生境破碎化的法律規制

摘 要：在我國經濟迅速發展的今天，城市化的推進是不可避免的，但同時所帶來的生境破碎化值得引起我們高度重視，其所引起的面積效應和邊緣效應已經對我國的生物多樣性造成極其嚴重的影響。為改善生境破碎化的現狀，僅僅從環境科學領域進行技術創新已不能滿足現實需要，必須從立法上為生境保護提供完備的法律規制。我國現存立法中已有零碎的條款提出對生境的保護，但仍存在很多問題，例如，生境保護的主體寬泛、土地利用規劃中未考慮生境的保護、對破碎化生境后的遺留問題處理不當等。解決這些問題，需要加強對生境破碎化的法律規制：建立完備的法規體系、明確保護主體、合理規劃土地利用、確立責任承擔制度以及對已破碎化的生境采取補救措施。

關鍵詞：生境破碎化；生物多樣性；法律規制；土地利用規劃

中圖分類號：D922．6 文獻標識碼：A 文章編號：1002-2104(2008)01-0197-05

整片連續的森林被道路、農田、城市化或其他的發展分割成一塊一塊小的碎片。這個過程不僅降低作為植物和動物生境的森林功能，同時也降低森林的其他功能方面的效率，比如，涵養水源和凈化空氣等方面。生境破碎化不僅僅包括森林，同時包含生物所生存的各種生境，比如草原、森林、河流、湖泊以及天空等等。生境破碎化是指由于人為因素或環境變化而導致景觀中面積較大的自然棲息地不斷被分割破碎或生態功能降低而形成的。也有人認為生境破碎化是在人為活動和自然干擾下，大塊連續分布的自然生境，被其它非適宜生境分割成許多面積較小生境斑塊(島嶼)的過程。因此，生境破碎化是一個過程，是由人為因素所致，其他自然因素則不構成生境破碎化的原因，比如，自然災害等。生境破碎化所造成的結果是一整片連續的生境被分割為零碎的斑塊。《生物多樣性公約》規定生境是指生物體或生物群體自然分布的地方或地點。在英文中生境是“habitat”，根據情況不同翻譯也有所不同，比如棲息地、生長地、生活環境、生態環境等，通常譯為生境。我國《野生動物保護法》第八條提到保護野生動物及其生存環境，這里指的生存環境可以理解為生境。生境包含生物所需要才能生存的空間，也包括該區域中的資源(如食物、隱蔽物、水)以及生存條件(溫度、雨量、捕食及競爭者等)。因此，生境破碎化對生物的生存以及發展影響是非常巨大的。

1 生境破碎化法律規制的必要性

1971年《關于特別是水禽生境的國際重要濕地公約》首次提出對自然生境的保護，以確保作為眾多水禽繁殖棲息地的濕地得到良好的保護而不至于喪失。隨后《保護歐洲野生生物和自然生境公約》、《生物多樣性公約》都全面系統地提出對自然生境的保護，我國于1992年簽署《生物多樣性公約》。加強生物多樣性保護的前提就是注重生境的保護，生境破碎化是生物多樣性面臨的最重要的威脅之一。

1．1 生境破碎化的起因

1978年以前，生境破碎化主要因為農業墾殖和森林采伐，公路和鐵路主要修建在生物多樣性比較低的平原和發達城市，此類活動對生物多樣性的影響相對較弱。之后，隨著城市化的進程，土地利用的改變潛在的造成了生境的破碎化，在最近的幾十年里，一些最嚴重的破碎化都是因為城市化引起的，隨著城市化的發展，道路成為了生境破碎化最主要的元兇，阻礙了野生動物的遷移，限制了它們在生境里自由地移動和遷徙。對于天空和河流等生境的破壞，主要是人類的活動范圍在不斷的擴展，比如天空中的磁懸浮、高速列車等，都可能造成鳥類相撞事件。修建水電站以及任意改變水流的流向都可能造成魚類生境的破壞，阻隔魚類產卵、覓食等行為。

1．2 生境破碎化的危害

生境的破碎化最直接的危害即造成了野生動植物棲息地面積的減少，而伴隨之后的就是增加了動物種群的隔離，使得動物之間的交流、活動范圍以及生物遺傳多樣性等的減少。

1．2．1 面積效應

隨著城市化的進展，生境已經從整塊的區域變成了越來越小的斑塊，沒有足夠大面積的生境確保生物的多樣性。而隨著生境變成越來越小的斑塊，生物種群的數量也在逐漸的減小，孤立的生物種群則會因為不可知的風險更易于走向滅絕。生物總是在承受著人類的干擾，比如捕食、出生率的任意變動、食物供應數量的改變以及自然災害。如果生物的數量足夠的大，那么至少在這些干擾下，該種群的某些生物會生存下來。相反，一旦數量變小了，那么該種群就很有可能因為這些干擾而全部滅絕。

1．2．2 邊緣效應

當生境破碎化后，整塊的生境區域被分割為若干個小的斑塊，內部生境變為邊緣生境。生境破碎化引起斑塊邊緣的非生物環境(如光照、溫度和濕度)和生物環境的劇烈變化，從而導致邊緣效應。邊緣效應的后果是會威脅到內部生境的生物的生存，因為適應內部生境的生物在生境斑塊變小后，會暴露于邊緣生境處，更易于被適應外部生境的生物(如食肉動物類、大型的野生動物等)捕食，而導致該物種的滅絕。另外，邊緣效應還可能導致外來物種的入侵，從而對該生境的生物的生存產生威脅。

1．2．3 生物遺傳多樣性降低

生境破碎化阻礙了野生動物的遷移和建群，野生動物獲取食物的途徑受到阻隔。同時，破碎化使得野生動物種群規模變小，對每個物種來說，潛在的配偶數也在下降，這就導致了近親繁殖。近親繁殖的結果，即每對配偶的基因組合的相似性會比隨機組成的配偶的基因組合要大的多，而后代則更容易遺傳父母兩者的不利基因。總之，近親繁殖和生物遺傳多樣性的降低會對生物的發展和生存以及生長率帶來不利影響。近親繁殖也降低了該種群的繁殖力和生存力。

因此，為了保護和持續利用生物資源，維持和提高生物多樣性，履行《生物多樣性公約》和其他相關國際條約和協定，當前應抓緊進行對生境保護的立法，形成生境破碎化法律規制的法規體系，有效地控制生境破碎化。

2 我國生境破碎化的現狀

生境破碎化可導致生態系統嚴重退化，在熱帶地區，65％的自然生境已消失，在溫帶地區，原始的自然生境已不存在。大面積的水域已被分割。生境破碎化是許多物種瀕危和絕滅的重要原因。據估計，在現已確定絕滅原因的64種哺乳動物和53種鳥中，由于生境喪失和破碎引起19種和20種絕滅，分別占30％和38％。因生境喪失和破碎化而受到絕滅威脅的物種比例則更高，在哺乳動物和鳥中約占48％和49％，在兩棲動物中則高達64％。我國的森林破碎化所造成的悲劇是毀滅性的，如果我國還未意識到生境破碎化的嚴重性，并轉變發展理念，從戰略高度提出相應對策且采取立法措施加以保護生鏡的話，最終，人類將孤獨的生存。

2．1 立法現狀

從我國目前立法來看，對于生境的保護還處于原則性規定的階段。《環境保護法》第十七條規定：各級人民政府對具有代表性的各種類型的自然生態系統區域，珍稀、瀕危的野生動植物自然分布區域，應當采取措施加以保護，嚴禁破壞。在各類型自然資源法中，也對生境的保護做了原則性的規定。比如，《草原法》第四十二條規定，國家實行基本草原保護制度。下列草原應當劃為基本草原，實施嚴格管理：作為國家重點保護野生動植物生存環境的草原。同時，我國制定自然保護區制度，保護珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區。《野生動物保護法》第八條規定，國家保護野生動物及其生存環境，禁止任何單位和個人非法獵捕或者破壞。各級人民政府應依法對生境加以保護，具體的操作可參照我國的《環境影響評價法》。《環境影響評價法》第八條規定：國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃(以下簡稱專項規劃)，應當在該專項規劃草案上報審批前，組織進行環境影響評價，并向審批該專項規劃的機關提出環境影響報告書。環境影響評價是對生境破壞的預防性措施，有利于通過政府機關的介入防止生境破碎化。

2．2 我國立法中的不足

我國對生境保護的立法基本上處于原則性的規定，而具體保護的主體、實施辦法以及責任的追究都沒有制定具體的規范。在各個法中所涉及的篇幅也只是一兩條，由此可以看出，我國對生境保護的立法存在嚴重的漏洞和缺陷。

2．2．1 生境保護的主體寬泛，沒有明確的保護主體

從我國立法中找到的零星的幾條保護生境的條文來看，生境保護的主體是縣級以上人民政府，而具體由政府下屬的哪個部門負責，法律沒有規定。由此可見，負責部門的確定是由人民政府進行的，經濟與環境的矛盾已是必然，而作為地方經濟發展的主要承擔者，就有可能舍棄環境來發展地方經濟。一些重要的生境大多存在于地處偏遠、人跡罕至的地區，為了解決人民的溫飽問題，地方政府只有大力修路以引進資金、人力等，生境遭到破壞則是必然。同時，我國生鏡保護的主體過于單一，公眾參與力度不夠。對生境破碎化所造成的后果感覺最強烈的不是政府，而是廣大的人民群眾和對生境有強烈依賴感的生物，因此僅僅依靠政府部門發現問題解決問題，往往是滯后的。

2．2．2 土地利用規劃中未考慮到生境的保護

在我國《土地管理法》中土地利用總體規劃規定，各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的要求，組織編制土地利用總體規劃。可以看出，在制定土地管理法時，資源環境的保護是放進了利用規劃的考慮范疇內的。但是，在本法接下來的具體規定中，資源環境的保護則被忽略了，農用地的保護幾乎是本章的重點，而農用地是指直接用于農業生產的土地，并不包含野生動植物生存的生境。從本法中可以看出，對資源環境的保護只是宣言性的，需要進一步將生境的保護考慮到土地利用總體規劃的具體實施辦法中。傳統的資源豐富思想導致我國在經濟發展過程中過多的忽視資源的重要性，粗放型的生產方式、土地的亂批亂墾已嚴重影響區域的整體規劃，生境破碎化日益嚴重，由于部門利益沖突和職能混亂，使得土地利用規劃部門只注重眼前利益，而忽視了對生鏡的保護，更由于生境破碎化對生物的影響是長遠的，短期不易顯現，也加劇了對生境保護的忽視。

2．2．3 對破碎化后生境的遺留問題處理不當

由于人口的增多，土地利用率的增大，生境被破壞似乎成為必然，土地利用規劃階段因忽視對生境的保護，生境遭到破碎化，法律應該提供對侵害野生動植物行為的預防和補償機制。而現行立法中，對生境遭到破壞后野生動植物的生存沒有給予必要的保障。從我國的立法現狀來看，在土地利用規劃的過程中尚未關注到生境以及生物多樣性的重要性，忽視了對生境的保護，加劇了生境破碎化。

3 完善我國生境破碎化的法律規制

與國際公約接軌，保護和提高生物多樣性，構建人與自然和諧社會，需要完善我國生境破碎化的法律規制。因此，從可持續發展原則出發，當務之急，應是建立完備的法規體系、明確保護主體、合理規劃土地利用、確立責任承擔制度以及對已破碎化的生境采取補救措施。

3．1 建立完備的生境保護法規體系

《環境保護法》作為我國環境法的基本法，應規定生境的定義以及保護原則，這不僅是社會的需要，時代發展的必然，同時也是適應國際化的表現。生境的定義應與《生物多樣性公約》中生境的定義相一致。為貫徹基本法，在《土地管理法》、《森林法》、《草原法》以及《野生動物保護法》中都應明確土地利用規劃中的生境保護，將生境保護作為土地利用規劃必須考慮的因素之一。

對于生境的保護還需從程序上進行，比如，美國的《國家環境政策法》建立了作為聯邦政府政策的“一切切實可行的手段”來保護人類的環境。國家環境政策法要求聯邦政府機關在做出對人類環境質量有重大影響的行動前，必須準備環境影響報告，在環境影響報告中，負責官員必須考慮到“所建議行動的影響”、“實施該建議將引起的任何不可避免的不利于環境的影響”、“對所建議行動的替代方案”。并規定，當有關機關沒有將可能對生境造成負面影響的行為結果制定環境影響評價時，《國家環境政策法》制定兩個主要的條款來糾正該行為：第一，當一個機關認定該行動不會對環境造成實質性的影響，因此不需要制定環境影響報告書，公眾就可以起訴該機關的決定過于主觀和任意，即是違法的。第二，當機關制定了環境影響報告書，但卻沒有充分考慮因該行為對生境造成的全部影響時，公眾也可以做出同樣的起訴。在任何一種情況下，法院都會審查機關是否對被建議的行為所造成的環境影響進行嚴格的審視。當法院發現機關沒有符合國家環境政策法的規定，就可以將機關所建議的行為擱置一邊直到機關遵守了國家環境政策法。國家環境政策法要求有關機關嚴格審視他們行為對環境的影響結果，這樣機關就很有可能注意破壞生境影響環境的行為。事實上，機關通常都意識到生態走廊和生境整體的連通性是一個健全環境的重要組成部分，他們通過環境影響報告將行動影響環境的結果收入進來。盡管國家環境政策法只是做出了程序性的規定，而不是實質性的，因為制定環境影響報告書都需要高額的成本和精力，當法院發現機關違反了國家環境政策法時，機關就可以重新更換被建議的行為或者徹底舍棄該行為。

我國《環境影響評價法》中主要是從程序上對規劃和建設項目對環境造成的影響進行預防，但對監督機制規定不夠詳細，只在第五條和第二十一條規定了公眾適當參與以及舉行聽證會，對如何參與卻沒有詳細的規定。因此在《環境影響評價法》中應詳細規定公眾在環境影響評價中所擁有的權利，參照美國《國家環境政策法》賦予公眾起訴的權利，這才能充分的監督國家政府機關的行政行為。同時應規定在指定的需要保護的特定的環境領域獲得土地利用許可需提交生境破碎的環境影響評價，行政機關在授予土地利用許可時應嚴格審查。

3．2 明確生境保護的主體

美國對生境的保護是根據生境的特點分類的，比如森林就是森林管理局負責，而對土地利用規劃的制定與執行和瀕危物種保護的行政執行都是由內政部進行的。而我國的立法中對生境的保護都籠統為縣級以上人民政府，因此有必要在規定對生境保護的同時明確生境保護的主體，比如對森林的管理應交由林業局，野生動植物的生境的保護交由動物保護局，而對土地利用規劃過程中對生境的保護應與涉及到的所有行政部門協商，協商不成的，應報請共同的上一級行政機關決定。生境破碎化對野生動植物的影響最為直接，因此動物保護局為主導機關負責在土地利用規劃的生境保護，加大動物保護局的行政權力。賦予其監督環境影響評價的結果是否符合生境保護要求，在土地利用規劃和環境影響評價中未考慮生境保護時，動物保護局有要求有關機關重新制訂土地利用規劃的權力。

3．3 合理規劃土地利用

美國1982年《國家森林管理法》對國家森林體系中土地的使用限制非常大。它要求農業部對國家森林體系中任何一寸土地的使用都要制定計劃。國家森林管理法認為這些計劃(土地和資源管理計劃或者森林計劃)為動植物的多樣性提供了保障，因為任何一塊特定的土地領域的適應性以及接受力都是為了滿足所有生物多樣的需要。任何機構在國家森林體系里的行為都必須遵守可適用的土地和資源管理計劃。農業部根據國家森林管理法對動植物多樣性的要求公布了法規，要求應妥善管理魚類和野生動物的生境，以維持現存的本地的和所期望的外地的脊椎動物物種可生育的數量。條款中將可生育的數量定義為評估可生育生物的數量以及分布以保證它的可持續存在的物種被很好的分布在規定的區域中。該法還規定，為了保證可生育的數量能夠得到維持，必須提供適宜的生境支持至少小數量的能生育的生物，同時這些生物應該很好的分布在生境中，這樣這些生物就可以和其他規定區域中的生物相互作用，相互影響。

美國的《聯邦土地管理法》只有在土地管理局將土地作為生態走廊的作用考慮到土地利用規劃中時，對生境的保護才是非常有效力的。內政部擁有對其管轄的國有土地的管理權，而這種管理權必須受《聯邦土地管理法》調整。就類似于《國家森林管理法》與森林管理機構的關系，聯邦土地管理法要求土地管理局在管理土地時制定計劃，然后按照計劃行事，這些計劃叫做土地利用規劃。一旦土地管理局制定了土地利用規劃，法院會嚴格要求土地管理局堅持該規劃并能保證實施它們。因此，如果土地管理局將土地作為生態走廊的作用考慮到土地利用規劃中，那么這種保護對抵制有關機關試圖排除這些考慮是非常有效力的。土地管理局意識到生境的重要性，并且能采取措施保護它們，是非常令人欣慰的。一旦土地管理局這樣做了，那么聯邦土地管理法通過執行這些保護土地的規劃，為生境提供有效的保護。如果土地管理局在土地利用規劃選擇排除生境的保護，那么聯邦土地管理法就沒有強迫有關機關采取保護措施的權力。但在土地利用規劃未考慮到生境的保護而又確實造成了物種資源的生境遭到危險時，《瀕臨物種法》就發揮了其保護物種生境的作用。在1978年，它停止了一個一億美圓即將完工的大壩，而僅僅是為了保護才發現的法律規定保護的一種魚類。最高法院明確地做出決定，《瀕臨物種法》有能力保護物種，不惜任何代價。因此，毫無疑問，《瀕臨物種法》如果被有效執行，是有能力保護生境的。在土地利用規劃中對走廊的保護還有兩個實質性的要求：一是要求秘書采用系統的各學科相融的方法達到物理、生物、經濟和其他學科的整體化。二是要求給予指定的需要保護的特定的環境領域優先考慮。

鑒于美國森林以及土地管理法為保護生境而對土地利用所做的限制，我國在生物資源多樣性日益喪失的今天，應加大對土地利用的限制，明確要求在制定規劃時應充分考慮到生境的重要性。同時，應當在《野生動物保護法》中附加因生境破碎化而受到威脅的生物的保護，賦予自治組織或者公眾團體在建設項目威脅到保護動物的生存時提起訴訟的權利，通過法院來審查批準建設項目的行政行為是否違反了《野生動物保護法》，如果違反了，應當權衡兩者的利益，擱置建設項目或者尋求可替代的方案，加大《野生動物保護法》的執行效力。在《森林法》加入對生物多樣性保護的規定，從而對生境的保護，嚴格制定森林土地的利用規劃，而不僅僅規定森林林木的砍伐和使用。

3．4 采取補救措施

建立生態走廊是目前為止對生境破碎化最好的補救措施。鐵路經過野生動物棲息地時，首先考慮選線避開，或將動物棲息地人工遷移到其他地方，但費用很高。如果鐵路經過的野生動物棲息地面積很大，必須穿過，就要在鐵路建設中把野生動物通道考慮進去。德國鐵路不是絕對不能穿過自然保護區，科——法高速鐵路就穿過了自然保護區，但必須采取相應的保護措施。如在建設前期，鐵路公司專請中介公司研究鐵路對野生動物的影響，野生動物的習性，調查野生動物的活動路線和活動規律，據此設置動物通道。因此，有必要在《野生動物保護法》中規定對于生境遭到破碎化，野生動物的遷徙遭到阻隔的生境，應當設置生態走廊，生態走廊的設置地點、規模等應由專家調查研究后確定。在生境破碎化修復比較困難，設置生態走廊成本耗資巨大的時候，應在動物頻繁出沒的地區設置標志，規定車輛減速，減小與野生動物發生交通事故的風險。

3．5 確立責任承擔

生境破碎化后主要是通過修復或者加強對生物的保護來進行事后彌補，但人類對土地的渴望很難對生境修復到原始狀態，因此只有加強對生物的保護來減少損失。有些道路的修建并沒有設置生態走廊，動物為尋找食物、水源以及遷徙等原因必然會通過危險的公路，而在這通過過程中就出現了許多因動物過馬路而發生的交通事故。據美國一項調查表明：每年喪生于英國車輪下的動物有數百萬之多。在美國，動物們僅僅在公路上每天死亡也達100萬只。而在我們國家，據專家冬季考察，100km長的路上，共發現了61處被壓死的動物。

法國在2005年對交通摩托車輛和道路安全法進行了修改，增加了因生境破碎化而引起的與野生動物相撞交通事故的責任承擔。修正案中規定，在因野生動物穿越公路而造成的交通事故，如車輛駕駛員沒有遵守該法的情況下，可以歸因于車輛駕駛員，承擔責任。當交通事故是狩獵行為的直接后果或者是由于狩獵區的保護不力，那么因與野生動物撞擊事故引起的損害只能向狩獵的獲益者主張。如果交通事故是發生在保護區內或者有減速路標地段，那么可以向事故發生地的公路負責人主張。對于因動物穿越公路而發生的交通事故，如果在自然保護區內或者在設置了清楚的減速標志的地點發生，那么車輛所有人應當承擔責任。野生動物的所有人是國家，所以車輛所有人應向國家承擔責任，所有賠償款應建立基金用來保護生物及其生境。

編輯 于 杰