中國能源轉換的稅制促進

摘 要：積極促進能源轉換尤其是發展可再生能源是中國應對本國以及全球環境問題的必然選擇，稅收制度在促進這一轉換過程中有其獨特的優勢。中國應當借鑒國外經驗，通過完善能源稅制結構、優化稅種類別、健全稅收優惠政策等措施逐步提高替代能源的市場競爭力，促進能源結構的優化，加快能源轉換。

關鍵詞：能源轉換；稅制促進；化石能源；可再生能源；能源稅

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890(200S)02-0065-05

一、問題的提出

(一)國際國內能源形勢比較及中國轉換能源的必然性

縱觀人類的能源史，能源的每一次變遷和發展無不是圍繞能源的兩個問題展開的：能源供應問題和能源利用中的環境問題。有學者認為，自人類進人近代工業社會以來，能源利用的結構調整共有三次：第一次是18世紀下半葉英國產業革命以來到20世紀初，能源結構由傳統的柴薪能源為主迅速轉向以煤為主；第二次是20世紀初以后隨著石油資源的開發，形成以石油為主的能源結構；第三次是隨著常規能源不能滿足人類日益增長的能源需要以及能源利用中產生的威脅^類生存的環境問題，能源結構逐漸轉向以可再生能源等新型能源為主體的持久能源體系。第三次世界范圍內的能源結構調整也標志著人類文明由向自然索取進入到回歸自然的一種觀念上的飛躍。

當今全球能源發展正處于第三次能源結構調整的初始階段。目前，全球已有30多個發達國家和10多個發展中國家提出了本國的可再生能源發展目標，把發展可再生能源與新能源納入未來能源戰略。西方發達國家積極開發新能源，推行節能新技術、新措施，提高能源使用效率，推進國內能源多元化，鼓勵開發可再生能源。發展中國家也日益重視可再生能源的開發利用：印度成立了可再生能源部，目前在風電和太陽能利用規模上已居世界前列；巴西成功地開發生物能源，等等。

可見，能源結構的第三次調整是全球化的不可抵擋的趨勢，中國當然也不例外。據預測，目前中國的煤炭、石油和天然氣的儲采比分別為80、15和50，大致為全球平均水平的50％、40％和70％，均快于全球化石能源枯竭速度。根據世界銀行數據庫的統計資料，中國2003年的能源消費總量已占世界能源消費總量的13.4％，但是中國人均能源消費量僅為世界人均消費量的63.1％，為高收入國家人均消費量的20.2％，可見中國的能源長期供應存在嚴重短缺。就能源利用產生的環境問題看，根據世界銀行數據庫的統計資料，中國2002年的人均二氧化碳排放量僅為高收入國家的21.1％，可預測，若中國發展到高收入國家的發達程度時仍采用發達國家的能源消費模式，則中國不僅面臨本國的環境危機，也將在全球環境保護上無法立足。

綜合上述分析，積極探尋能源轉換的途徑是全球化的趨勢，也是國家實行可持續發展的必然選擇。中國目前的能源結構依然是煤炭占主導地位，根據國家統計局資料顯示，2005年煤炭占能源消費總量的比重為68.9％，2002-2005年中國煤炭消費所占比重一直呈輕微上升狀態，而煤炭在全球能源供應的構成比例在20世紀90年代時則下降到20％(不包括中國)，石油天然氣的比例則由原來的不足20％上升為50％。因此，討論中國的能源轉換應置身于全球化的大背景下，更要立足于中國能源的特殊狀況。

(二)中國能源轉換的主要障礙：缺乏市場競爭力

中國能源轉換的具體內容，一方面是持續促進不可再生能源向可再生能源的轉換，另一方面是促進傳統能源內部的結構調整，逐步降低煤炭能源的比重。《可再生能源中長期發展規劃》指出，中國資源潛力大、發展前景好的可再生能源主要包括水能、生物質能、風能和太陽能。根據2003年全國水力資源復查結果，全國水能資源技術可開發裝機容量為5.4億千瓦，年發電量2.47萬億千瓦時；目前，中國生物質資源可轉換為能源的潛力約5億噸標準煤；根據最新風能資源評價，全國陸地可利用風能資源3億千瓦，加上近岸海域可利用風能資源，共計約10億千瓦；此外還有太陽能、地熱能等其他可再生能源，可見中國可再生能源的發展潛力巨大。在化石能源領域，天然氣有“未來能源”之稱，全世界天然氣儲采比高達70:1，而且替代性強。此外，天然氣的熱利用效能高，污染程度也較低，在燃燒過程中排放的二氧化碳比石油低25％，比煤炭低40％，是礦物能源中二氧化碳排放量最低的。全球天然氣占總能源消費的24％，而目前中國僅占能源消費結構的3％。可見，大力發展天然氣應成為中國能源發展的又一戰略。

中國實施能源轉換戰略中的主要障礙在于轉換能源尤其是可再生能源缺乏市場競爭力。首先，開發利用可再生能源的成本較高。由于可：再生能源的能量密度普遍較低，而且具有間隙性，因此獲得一定容量的可利用能量需要大規模的能量轉換設備，從而需要較大的建設投資。其次，由于市場失靈、傳統政策的扭曲以及能源的環境外部性沒有體現在能源價格中，導致了能源價格的不合理，形成了可再生能源與傳統能源競爭中的劣勢。可再生能源發展的上述障礙不能通過市場經濟規律解決，因此，國家干預必須在此介入，稅收政策就是國家干預的主要手段之一。

二、促進能源轉換的稅制運作機制

由于能源本身的自然特性，在能源的生產和使用中往往會產生負外部性，即社會成本大于私人成本。對于不可再生能源而言，其外部性有二二：第一外部性為代際間的外部性，此乃由于多數能源屬于不可再生的耗竭性資源，這一個世代多使用一單位的能源就會造成下一個世代少一單位的能源使用；另一項外部性是能源使用對環境的影響。未反映這兩種外部成本的能源價格過低，會造成過度使用、過度污染環境的惡果。市場失靈實際上是環境外部性產生的內在原因。根據庇古外部性理論，環境的外部性問題不能通過市場來解決，必須通過政府干預，政府征收一個附加稅或者發放補貼，對私人決策產生附加影響，從而使私人決策的均衡點向社會決策的均衡點靠近。

政府對經濟行為的干預主要有兩種途徑：一種是行政管制型，一種是經濟誘因型。行政管制多用于計劃經濟體制下，此種管制下受管制者缺乏主動改善的動機。市場經濟條件下多傾向于經濟誘因工具，稅收就是最重要的工具之一。微觀經濟理論認為，價格是影響商品需求量的首要因素。資料顯示，在成熟的市場經濟中，能源價格變化對需求量有明顯的影響。稅收政策具有調節價格的作用，并通過價格的調整以引導社會主體的生產和消費行為，比如間接稅的征收致使納稅人提高商品價格或降低成本將稅負轉嫁給他人；價內稅可以直接影響商品的利潤，價外稅通過將稅金作為價格的附加轉移給消費者負擔，間接調整消費行為，等等。

稅收工具具有其他手段不可比擬的優越性還表現在：首先，根據稅收制度的財政原則，能源稅可以增加財政收入；其次，通過課征能源稅可以促進環境保護、能源節約，促使新興節能和清潔能源產業之發展，促進適應未來的高能源價格時代以及促進社會可持續發展。

三、國外促進能源轉換的稅收制度

進行稅制轉移——降低直接稅比重、提高間接稅比重，是自20世紀70年以來，發達國家意識到所得稅比重過高所帶來的缺陷后出現的“重返間接稅”的趨勢。其基本構想是建立一個能夠將經濟活動給社會間接造成的成本反映出來的稅制體系。目前，已經有9個西歐國家開始了稅制轉移的過程，這就是所謂的“環境稅制改革”。具體做法是消減所得稅，減少的部分由有害環境活動征稅來彌補。稅制轉換并沒有改變稅額的總量，只是改變了征稅對象的組成。現有的經驗已經證明，這一做法是可行的，它能夠實現經濟、環境、社會的“多重紅利”。德國執行了一項為期四年、旨在將征稅對象從勞力轉向能量的計劃，該計劃從1999年實行，到2001年時，燃料的消耗量已減少了5％，從消耗化石燃料轉移為高效用能技術和使用可再生能源，同時由于降低勞力成本，創造了更多的就業機會。瑞典在2000年決定實行綠色稅收轉型，即把征稅重點轉到能源消耗和污染排放上來，具體目標定為在10年內增加300億克朗的能源稅和環境稅收人，同時相應減少對就業和勞動所得的征稅額。

一般認為，各國稅制結構是各自不同的經濟、社會和文化等一系列因素決定的。從促進能源轉換的角度出發，能源稅種的優化是一個重要的方面，但稅收優惠政策具有更直接的調整和引導生產和消費行為的作用。歐盟各成員國于2003年達成一致，通過了《重構對能源產品和電力征稅的歐盟框架指令》。該指令對多種能源和電力規定了較高的最低消費稅率，從而讓消費者在使用各種能源時，不得不進行核算，轉而選擇成本較低的環保替代品，促進了清潔能源和可再生能源的使用和發展。此外，能源稅中的減免政策將對企業產生長期的動態激勵，促使其把更多的資金投入到清潔生產技術和資源節約型的創新中。

瑞典的能源稅體系包括一般能源稅和專門的能源稅(例如二氧化碳稅、二氧化硫稅和二氧化氮稅)，計征依據是不同能源的污染物含量和排放量。2005年，瑞典提高了運輸部門的石油燃料稅率和商業性電力用戶的電力稅率，歐盟新規定取消了對電力、天然氣、暖氣和水的減稅，發揮綠色稅收的激勵作用，促進能源的轉換。

此外，《美國2003年能源稅收激勵法案》進一步加大可再生能源的降稅或減免力度；日本實行的汽油稅和石油液化氣稅，德國實行的礦物油稅，英國《2002年關于降低增值稅稅率的規定》規定的稅收減免、返還政策等都積極地推動了各國的清潔和可再生能源的發展以及能源結構的優化。

四、中國能源稅制存在的問題及其能源稅制的重組與建構

(一)中國能源稅制存在的問題

2005年通過的《可再生能源法》第26條規定，國家對列入可再生能源產業發展指導目錄的項目給予稅收優惠。2007年9月國家發展和改革委員會制定的《可再生能源中長期規劃》提出了提高可再生能源比重、促進能源結構調整的總體目標和力爭到2010年使可再生能源消費量達到能源消費總量的10％左右，到2020年達到15％左右的具體目標，并把“加大財政投入，實施稅收優惠政策”作為可再生能源開發利用的一項原則確定下來。中國與能源有關的稅種有消費稅中的部分征稅項目、資源稅、車輛購置稅、車船石油稅等，與能源有關的體現在增值稅、所得稅中的稅收優惠政策。可見，中國已確立了能源轉換的基本戰略，形成了稅制促進能源轉換的基本政策、制度，但中國的能源稅制還存在以下不足：

1 稅制結構不合理，所得稅所占比重較大，能源稅比重過低。稅制結構無疑建立在現實的經濟結構和經濟結構發展目標之上，各稅種的設置及主體稅種的確立在較大程度上是基于國家復雜的經濟基礎和政治形勢所做出的主觀設計和確認。中國現行的是流轉稅與所得稅雙主體的稅制結構。所得稅作為主體稅種是在中國經濟結構發生巨變、經濟總量飆升的條件下迅速發展的，符合社會公平與效率的原則。但是在環境問題日益嚴峻的當今，稅收原則還應體現“人與自然和諧”的新理念。根據國家稅務總局的統計資料，2006年中國的所得稅已占總稅收收入的25.3％，資源稅僅占0.55％。實際上從1993年以來，資源稅征收額增長緩慢，占稅收總收入的比重逐年下降，這顯然與礦產資源開發強調快速上升的實際情況不相吻合，也與國際上稅制轉移即降低所得稅的比重、加大能源稅的比重的趨勢不一致。

2 能源稅制對能源轉換的引導作用不明顯，這緣于多方面原因。首先，中國能源稅率普遍過低，能源的市場價格未能體現其環境效益。化石能源尤其是煤炭能源應將稀缺性以及環境外部性體現在其價格中，對于可再生資源應給予更多足以體現其優越性的優惠政策。如中國對汽油和柴油征收消費稅，但是油品的總體稅收負擔為23％左右，大大低于發達國家水平，如英國為82.3％，法國為80.3％，德國為76.0％。其次，中國能源稅的征稅范圍過窄，不同能源之間稅率差距不明顯，不能充分影響能源的生產與使用行為。現行稅制除了對小汽車、摩托車以及汽油和柴油這四類對環境有影響的消費品征稅外，對現在新出現的相當一部分可能給環境帶來污染或者高能耗的消費品卻沒有納入征稅范圍。

3 稅收優惠政策單一，范圍相對狹窄，促進力度不足。首先中國稅收優惠政策主要體現于增值稅和所得稅中，由于資源稅的稅負輕，有關這方面的優惠政策較少，使得這種名義上更具有生態意義的稅種對能源利用的調節作用極為有限；另一方面增值稅優惠比重過高，因為增值稅的過多的增值環節容易形成征管漏洞。其次，稅收優惠范圍過窄，著力點滯后，對于能源節約和可再生能源利用技術的研發活動、設備的創新和投資的優惠政策不足，對于新出現的生態工程以及一些研發可再生能源利用等的科技投入激勵不足，大多是事后鼓勵，缺乏引導性。再次，稅收優惠政策中仍存在一些“反綠色”的措施，對部分出口增長過快的高能耗、高污染和資源性產品仍給予出口退稅、關稅減免等政策，對某些能耗較快、污染嚴重的涉外企業仍給予稅收優惠。

(二)中國能源稅制的重組與完善

能源稅收制度的重組主要是對已經存在的能源稅收規定、政策的結構轉換與比重調整，能源稅收制度的完善涉及對現存關于能源的不合理的稅收制度、政策的改革以及對能源稅制的創新、構建。

1 改革現行稅制結構，建立流轉稅、所得稅、資源稅三主體的稅制結構。能源稅制的改革必然涉及其他相關稅種的變革，因為減少稅收容易，增加稅收難，但是保持總體稅負不變的前提下進行稅種的調整以實現稅制結構的優化則是非常可行的。從力學上來看三主體的結構也是最穩定的結構；從稅制結構變遷來看，流轉稅源于經濟發展的需要，所得稅服務于社會公平的需求，而資源稅符合“人與自然和諧相處”的理念。能源稅作為資源稅的主體稅種，其所占的稅收比重應相應提高。增加能源稅的比重，以減少所得稅的比重，這也符合國際上實行稅制轉移的稅制改革趨勢，在中國就業問題日益嚴重的今天，這種稅制轉移帶來的可能是多贏的局面。

2 完善能源稅制度。首先，擴大能源稅的征收范圍，增加能源稅稅種。擴大對不可再生能源的征收范圍，首先橫向擴展一次性能源的征稅范圍，縱向上延展征收對象，包括能源的開發利用行為及開發利用中對環境造成影響的行為，能源產品的消費行為及消費過程中對環境造成影響的行為，以及相應的原材料、產品、設備、工程，等等，并將上述征稅范圍進行科學合理的設計，總體上擴大能源稅所占總稅收的比重，提高能源稅保護環境、促進能源轉換的效果。能源稅種的設置要與正在討論中的燃油稅以及碳稅、硫稅等國際上通用的稅種統籌兼顧、協調設置。這對于中國應對全球性的環境問題也具有積極的意義。其次，總體上提高一次能源的稅率，在充分考慮能源的外部成本前提下對不同能源實行差別稅率，充分體現可再生能源的價格比較優勢。中國能源價格與國際上相比偏低，價格的含稅率更低，這也直接導致了中國目前的能源的過度開采、利用，以及能源尤其是煤炭的大量利用所帶來的嚴峻的環境問題。因此，中國要逐漸提高傳統能源尤其是煤炭、石油的價格，借機推動風能、太陽能、生物能等可再生能源的發展，滿足能源的總體需求，穩步地實現能源的轉換。同時，在很長一段時間內，中國還應該大力發展天然氣，以替代煤炭、石油能源的減少，因此在天然氣和煤炭、石油之間也應該設定出一定的差別稅率。再次，提高礦產能源稅的單位稅額，改革計稅依據、計稅方法。現行的能源稅實行單一的從量計稅法，不能促進能源充分有效配置。中國的礦產資源產業從量計征，且單位稅額過低，導致資源稅收收入增長不能同經濟增長相適應，造成了資源的過度開采和嚴重浪費。因此，應當提高礦產能源稅的單位稅額，對礦產能源的可開采儲量實行定額稅率，從量計征，同時對礦產能源的銷售收入實行比例稅率，從價計征。

最后，在開征化石燃料消費稅以及提高化石燃料能源稅的同時降低可再生能源開發利用的稅收。在增加化石能源稅收的同時降低可再生能源稅收，可以保持國家稅收總量的基本平衡，并且可以減緩因提高化石能源稅收所帶來的能源價格上漲的震蕩，減輕可能帶來的對社會經濟效率和福利水平的不良影響，最大限度地體現稅收中性原則。

3 完善流轉稅與所得稅中與促進能源轉換相關的稅種設置。(1)增值稅和消費稅的完善。流轉稅中對促進能源轉換作用較明顯的主要是增值稅和消費稅。中國從2004年開始進行了增值稅轉型試點工作，逐步從“生產型增值稅”向“消費型增值稅”轉型，這也是中國未來增值稅改革的方向。消費型增值稅對購入的固定資產(包括廠房、機器、設備等)的金額予以扣除，對投資的增加和投資結構調整具有宏觀的影響，對可再生能源產業的發展也具有積極意義，因為可再生能源產業往往需要較大的建設投資、使用成本高，尤其是中國可再生能源產業處于創業初建期，大量的基礎設施建設是必須的。中國的消費稅征稅范圍僅限于幾類特定的產品，涉及能源的僅小汽車、摩托車以及汽油和柴油這四類，對現在新出現的一部分可能給環境帶來污染或者高能耗的消費品卻沒有納入征稅范圍，沒有真正達到調節消費者消費方式、引導消費者選擇清潔能源的作用。因此能源消費稅的范圍應進行擴大。其次，應改變能源消費稅的納稅環節，將生產環節后移至消費環節、商業批發或零售環節。再次，應對能源消費稅實行價外稅，使消費者清楚地知道自己負擔的稅收，更好地發揮消費稅調節消費結構的作用。(2)所得稅的完善。所得稅的主要目標是財政收入，并具有消減貧富差距的社會功能，但是所得稅對能源的保護和改變能源的利用方式也具有一定的作用。因為所得稅大戶往往是能源消耗的主要群體，他們的能源選擇和利用方式對一國能源發展和能源結構往往有重大影響。因此設置企業所得稅與個人所得稅時應考慮所得稅的“綠化”，使所得稅的設置有利于可再生能源對化石能源的逐步替代。

4 能源稅收優惠政策的完善。能源稅收優惠政策主要體現在增值稅和兩個企業所得稅的相關政策中。改革能源稅收優惠政策，首先應該取消過去對化石能源實行的、而現今已經不合理的優惠政策規定，然后再通過完善對可再生能源的稅收優惠政策，通過一增一減借以體現可再生能源的優勢。完善可再生能源的稅收優惠政策有以下途徑：首先，加大可再生能源的優惠力度。增加對可再生能源的優惠是以提高對一次性能源的稅收水平為前提的。其次，完善對可再生能源產業的優惠環節。由于可再生能源產業多數屬于高新技術產業，科技含量高，研發周期長，從研發到推廣運用一般需經歷開發、試驗、規模生產三個過程，因此對可再生能源的優惠不僅有事后鼓勵，更要注重事前扶持。相應的，在增值稅方面對可再生能源產業的優惠環節應增多，并且優惠政策實現多樣化、靈活化。在所得稅方面，對于致力于可再生能源的技術研發、設備創新等方面的企業和個人所得稅進行優惠，對企業或個人投資于可再生能源需要的技術、設備等給予稅收抵免。

責任編輯：關 華

責任校對：華 菁