先行一步的教育創(chuàng)新

把一些局部的建設(shè)性、實質(zhì)性的教育改革和創(chuàng)新，作為中國整體性教育體制改革的基礎(chǔ)和先聲，是十分必要也是完全可能的。教育改革需要自上而下強有力的推動，需要自下而上的地方教育實踐的積極探索，需要有遠見的地方政府因地制宜的創(chuàng)新，需要有魄力的教育行政管理者先行一步。

近幾年，相繼涌現(xiàn)出的山東濰坊、安徽銅陵、浙江長興的教育探索，由于具有制度創(chuàng)新的價值和意義而備受社會關(guān)注。2007年，伴隨社會發(fā)展觀的宏觀轉(zhuǎn)變，同樣有一些來自地方的教育改革實踐走在了全國前列。不同的是，這些地方教育行政改革的案例不僅呈現(xiàn)出多樣化和豐富性，而且已經(jīng)達到改變地方政府教育治理方式、建設(shè)服務(wù)型政府這樣深入的層面。

人們看到，地方教育行政創(chuàng)新的活躍程度和廣闊空間正在得到展示。地方政府進行教育行政管理改革和制度創(chuàng)新的意識和內(nèi)驅(qū)力，來自新的政績觀的逐步確立和新的改革共識的逐步形成。這種改革和創(chuàng)新是我國教育體制改革重要的基本策略，也是地方政府以建設(shè)“公共服務(wù)型政府”為核心的治理模式改革的組成部分。

2007年7月，教育部副部長陳小婭在“全國地市教育局長研修班”開班座談會上曾經(jīng)指出，教育部有著宏觀指導的任務(wù)，但我國東、中、西部差距較大，城鄉(xiāng)兩元結(jié)構(gòu)非常突出，每一個縣、市、省遇到的實際困難不能都寄希望于教育部和國家出臺政策，問題的解決和經(jīng)驗的創(chuàng)造主要來自地方。

重慶：強化教育公共服務(wù)職能

優(yōu)先發(fā)展教育，解決基礎(chǔ)教育領(lǐng)域那些影響面大、實實在在的大問題，真正讓基層學校及其教師受益，是重慶市政府強化教育公共服務(wù)職能的切入點。

農(nóng)村學校的“普九”債務(wù)，大多是20世紀末農(nóng)村普及九年義務(wù)教育進程中，學校和基層政府欠下的。截至2006年底，重慶市認定的區(qū)域內(nèi)“普九”債務(wù)為24．7億元。市政府下決心采用“以獎代補”、市級財政與區(qū)縣財政按比例分擔償債的新機制，迄今已償還19．5億元。其中各區(qū)縣財政承擔了約11億元，市本級財政承擔了約8．5億元。重慶市作為第一個解決“普九”債務(wù)的省級行政區(qū)，如此立足自身化解債務(wù)，被財政部稱為“重慶模式”。

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制實施后，農(nóng)村中小學教師待遇有所下降。重慶市財政2007年春節(jié)期間劃撥2．5億元，給全市近20萬農(nóng)村教師發(fā)放津貼，平均補助每個教師每月150元，全年1800元。

重慶有代課教師1萬多名。2007年8月，市政府推出一舉解決農(nóng)村代課教師問題的實施方案：通過公平考試的方式，從代課教師中擇優(yōu)招聘8000名公辦教師，到縣城和中心鎮(zhèn)以外的農(nóng)村學校任教；對未被招聘的代課教師，啟動辭退、補償和辦理養(yǎng)老保險等工作。為此，市財政每年將增加投入1．6億元，用以保證這批“轉(zhuǎn)正”教師與正式在職公辦教師享受同樣的工資和福利待遇。這項積極政策的價值在于沒有回避歷史，而是正視教育現(xiàn)實，給代課教師們應(yīng)有的公正。

重慶的經(jīng)濟實力并不如一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，卻能以明確的思路和到位的舉措，推出走在全國前列的教育政策，率先并連續(xù)解決了基礎(chǔ)教育中三個堪稱“老大難”的問題，成為地方政府勇于承擔公共教育責任、擴大公共服務(wù)、保障義務(wù)教育經(jīng)費的典范。重慶市集主管教育的副市長和主管經(jīng)濟的常務(wù)副市長于一身的黃奇帆，是這一系列“大手筆”的重要推動者，這樣的人事安排對于各地方政府如何重視和發(fā)展教育或許會有啟發(fā)意義。

上海浦東：轉(zhuǎn)變教育公共服務(wù)方式

上海市浦東新區(qū)政府在積極探索改革公共服務(wù)的提供方式上，堅持“小政府，大社會”的發(fā)展思路，通過培育和發(fā)展社會中介組織，實行委托管理、社會化評估、購買服務(wù)等方式，促進政府與社會的合作與互動，使教育管理更加專業(yè)化，從而提高了教育服務(wù)的質(zhì)量與效率。

委托管理和購買服務(wù)，需要依托一定數(shù)量和規(guī)模的社會中介組織。為此，浦東新區(qū)加強有關(guān)的制度建設(shè)，為培育非營利性的專業(yè)化中介組織創(chuàng)造條件。截至2006年3月，全區(qū)注冊登記的民間組織達516家，其中社會團體155家，民辦非企業(yè)單位361家，分布在勞動、民政、教育、科技、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域，從而使政府公共服務(wù)、事務(wù)性的事項，逐步轉(zhuǎn)移給有能力承擔的民間組織成為可能。在轉(zhuǎn)移的同時，政府建立以項目為導向的契約化管理模式，通過公開招標、項目發(fā)包、項目申請、委托管理、購買服務(wù)等方式，形成政府與社會共同參與的公共治理機制。

比如在民辦教育管理方面，新區(qū)政府形成了這樣的機制：管——政府宏觀指導，民間組織具體實施，形成民間組織管理民間組織的管理模式；辦——政府購買學校服務(wù)，對承接服務(wù)項目的學校在租金上給予優(yōu)惠，經(jīng)費上給予補貼，師資上給予培訓；評——委托專業(yè)的民辦教育管理咨詢機構(gòu)對民辦學校進行考評，并由該受委托機構(gòu)出具年度檢查、教學質(zhì)量評估、購買服務(wù)效果評估等考評結(jié)果。

又比如在農(nóng)民工子女學校管理方面，2007年新區(qū)政府頒布民辦學校基本辦學標準，引導和扶持農(nóng)民工子女學校用3年左右的緩沖時間來“轉(zhuǎn)正”。這些學校在按標準和規(guī)范的要求逐步申辦成為具有法人資質(zhì)的民辦學校后，政府再以補貼形式購買服務(wù)，提供給農(nóng)民工子女。

浦東新區(qū)嘗試的這種教育治理方式的轉(zhuǎn)變，代表著政府社會事務(wù)管理的基本趨勢，與2007年10月中共十七大報告中提出的“大部制”概念不謀而合。“大部制”為新一輪機構(gòu)改革和教育行政改革提供的新思路恰恰在于，不僅要解決管理機構(gòu)職能交叉重疊、“政出多門”之弊，而且要推進把社會參與引入行政管理的新的治理模式。

成都青羊：理順政府與學校的關(guān)系

建立現(xiàn)代教育制度，是四川省成都市青羊區(qū)教育局多年來追求的一個目標。政府和學校到底是個什么關(guān)系，是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，還是管理與被管理的關(guān)系？正確回答這個問題需要有一個新型的政校關(guān)系的大環(huán)境，而新型的政校關(guān)系又是建立現(xiàn)代教育制度的必要前提。

在理順政校關(guān)系從何入手的制度設(shè)計中，青羊區(qū)教育局提出“五還給”教育理念，即把相關(guān)的人事權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)、招生權(quán)、校本課程設(shè)置權(quán)、教育教學評價權(quán)，都還給學校和校長，實行真正的“校長負責制”。“五還給”的實施，使政府對全區(qū)教育的管理從“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗保纱碎_始從教育部門辦學向?qū)W校自主辦學的轉(zhuǎn)變。與“校長負責制”相配套，教育局還通過建章立制，積極推動每所學校成立學校民主管理委員會，該委員會負責對學校進行民主管理、監(jiān)督和評價，以平衡校長的權(quán)力。

學校實行校長負責、民主管理，區(qū)教育局的主要職能從對學校管理的微觀層面退出后，轉(zhuǎn)向服務(wù)型機關(guān)的打造。他們把“寧愿自己千般苦，不讓校長一時難”作為工作的座右銘。樹立這種服務(wù)型機關(guān)的親民形象，也是對新型政校關(guān)系的很好詮釋。

在成都市建設(shè)服務(wù)型政府的大環(huán)境中，青羊區(qū)教育局相繼推出政務(wù)公開、規(guī)范辦事流程、在政務(wù)中心開設(shè)便民窗口、進行柜臺式辦公等舉措，形成了比較規(guī)范的行政作風，在近年的行風評議中深受民眾好評。與此同時，也突出了自身的特色，比如實行“外出公示制”“首問負責制”（來機關(guān)辦事的人，被問到的第一個工作人員要自始至終負責接待，處理有關(guān)事情）。還有簡化審批手續(xù)、減少發(fā)文次數(shù)等均體現(xiàn)在制度條文中，一些方便校長和學校的服務(wù)措施也在機關(guān)里隨處可見。據(jù)介紹，區(qū)教育局局長婁進在局里有一句經(jīng)常掛在嘴邊的話：“對于校長提出的問題與請求，我們不能說‘不行’，而要說‘怎樣才行’。”青羊區(qū)教育局教育行政工作思維方式的變革思路由此可見一斑。

沈陽：推動實質(zhì)性的教師交流

教育公平是政府教育行政管理所追求的核心價值理念。在硬件方面的教育資源配置初步均衡之后，如何通過制度創(chuàng)新讓教師流動起來，必然成為促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵。

進入21世紀，沈陽義務(wù)教育有兩次在全國引起的“大轟動”：2002年和2003年，教育系統(tǒng)連續(xù)兩年在全市行風民主評議中倒數(shù)第一；2006年，實質(zhì)性的教師流動使“擇校熱”降溫，教育系統(tǒng)在行風評議中甩掉了后進的帽子，民眾滿意率達89．5%，高出2003年26．8個百分點。民眾滿意率大幅提升，說明“辦人民滿意的教育”并非一個高不可攀的目標。

沈陽教師流動制度改革從2006年開始實施，要求兩年內(nèi)所有中小學的校長和教師要打破界限，進行校際交流，實現(xiàn)全市范圍超編校向缺編校、優(yōu)質(zhì)校向薄弱校、城鎮(zhèn)校向農(nóng)村校的人才流動，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。當年8月，沈陽市啟動了市內(nèi)義務(wù)教育階段中小學校歷史上最大規(guī)模的教師大交流：5個城區(qū)內(nèi)的90所初中和164所小學，有2055名教師離開所在學校到新的學校任教。這次教師交流有兩個特點，一是交流面覆蓋區(qū)域內(nèi)所有學校，交流教師達到專任教師總數(shù)的15%；二是采取“人走關(guān)系動”的交流力度，交流教師中帶著“人事關(guān)系”到新學校報到的占95．3%。

教師大交流的順利進行，取決于適當?shù)恼吆椭贫劝才拧１热鐚嵭袇^(qū)域教師結(jié)構(gòu)工資標準化制度，使同一級別、同一水平的教師無論在哪所學校工作，其結(jié)構(gòu)工資和待遇基本相同。從2007年開始，教師晉升中學高級、小學高級職稱，必須具備在異校任教一年以上的經(jīng)歷；評選特級教師以及市級以上模范、優(yōu)秀教師必須具備在薄弱校工作3年以上的經(jīng)歷。這種使校長、教師從“學校人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥殬I(yè)人”的改革，無疑對我國教育人事制度改革具有啟發(fā)和借鑒意義。

地方教育行政創(chuàng)新大有可為

胡錦濤總書記在十七大報告中提出的“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”，為深入開展教育體制改革指明了方向。在如今要求教育體制改革的呼聲日益強烈的大背景下，地方教育行政管理先行一步的制度創(chuàng)新，具有更加深遠的意義。

這種制度創(chuàng)新首先需要解放思想。解放思想是一場實質(zhì)性的教育改革所必經(jīng)的社會動員、意見整合、達成共識的過程。它既可以集思廣益、保證改革的科學性和公正性，還可以將改革建立在可靠的民意基礎(chǔ)之上，從而有利于政策方案的實施。2007年歲末，廣東省開展的解放思想大討論，應(yīng)視為地方政府之間新一輪政績競爭的信號，它留給人們的重要啟示是：在一個新的歷史起點，要以改革開放之初“殺開一條血路”的氣魄，爭做實踐科學發(fā)展觀的排頭兵，而非致力于追求招商引資或GDP等政績目標。

當前我國不同社會領(lǐng)域正在開展的改革，對深入教育體制改革具有重要的引領(lǐng)作用，也可能成為觸發(fā)教育改革的新契機。比如，2007年6月，國家發(fā)改委批準重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，要求兩市全面推進各個領(lǐng)域的體制改革，并在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的機制，促進兩市城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，也為推動全國實現(xiàn)科學發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮示范和帶動作用。此后，兩市的教育體制如何改革，就成為令人關(guān)注的重要問題。

就地方教育改革的策略而言，在大致相同的制度環(huán)境中，總有一些地區(qū)或某些人做出不同凡響的、具有創(chuàng)新性的成就，從中彰顯出具有首創(chuàng)精神和先進教育理念的教育家在促進制度變革過程中的能動作用。因此，鼓勵地方和學校的制度創(chuàng)新，倡導教育家辦學，給予這些地區(qū)或某些人以改革的特權(quán)，應(yīng)納入教育體制改革的啟動機制中。

鼓勵試點也是制度創(chuàng)新的重要機制。在體制一時難以整體改變的情況下，應(yīng)允許和鼓勵一些局部地區(qū)和部分學校自行探索，取得成效后再酌情予以評價、總結(jié)、提升和推廣。參照經(jīng)濟體制改革的經(jīng)驗，對現(xiàn)實中最強和最弱的兩端給予更為寬松的特殊政策，即所謂的“放開兩頭”，有利于出現(xiàn)多樣化的制度創(chuàng)新。同時，在一定程度上順應(yīng)現(xiàn)有利益格局，通過“增量改革”實行“新人新辦法”，逐步實現(xiàn)機制和制度更新，也不失為一條震蕩小、操作性強的改革路徑。

（責編 子 君）