構建和諧社會與政府的規制角色

摘要：中國社會的主要矛盾介于從私人產品供求矛盾向公共產品供求矛盾轉型的時期，要求政府應該而且必須有所作為。有效的政府規制是政府駕馭市場經濟能力的關鍵環節，也是構建社會主義和諧社會的客觀需要。應該看到，一個社會和諧與否，為什么建設和諧社會以及怎樣建設和諧社會，都在很大程度上與政府執政的理念和政策取向密切相關。因此，政府在構建和諧社會的過程中應該且必須扮演好自己的角色。

關鍵詞：主要矛盾；轉型；政府規制；和諧社會

中圖分類號：D616文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2008）06－0013－04

國際經驗表明，在現代市場經濟條件下，政府應該而且能夠扮演的多種角色中，作為社會經濟生活規制者的角色是十分重要的。筆者認為，從某種意義上講，政府的規制角色扮演得有效、到位與否，很大程度上是我國構建和諧社會的一個關鍵點，也是下一步必須要打開的一個“結”。

一、中國社會主要矛盾的轉型與政府責任

中國社會現階段的主要矛盾是什么？經典的表述是人們日益增長的物質文化生活需要和落后的社會生產力之間的矛盾。我們認為，這一表述至少可以區分為兩個層面：一是社會對私人產品的供給難以滿足國民對私人產品需求之間的矛盾；二是社會對公共產品的供給難以滿足國民對公共產品需求之間的矛盾。私人產品與公共產品都屬于國民的物質文化需要，但在經濟社會發展的不同階段，國民對兩類產品的需求強度會有所差異。在經濟社會發展水平較低的階段，國民對私人產品的需求旺盛；而在經濟社會發展水平較高的階段，對私人產品的需求降低，轉而追求私人產品的質量，但對公共產品數量和質量都有旺盛的需求。這已經被主要先行發達國家的發展經驗所證明。

改革開放30年來，中國實現了令世界矚目的經濟增長，是人類經濟增長和發展史上的一個奇跡。國民的衣食住行，特別是服裝和食物的需要已經得到空前的滿足。在這樣一個發展階段，基本矛盾又應該怎樣表述？我們認為可以運用經濟學概念把主要矛盾的表述細化。在國民的衣食住行，特別是服裝、食物的需要沒有得到空前滿足之前的很長一個時期，主要矛盾主要表現為私人產品的供給和私人產品的需求之間的矛盾。改革開放前和改革開放以來的一個較長時期大抵如此。私人產品在使用和消費上有這樣一個特點，就是具有競爭性和排他性。一個人獲得了某種物品的使用權利，就排斥他人獲得使用權利；如果他人也要使用或消費這樣一個產品，就意味著生產成本的增加。這類產品就屬于私人產品。在改革開放初期，我們剛從計劃經濟的惡夢當中走出來，人們的生活狀況可以用一個字來概括，那就是“窮”。在非常貧窮的狀況下，人民的衣食基本需求還沒有得到滿足，住和行基本上是非常低的水平，而這類產品基本上可以劃入私人產品范疇。所以，所謂人們日益增長的物質文化需求和落后的社會生產力之間的矛盾就集中體現為私人產品的供給需求矛盾，也就是說人們的衣、食、住、行等私人產品有旺盛的需求，但落后的社會生產卻難以滿足。經過改革開放30年來的持續經濟增長，私人產品供給不能滿足國民需求的矛盾已經從根本上緩解，并且不再成為一個突出的社會矛盾。但是，一個新的矛盾凸顯出來，就是社會對公共產品的需求與公共產品的供給難以滿足這種需求之間的矛盾。公共產品是在使用或消費上具有非競爭性和非排他性的產品。一項公共產品，某些群體的使用或消費不妨礙其他群體的加入，也不會導致供給成本的增加，典型的如：軍隊、警察、公園、綠地，也包括社會保障制度以及服務于經濟社會健康和諧可持續發展的政策框架、制度安排等等。改革開放30年來，如果仔細觀察中國的經濟社會生活，就會發現確實出現了很多不和諧的因素，而導致不和諧的主要原因仍然可以在社會主義社會基本矛盾的框架下來解釋，但主要不是私人產品供給難以滿足私人產品需求造成的結果，而主要是現階段政府的公共產品供給不適應社會對公共產品的旺盛需求使然，特別是作為公共產品重要組成部分的、適應現階段經濟社會發展要求的政策框架、制度安排的缺失造成的結果①。所以，建設社會主義和諧社會的問題，從根本上說，就是政府在經濟社會發展的新階段應該而且能夠給國民和社會提供多少及何種品質的公共物品的問題，除了廣場、綠地、軍隊、警察等，恐怕最重要的是基于國民共同利益，有利于社會和諧、可持續發展的各種政策或制度安排。我國經濟社會發展正處在一個非常特殊的時期，處在一個關鍵的當口，必須面對很多迫切但必須著手解決的問題。但我們覺得對政府而言，主要矛盾不是衣、食、住、行之類的私人產品供給問題，而是由于公共物品的供求矛盾導致的社會的失衡和社會不和諧。基于這個判斷，筆者認為，在未來一個很長的歷史時期，政府的選項不能是“無為而治”，而必須是“有所作為”。在解決社會基本矛盾中的第一個層面問題時，政府“無為而治”是可能的，也是必要的，私人產品供給與需求問題的解決，要相信市場配置資源的神奇力量。這也是中國改革開放30年經濟增長和發展的一條基本經驗。在私人產品供求矛盾基本緩解之后，公共產品供給的數量和質量問題應當引起高度重視，市場不能提供公共產品，要求政府必須有所作為，以應對新階段面臨的各種矛盾和挑戰。

二、有效的政府規制是政府駕馭市場經濟能力的關鍵環節

規制是在現代市場經濟條件下政府基于公共政策目標，依法對微觀主體（包括企業、國民）行為進行規范、制約的制度設計。這些規范和制約在自然壟斷行業，如自來水、燃氣、公交、電力、電信等領域表現為無論產品或服務的價格、質量，還是企業的進入和退出，都受到來自政府的規范和制約，而不是在市場上自由定價、自由進出的。另外，受到政府規制的還有金融、保險、證券等存在明顯信息不對稱的行業。由于這些行業存在著嚴重的信息不對稱，可能使得擁有信息優勢的一方損害弱勢一方的合法權益。除此之外，與國民的健康、生命、安全、可持續發展密切相關的領域也存在來自于政府的規范和制約，像職業資格、產品質量、食品藥品、廣告、環境保護、職業安全等領域，來自政府的規范與制約是客觀存在的。在操作層面，規制經常被稱之為監管。在經濟學家看來，“規制”、“管制”和“監管”本質上是同一個概念。如果說有什么區別的話，只不過是規制或管制強調了理論和學術的層面，而監管通常與政策、具體的制度安排相聯系②。

如果筆者關于中國社會基本矛盾轉型及政府責任的觀點能夠成立的話，那么，由此引出的根本性問題是政府對市場經濟的駕御能力如何。根據中共十六屆四中全會的提法，駕馭市場經濟的能力主要涉及經濟調節、市場監管、公共服務和社會管理等四個方面。而其中的“市場監管”是政府規制或政府監管的另一種表達方式。筆者認為，在駕馭市場經濟的能力涉及的經濟調節、市場監管、公共服務和社會管理等四個方面中，關鍵在于政府規制或監管，市場監管是政府在經濟社會發展進入新階段以后提升其駕馭市場經濟能力的一個關鍵環節。這是因為：

第一，有效的政府監管是進行經濟調節、公共服務和社會管理的必要手段。經濟調節即政府宏觀調控，宏觀調控必須有一個良好的微觀基礎，要求國民、企業養成遵從法律和秩序的習慣。由于國人在市場經濟條件下生活的時間尚短，而中國市場經濟本身也在逐漸規范的過程當中，國民缺乏遵從秩序和法制的習慣應該是一個不爭的事實。另外，法律與秩序作為正式的制度安排，是以宗教信仰、道德意識等非正式制度為基礎的。毋庸諱言，近代以來的“禮崩樂壞”使得一些看似不壞的、移植的法律規范總是在中國缺乏可支持的文化背景。對于死后既不想上天堂，也不怕下地獄的人群而言，通常的善惡之辯和輕飄飄的懲罰（況且有些還是與部門利益有關的以罰代管）實在顯得幼稚可笑。在這種情況下，政府要通過經濟手段進行有效的宏觀調控恐怕是很困難的，難免出現“面多加水、水多加面”，“按下葫蘆起了瓢”的尷尬。沒辦法，只有靠行政手段“一刀切”或黨紀政紀處分才能奏效，但這顯然不是政府宏觀調控可以經常使用的辦法。而通過日常的、細化的、具有可操作性的監管手段幫助國民養成遵從法律與秩序的習慣，卻可以逐漸規范微觀經濟主體行為，為宏觀調控或經濟調節創造基礎性條件。經濟調節需要政府規制創造條件③。

塑造服務型政府，為國民提供良好的公共服務和社會管理是現代政府的重要職責，是政府應該而且必須提供的公共產品。但是，服務型政府不是取悅于民，更不是搞一些中看不中用的政績工程，而應該解決一些實質性的民生問題。由于政府不同于其他任何社會組織，具有強制力、征稅權和禁止權，可以有效行使監管權，有效的政府規制或市場監管本身就是政府公共服務和社會管理的題中應有之義，或者說，有效的政府規制本身就是政府能夠提供的公共服務和社會管理④。可以設想，如果國民在用藥的時候沒有安全感，購買食物時沒有安全感，由于心存忌憚而在許多可能的消費時望而卻步，如果一個礦工在下井的時候不知道還能不能回到地面，政府就沒有任何理由標榜其為國民提供了良好的公共服務和社會管理。從這個意義上觀察，通過有效的政府規制，監管出讓國民放心的生產和生活的環境確實就是政府能夠提供的公共服務和社會管理的核心部分。

第二，有效的政府監管是現階段改革我國政府管理經濟的方式、方法的客觀需要。我國政府近年來致力于行政審批制度改革，并頒布了《行政許可法》。同時，在電信、電力等自然壟斷領域及金融、保險、證券等存在嚴重信息不對稱的行業，積極推進政府監管或規制體制改革，取得了較好的效果。這是加快體制轉軌、重構現代市場經濟條件下政府與企業、居民關系的重要步驟，是現階段改革我國政府管理經濟的方式、方法的客觀需要。但是，應該看到，這種改革與西方發達國家的政府規制放松或規制改革，既有共同規律，也存在著重要的區別。西方發達國家規制放松或規制改革的對象是各種不恰當的、過時的用以解決市場失靈的規制體制及方法，往往配合著國有經濟民營化的措施。對我國而言，隨著技術進步、市場變化，各種不恰當的、過時的政府管理經濟的方式、方法，當然也在調整、改革之列。但是，由于我國社會主義市場經濟體制正處于建立、完善的過程之中，用來克服市場壟斷、外部性及信息不對稱的政府監管體系尚未建立、健全，我們的改革對象主要地是計劃經濟體制下形成的政府統制經濟的方式、方法。從這個意義上說，西方發達國家規制放松或規制改革過程中，某些要放松、取消或改革的東西，可能正是我國政府監管體制或規制體制構建中需要補充、強化的內容。特別是在社會生活領域，大量損害國民健康、生命、安全，破壞社會和諧，殃及經濟社會環境可持續發展的案例表明，中國政府不是規制或監管多了，而是存在大量的規制空白、監管真空⑤。就政府監管的傳統自然壟斷領域而言，一方面，由于技術進步，市場規模和市場范圍的變化，我國存在著與西方發達國家類似的政府規制放松和規制改革課題，包括改變國有經濟的壟斷地位、放松民間資本的市場準入等等，都是必要的；另一方面，與西方國家不同，我國自然壟斷領域的國有經濟“存量”作為監管政策（同時也是公共政策）工具或替代品的使命并沒有結束，也不可能結束。因此，不可能采取類似西方的、普遍民營化的“蒸發”或“逃跑”策略。但同時，由于民間及境外資本“增量”的進入，國有企業致力于建立現代企業制度，成為市場競爭主體和法人主體，對自然壟斷領域企業強化監管的必要性也正在凸顯。這就使得我國自然壟斷領域面臨著矛盾的選擇：國有企業的監管政策工具作用不能放棄（例如通過控股自然壟斷企業的形式施加影響），但國有企業的監管政策工具效應已經大大衰減，必須建立健全新的監管體制。這與英國的“先國有化、后民營化，再重構規制體制”要復雜得多，與美國的“私有化+政府規制+規制改革”的體制也大相徑庭。這表明，我國自然壟斷領域面臨著更為復雜的規制改革任務，監管責任更為沉重。

第三，這是由中國的大陸法系背景與轉軌國家的實際所決定的。我國是大陸法系國家，法律體系具有成文法的特征。我國同時是一個轉軌國家，市場經濟制度處于構建過程當中，圍繞計劃經濟體制形成的許多法律制度仍有慣性，市場經濟法律制度還不完善，只能算一個達到中等水平法律和秩序的國家。一方面，是滯后的、粗線條的法律制度，另一方面是瞬息萬變、異常豐富的市場經濟實踐，而立法、司法和執法過程中也存在若干瑕疵。這在很大程度上導致我國現階段的法律訴訟成本太高、效率太低。在這種情形下，如果把粗線條的、可以進行多種解釋的法律、法規細化為具有可調適性、可操作性的政府監管細則，由公正、權威、可制衡的監管機構加以實施，可能是現階段降低訴訟成本、推動法制創新，加快建立社會主義市場經濟制度文明的有效途徑。

第四，突出有效監管的地位，是國有企業改革進入新階段的客觀要求。國有企業改革是中國經濟體制改革的中心環節。國有企業成為市場競爭主體與法人主體，是建立與完善社會主義市場經濟體制的關鍵所在。目前，我國國有企業改革的歷史任務雖然還沒有完成，但改革實踐表明，中國國有企業改革正在進入一個全新的階段。主要表現在：一是國有經濟戰略調整取得積極進展，開始向所謂國民經濟命脈部門集中，地方政府普遍不再有“國有經濟偏好”；二是一般競爭性領域重要部門國有經濟的存在形式主要通過參股、控股的方式實現；三是壟斷行業國有企業的壟斷地位及其治理方式受到普遍指謫，民間資本和境外資本的進入已經是大勢所趨；四是一般競爭性領域中小國有企業紛紛民營化。上述事實表明，在中國一直扮演政府政策工具（包括政府監管政策工具），并承載多元目標的國有企業數量在減少、功能在退化，取而代之的是多種經濟形式的各種企業之間的平等競爭。顯然，這給處理政府與企業之間的關系帶來許多新課題。例如，在一般競爭性領域和社會生活領域，由于承載多元目標的國有企事業單位的淡出，新的企業與事業單位以利潤最大化為經營目標，政府對微觀經濟主體的管理及其對公共利益的關切，當然也就不能主要通過國有企事業單位來貫徹，而必須通過法律授權的政府有效監管來體現。在自然壟斷和特殊領域，隨著國有壟斷企業作為準公共產品供應商與政府監管工具雙重角色的逐步分離，準公共產品供應商身份被強化，而作為政府監管工具角色被弱化，必須面對多種經濟形式企業的平等競爭。因而，必須重新建構政府監管體系，以適應變化了的情況⑥。另外，隨著外資企業大量進入并享受國民待遇，對中國企業采取并購（MA）策略，對中國市場采取“通吃”戰術，反壟斷的意義越發明顯，相關政府監管制度也必須加快建設。

三、和諧社會建設需要完善政府規制

構建社會主義和諧社會必須解決一系列的重要的經濟社會發展難題。而這些難題的破解，都在很大程度上與政府規制的水平、能力的提升密切相關。

第一，完善社會主義民主法治，依法治國，保障人民的權益是一種先進的理念，是社會主義市場經濟的一種“應然秩序”。但“應然秩序”變成“實然秩序”在一個轉軌的大陸法系國家有一個中間環節是不可或缺的，那就是把法律、法規細化為日常的監管或規制。我國改革開放以來的立法數量不可謂不多，速度不可謂不快，但成文法特征決定了它總是被動應付改革發展中層出不窮的新矛盾，而暴露出某些漏洞或瑕疵，再加上執法者自由裁量權過大，司法腐敗現象的大量存在，人民的權益受到很大損害。這在社會生活的許多領域都有所表現。例如，在證券、保險、食品、藥品、用工、安全生產、職業資格、醫療衛生等領域，法律法規不是沒有，但由于監管不到位，侵權行為經常發生。究其實質，關鍵在于沒有完善的政府規制體制來支撐和落實維護人民權益的法律法規。

第二，扭轉收入差距擴大的趨勢，形成合理有序的分配格局，家庭財產普遍增加，使人民過上更加富足的生活，也離不開政府規制的作用。這是因為，要使人民富裕，就不是少數人富裕，而是多數人都富裕起來。收入當然不僅僅是勞動收入，還包括資產的收入，而資產收入又與金融、保險、證券投資活動相關。而這些投資活動又是信息嚴重不對稱的領域，如果沒有一套有效的規制辦法，切實保護投資者的合法權益，想通過資產收入來致富的努力可能就化為泡影，財富可能被壞心、惡意的公司和券商吞噬。勞動者權利的保障是增加勞動收入的前提，同樣離不開政府對勞資關系的監管。縮小收入分配差距擴大的趨勢，也需要相應的規制體制設計，特別是用以彌合過大的收入差距的稅收監管體制來實現公平與效率的均衡。針對壟斷行業的超額利益，也需要政府規制，特別是通過反壟斷政策來加以遏制，以維護競爭，體現社會公平。

第三，要實現社會充分就業，建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。就業政策和社會保障政策的實施固然重要，但相應的，針對微觀經濟主體的政府規制體制設計同樣不可缺少。這主要是因為社會保障具有強制性，同時必須覆蓋全社會，涉及到所有的人群、家庭和不同類型的企業。如果缺乏對微觀經濟主體的監管，企業在給工人繳納社保基金時推諉、惡意逃避，社保基金管理機構違規運營，現代社會保障制度很難建立起來。充分就業與經濟形勢、政府的就業政策密切相關，但也在很大程度上與依法對勞動力市場的規制政策有關。實施有利于企業主的勞動力市場監管政策，解雇工人容易，就業形勢就會趨于緊迫；反之，實施有利于工人的勞動力市場監管政策，則可以實現穩定、長期就業。

第四，要提高全民族的思想素質、文化健康素質，形成良好的道德風尚和人際關系，表面上看似乎與規制沒有什么關系，但實則不然。因為文明和法制在很大程度上是取決于習慣。良好的習俗、習慣（非正式規則）可以變成正式規則，生成法律，實現習慣與法律的良性互動。但如果缺少良好的習俗、習慣，移植來的、再好的法律也是空中樓閣，難以被人們自覺遵守。但如果能夠把粗線條的法律和法規通過政府日常規制逐漸變成人們日常的習慣，卻可以從根本上提升國民的守法意識和社會的秩序水平。

第五，要增強全社會的創造活力，培育創新型國家，政府規制的完善不可或缺。一個國家、一個民族是否具有創造活力、創新能力，關鍵在于激勵制度的設計。研究開發與技術進步（RD）等創造性活動具有正的外部性，需要國家專利制度的保護（政府社會性規制職能的一部分）才能促使企業和個人為此不懈努力。但專利保護是有限的，專利制度安排應該在維護技術、知識產權壟斷與鼓勵競爭之間找到某種平衡，才能使得國民受到創新的激勵而又不至于陷入慵懶⑦。

第六，維護社會穩定，提高社會管理水平，也主要是通過社會性規制辦法來實現。目前，影響社會穩定的因素不少，政府的社會管理水平也亟待提高。解決辦法當然要“大處著眼”（如政策理念的變化、制度安排的變遷），很重要地要從“小處著眼”，圍繞涉及國民日常生活的方方面面，如在就業、住房、醫療、教育、消費等關系百姓利益的領域細化政府規制，營造有利于社會穩定的氛圍。實際上，在食品藥品、職業安全、勞動用工、執業資格、教育收費、土地使用、環境保護等領域政府規制水平都亟待提升，這應該是提高政府社會管理能力的關鍵環節。

第七，提高資源利用率，建立環境友好型社會，需要政府規制的保障。改革開放以來，中國經濟實現了令人驚羨的高速成長，但背后付出的代價巨大，集中表現為資源消耗、環境質量下降。所以，必須轉變經濟增長方式，實現由粗放式增長向集約型增長的根本轉變。從宏觀層面，國家可以提出一些諸如能源利用效率、污染物排放水平等控制指標，但更需要有約束力的、創新型的資源及環境規制體制來具體落實。

第八，實現全面建設惠及十三億人口的小康社會目標，努力形成全體人民各盡其能，各得其所的和諧共處的局面，是和諧社會建設的一個重要標識。某作家解釋“和諧”涵義如下：和諧的“和”字由“禾”即莊稼（代表糧食）與“口”字組成，意味著人人有飯吃。“諧”字由“言”與“皆”組成，意味著人人都可以充分表達自己的意愿、訴求。從經濟學的角度看，人人有飯吃的社會是解決私人物品的供給和需求之間的矛盾，人人都可以充分表達自己的意愿、訴求，主要是解決公共物品供求矛盾，在此基礎上實現不同階層、人群、區域之間的理解、包容和寬容。前已有述，在我國，私人物品供求矛盾似乎已經不是主要矛盾，而公共物品供求矛盾凸顯。而公共物品供求矛盾中，社會對有效政府規制的需求與有效規制供給之間的矛盾十分明顯。在構建和諧社會的過程中，通過政府規制的改革與創新，把逐步完善的法律法規落實為日常的監管，既不控制，也不放縱，通過監管及政府其他職能的聯合動作努力營造和諧的氛圍，應該是建設和諧社會的題中應有之義。

注釋：

① 謝地：《政府規制經濟學》，高等教育出版社2003年版，第136-139頁。

② OECD，1995，the Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation， Paris.vol，1:12-13.

③ OECD，1997， the OECD Report on Regulatory Reform: Synthesis， Paris.vol，2:3-9.

④ The World Bank，2004， Doing business in 2004: Understanding Regulation， the World Bank and Oxford University Press， Washington， D.C.

⑤ Robert W. Hahn，2000， Reviving regulatory reform: a global perspective， the American Enterprise Institute Press， Washington， D.C.pp.78-80.

⑥ Kevin Guerin，2003， Encouraging quality regulation: theories and tools， New Zealand Treasury， Wellington， New Zealand.pp.23-34.

⑦ Bryce Wilkinson(2002)， Improving the Quality of Government Regulation， the Law and Economics session of the New Zealand Association of Economists' Annual Conference， Wellington.pp.57-62.

（責任編輯 陳孝兵）