的國際先進經驗的借鑒和國際合作，促進和完善我國煤礦安全監察體系，改善我國煤礦安全與健康狀況。在《礦山安全法》中明確國家煤礦安全監察系統、國家安全生產監督管理系統和地方各級安全生產監督管理部門對礦山安全的執法主體地位，理順相關部門的職能關系。同時也要對其他相關部門在礦山安全方面所應承擔的職責合理界定，并且明確其法律責任。

3.2.2 關于礦山生產準入制度、許可證制度和“突襲制”檢查制度、礦用產品安全認證制度和礦山救護制度等建立和完善

(1)在《礦山安全法》中增加市場準入基本條件的條款和礦山安全生產許可制度的條款。對進入礦山開采行業企業的人員、資金、設備、技術提出較高要求，進一步明確進入這一市場的主體資格。作為該行業的基本法，《礦山安全法》應該增加相應條款，把不具備條件的企業擋在大門之外，以減少安全隱患。并將采礦許可證與經批準的開發利用方案相銜接，加強安全監管。國務院和國家煤礦安全監督管理局已經頒布了《安全生產許可證條例》和《煤礦企業安全生產許可證實施辦法》，基本建立了煤礦生產的安全許可制度。作為上述條例和辦法的上位法，《礦山安全法》也應該增加相應條款，以法律的形式對這一制度加以確定。

(2)用法律的形式確立煤礦安全檢查“突襲制”和檢查人員與礦業設備者連帶責任原則。以美國為例，在美國《聯邦礦業安全與健康法案》中，確立了安全檢查“突襲制”，即任何提前泄露安全檢查信息的人，可能被判處罰款和有期徒刑，還確立了檢查人員和礦業設備供應者的連帶責任制，檢查人員出具誤導性報告，礦業設備供應者提供不安全設備，都可能被判處罰款和有期徒刑。對此，我國也可考慮在借鑒相關成功經驗的基礎上在立法上加以體現。同時應考慮建立具可操作性的礦用產品安全認證制度和礦山救護制度。

3.2.3 加強和完善民事責任的承擔，加大經濟處罰力度，提高礦主違法風險成本

(1)增加礦山安全事故民事責任條款，完善礦山勞動安全風險抵押金制度及其執行。發生礦山生產安全事故后，礦山企業理應對事故傷亡職工進行民事賠償，《安全生產法》對此已有規定，作為行業安全法，《礦山安全法》也應該增加相應條款，明確規定礦山企業的民事賠償責任。同時，應完善《煤礦企業安全生產風險抵押金管理暫行辦法》，并提升其立法位階，并在《安全生產法》中體現礦山企業安全生產風險抵押金制度。明確礦山企業未按礦山企業安全生產風險抵押金制度存儲安全生產風險抵押金的責任主體及其法律責任。對礦山企業因變更企業法定代表人、停產整頓等情況遲(緩)存、少存或不存風險抵押金，以各種形式變相向職工攤派風險抵押金和挪用風險抵押金或未實行專戶管理等行為的法律責任作出具體規定。并明確規定在事故搶救和善后處理工作結束后，發生事故的礦山企業按照原核定標準補足勞動安全風險抵押金的期限等。

(2)加大經濟處罰力度。現行《礦山安全法》規定的法律責任主要表現為行政責任和刑事責任，已不適應今天的市場經濟體制。《安全生產法》對不具備安全生產條件并導致事故發生的企業，規定最高罰款20萬元，遠不能使非法生產的礦主傷筋動骨，導致了反復違法行為的大量存在，也無法起到殺一儆百的作用。2005年的《關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》中雖明確了要“沒收非法所得并處以1～5倍罰款”的規定，但其立法層級較低，且可能存在與上位法沖突之嫌。因此，應進一步修訂《礦山安全法》的相關條款，在法律責任中增加經濟處罰手段的運用，加強經濟處罰力度，以增加違法者的違法成本，使其既不能從違法行為中獲益，更要付出慘重的經濟代價。