太湖流域跨界水污染的危害、成因及其防治

摘 要：跨界水污染嚴重影響流域水環境保護，嚴重干擾環境友好型社會的建設，引起了各方面的高度關注。在客觀分析太湖流域跨界水污染多方面危害的基礎上，揭示了粗放型經濟增長方式、水環境管理體制不合理和水污染防治的制度缺失是跨界水污染的三大成因，并針對性地提出；第一，實現流域管理體制創新是破解跨界水污染難題的根本。第二，創建流域水生態補償機制是破解跨界水污染難題的關鍵。第三，構建水環境保護聯合執法機制是破解跨界水污染的保證。

關鍵詞：跨界水污染；流域；水生態補償機制

中圖分類號：X52 文獻標識碼：A 文章編號：1002-2104(2008)01-0176-04

近年來，跨界水污染事件頻發，嚴重干擾環境友好型社會的建設，引起了各方面的高度關注。太湖流域是我國經濟最發達的地區之一。然而，高速發展的流域經濟卻帶來了嚴重的水污染問題，成為制約流域社會和經濟可持續發展的主要因素。政府和水利部門相繼采取了一系列重要措施，但總體上尚未得到明顯好轉。因此，深入研究跨界水污染的危害、成因及其防治，是建立和完善水環境保護長效機制的重要組成部分。

1 跨界水污染的嚴重危害

跨界水污染包括跨省、跨地級市、跨縣、跨鄉四個層面，其中，跨縣水污染是最基本的層面，而跨省水污染是防治的難點。跨界水污染具有多方面的嚴重危害。首先，跨界水污染嚴重影響太湖水質，不斷演繹“公地的悲劇”。太湖沿岸區域分屬蘇州、無錫、常州、湖州等多個城市，數以千計的制造和服務企業通過人太湖河流或其他途徑向太湖排放廢水。雖然多數企業的工業廢水得到了相應的處理，但仍有部分工業廢水和生活污水直接排放或不達標排放。在目前情況下，各行政區域向太湖排污沒有得到嚴格的控制，污染太湖的行政區域沒有得到相應的懲罰，于是這一排污“公地”的水質必然惡化?！笆濉逼陂g太湖各湖區水質狀況見表1。

從表1可以看出，位于太湖西北側的五里湖、梅梁湖、竺山湖的水質基本上處于Ⅴ類和劣Ⅴ類狀態，這一水域是太湖污染最嚴重的部分，其余水域水質總體向好的方向發展。進一步分析可以看到，上述三個水質最差的湖區位于無錫和常州市的沿岸，而且直湖港、武進港、大浦港等主要入湖河流集中在這兩個城市，由此可以看到，無錫市和常州市嚴重污染了太湖。

其次，跨界水污染挫傷各地治污積極性，導致太湖流域河流水污染越來越嚴重。鄰域上游區域以水污染為代價發展污染項目，在發展當地經濟的同時，污染了本地和下游的水環境。下游區域享受不到鄰域上游工商項目的福利，卻要承受跨界水污染的惡果。劣質入境水削弱了鄰域下游的水環境承載能力，影響其一、二、三產業的發展，損害其廣大群眾的切身利益。面對鄰域上游劣質入境水，必然會影響當地企業和社會的治污積極性，還會誘發“做做樣子”的形式主義，陷入“你污染我也污染”的惡性循環。活動在某流域的人們既是上游污染的受害者，又成為下游污染的制造者，許多大大小小的流域出現了這樣一種可怕景象：河流的上游是優質水，流經幾個縣市后就是超標水，到了下游全是五類和劣五類水。根據太湖流域水資源保護局對22個省界河流斷面水質的監測數據，“十五”期間的前四年，河流水質呈惡化趨勢，2005年略有好轉，仍處于嚴重超標狀態，見表2。

從表2可以看出，十五期間，太湖流域省界河流監測點的水質超標率從2001年底的65％上升到2004年底的86％，回落到2005年底的72％。分析近期太湖流域河流的水污染，我們不應該忽視一個重要的案例，2006年11月至2007年1月，無錫和蘇州交界的望虞河發生嚴重的水污染事件，導致兩地死魚上百萬斤。這一事件表明，承擔“引江濟太”重任的望虞河已經被嚴重污染，入湖河流的嚴重污染是太湖藍藻暴發的重要原因之一。

第三，跨界水污染容易引發群體性事件，干擾和諧社會的建設。在現實生活中，程度較輕的跨界水污染尚處于社會承受能力之內，較為嚴重的就會造成跨界水污染事故，跨界水污染事故如得不到及時妥善處理就極易引發群體性事件。江蘇蘇州與浙江嘉興“十五”期間發生兩起重大水污染事故，第一起發生在2001年11月，飽嘗跨界水污染苦果的嘉興王江涇鎮近千名群眾于11月22日凌晨采取行動，自沉28條水泥船，動用數萬只麻袋裝土，筑壩封堵邊界河道麻溪港，兩地群眾情緒對立，嘉興方群眾呼吁“還我清水”，蘇州方群眾強調“堵河違法”，后經國家有關方面及兩省政府的大力協調，群體性事件才得到妥善處理。第二起水污染事故發生在2005年6月，蘇州吳江市桃源鎮恒祥酒精有限公司在得知水污染處理設備發生故障的情況下，繼續生產并偷排污水。由于該廠座落在兩省交界處，黑水迅速污染鄰域下游嘉興市新塍鎮，不僅導致北支河大量死魚，更為嚴重的是導致新塍鎮飲用水廠停產，3萬多居民數天停水。事件發生后，國家環保總局、水利部、省市有關部門領導迅速趕赴現場，查找并關閉污染源，嘉興市出動消防車幫助解決居民的臨時飲水問題，由于事件處理及時得當，雖然當地居民生活受到一定影響，但沒有出現群眾過激行為。

2 跨界水污染的多重成因

2．1 粗放型經濟增長方式是跨界水污染形成的根本原因

改革開放以來，隨著工業化、城鎮化的大力推進，工業園區大量出現，長三角地區鄉鎮工業發展迅速，但其增長方式基本上是依靠投資拉動的粗放型增長方式。而高消耗、高污染正是粗放型經濟增長方式的顯著特征，大城市以及國外的一些化工、印染等污染項目紛紛向中小城市及鄉鎮轉移，為了便于運輸和廢水排放，這類工廠往往建在河流沿線。另一方面，進入新世紀以來，隨著城市化進程的加快，城鎮居民生活污水的排放量增長很快。將滬、蘇、浙三省市2005年的廢水排放總量與“九五”末的2000年作了對比分析，見表3。

從表3可以看出，2005年與2000年相比，上海廢水排放總量只增加了3.1％，其中工業廢水排放量減少29.52％，而生活污水排放量增加22.6％。江蘇廢水排放總量增加48.7％，其中工業廢水增加46.8％，生活污水增加51.4％。浙江廢水排放總量增加46.8％，其中工業廢水增加41.1％，生活污水增加57.1％。一個區域的水環境承載能力是十分有限的，污水處理的達標排放并不等于沒有污染物，加上部分企業的偷排漏排現象時有發生，城鎮居民生活污水的收集率和處理率遠遠跟不上，于是水質日益惡化。根據水的流動性特征，如果流域內某行政區域處于非下游末端的位置，那么該地水質的惡化必然造成陸域跨界水污染。如果某行政區域處于臨湖臨海區域，那么該地區水質的惡化必然造成湖泊和近海的跨界水污染。

2．2 水環境管理體制不合理是跨界水污染的重要原因

我國目前水環境保護管理體制是垂直型科層結構，其基本特征是按政府層級構成垂直領導，按行政區域劃分管理權限。而流域水環境的保護和復建要求以流域為整體綜合治理，這就使現行管理體制不適應流域水環境保護的客觀要求。以太湖流域為例，主要關系到上海、蘇州、無錫、常州、杭州、嘉興、湖州等市，這些城市分屬于滬、蘇、浙三個省市，缺乏一個有效的流域管理機構。隸屬于水利部的太湖管理局的職責不能涵蓋流域水環境治理的主要方面，難以成為太湖流域水環境保護的權威管理機構。“市自為戰、縣自為戰”的管理體制，導致省市縣交界處的水污染防治邊緣化，成為水環境管理的薄弱環節，跨界水污染就難以避免了。

2．3 水污染防治的制度缺失是跨界水污染的深層原因

現行水污染防治的制度安排存在片面性，只重視對污染企業的管制和監督，只重視“零點行動”和“環保風暴”，而缺乏對行政區域及其地方政府水環境保護責任的科學考量和獎懲機制。水污染具有疊加效應和強負外部效應，眾多水污染企業少量排放的總和很可能造成區域水環境的較快惡化。同時應該看到，如果缺乏對行政區域及其地方政府的水環境考核，那么垂直型科層環保管理體制很難克服地方保護主義頑癥，有些地方政府手下留情，降低對污染企業的排放要求，甚至容忍違規企業的偷排行為；有些地方政府有意把水污染企業選址在行政區域交界處，而且其環境影響評價文件沒有經兩地共同的上一級環保行政主管部門審批。實踐反復證明，如果缺失對流域內行政區域及其地方政府水污染防治考核的制度安排，跨界水污染就不會根本好轉。

3 跨界水污染的防治對策

跨界水污染的防治是一個系統工程，既有技術和資金層面的問題，也有體制機制層面的問題，從跨行政區合作防治機制層面考察，應抓住三個主要環節：

第一，實現流域管理體制創新是破解跨界水污染難題的根本。緊緊抓住當前區域經濟合作取得共識和不斷升溫的機遇，把構建跨行政區水污染防治合作機制納入長三角區域經濟一體化的框架，借鑒發達國家的成功經驗，結合太湖流域實際，以流域為單位，構建由三省市和八個城市政府領導成員組成、國家環保總局參與的專門委員會，作為流域水環境保護和建設的權威機構，下設辦公室具體操作。地方政府擁有區域內人、財、物資源的相應調配權，也具有相關制度安排權，只有以流域內地方政府聯盟為主體，才能使流域水環境管理機構具有權威性。國家環保部門的參與有利于貫徹中央政府的環保政策，有利于協調各地的關系。如果說，前些年構建流域水環境合作框架的條件尚未成熟，那么，進入“十一五”，隨著以環境優化經濟增長方針的貫徹落實，隨著科學發展觀的日益深入人心，隨著“以保護環境優化經濟增長”方針的貫徹落實，隨著區域經濟一體化進程的不斷推進，在長三角的太湖流域，實現流域水環境管理體制創新已經是適逢其時了。

第二，創建流域水生態補償機制是破解跨界水污染難題的關鍵。所謂流域水生態補償機制，指基于水環境強外部性的流域水生態保護和建設的一組新的制度安排。它是生態補償機制的重要組成部分，其基本原則是：當流域(鄰域)上游呈現水環境正外部性時，應由下游區域補償上游；當流域(鄰域)上游呈現負外部性時，應由上游區域補償下游區域。結合太湖流域實際，其水生態補償機制包括三個重要的組成部分。一是對流域源頭地區實行水土涵養補償機制。對于出境水質穩定在三類水以上的源頭縣級行政區，由太湖流域水環境管理委員會給予水生態補償，并加強考核，補償標準按“水環境保護成本”進行測算，大致包括生態公益林培育成本，相關水利環保設施的投資成本和運行成本，干部和農民一定程度的收入補差。二是對擁有入太湖河流的縣級行政區實行湖泊水生態補償機制，在太湖沿岸合理布設水質監測點，由太湖流域水環境管理委員會逐年下達入湖河流水質指標，凡超標縣級行政區都要對被污染的水環境實行補償，補償標準按“水環境修復成本”進行測算(具體測算方法另文闡述)。三是對其他地區實行鄰域雙向補償機制。在縣級行政區鄰域主要河道交界處設立水質自動監測站，對其入境和出境水質進行在線監測。由流域水環境管理機構確定年度出入境水質的允許差值。再由授權部門進行考核，如果出境水質達到考核目標，可視為該行政區域水環境保護合格；如果出境水質優于入境水質，或者保持優質水質，說明該區域水環境呈正外部性，下游區域給予上游鄰域經濟補償；如果出境水質明顯劣于入境水質，超出考核指標，說明該區域水環境呈負外部性，上游鄰域應給予下游區域經濟補償。補償標準也按“水環境修復成本”測算。

江蘇省最近在全國率先實施《江蘇省環境資源區域補償辦法》，規定，如果交界斷面水質超標，上游地區政府將按化學需氧量、氨氮和總磷三種主要污染物超標數量，每噸支付給下游地區1.5萬元至10萬元不等的環境資源補償資金。從2008年1月1日起在太湖流域部分主要入湖河流地區試點。江蘇這一重大政策的實施，把水生態補償機制從理論走向實踐，有望破解我國流域跨界水污染難題。

第三，構建水環境保護聯合執法機制是破解跨界水污染的保證。所謂水環境保護聯合執法機制，指由鄰域政府分別委托其環保等部門組成聯合檢查隊，對可能造成跨界水污染的企業進行執法檢查，并及時妥善處置可能發生的水污染事故，促使排污企業達標排放，促進環保部門相互合作。聯合執法機制包括兩方面內容：其一，聯合檢查機制。指由雙方環保部門商定的定期或不定期檢查，或者根據群眾舉報，一方環保部門約定對方聯合檢查。例如，近年來，嘉興秀洲區和蘇州吳江市環保部門每年組織聯合檢查四、五次，有效扼制了部分污染企業的偷排漏排行為，起到了相當好的效果。其二，跨界水污染事故聯合處置機制。隨著人民群眾環保意識日益增強，水污染事故的妥善處理顯得格外重要。根據嘉興和蘇州兩市政府2005年6月妥善處置吳江“恒祥酒精有限公司”跨界水污染事故的經驗，聯合處置機制包括三個環節：一是鄰域雙方政府領導和環保部門一定要以公正的立場積極站在調查和處置水污染事件的前列，取得對事態的控制權；二是事故原因一定要查得水落石出，主要責任人一定要嚴肅處理；三是受損失的單位和群眾得到合理賠償。

編輯 李 琪