民族區域自治制度的多維度分析

摘要：民族區域自治制度是我國在處理民族問題的實踐中總結出的符合我國國情的一種制度。在從建立至今60年的實踐中，民族區域自治制度顯示出了它自身的優越性，成為處理民族問題的一個成功的例子。它對于推動少數民族地區的經濟、政治和文化的發展都起到了重要的作用。

關鍵詞：民族區域自治；民主政治；經濟發展；文化多樣性

中圖分類號：D62文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2008）06－0024－03

我國在處理民族關系的實踐過程中，摸索出一項符合我國國情的處理民族關系的制度——民族區域自治制度，這一制度從政治、經濟和文化等方面對民族關系進行了全面的規定。實踐證明，這一制度既可以維護國家統一完整，又能夠給少數民族地區以高度的自治權，使少數民族的合法權利得到保護，從而推動少數民族地區政治、經濟和文化的發展，它已經成為世界上處理民族問題的一個典范。

一、民族區域自治制度的政治目標：推進少數民族地區的民主政治建設

人類進入文明社會之后，政治活動就成為人類社會發展的主旋律?！罢蔚谋举|是國家權力，國家權力由什么人、怎樣行使是我們分析政治的最基本的依據?！雹?而民主政治指在特定經濟關系和利益關系的基礎上，保障公民權利得到平等實現的政治形式，它是政治的一種形態，是相對專制政治而言的。民主政治有三個基本內涵：“其一是多數人統治取代一個或少數人掌握國家權力；其二是全體社會成員構成國家的權利主體；其三是全體社會成員實行自治管理?！雹?民主政治包含三個要素：民主制度、民主權利和民主觀念。

從社會學角度來講，民主制是解決民族問題的最佳方法。一個社會內部可分為強勢群體和弱勢群體兩類。在社會資源總量恒定的情況下，強勢群體利用其優勢地位能夠獲得大量的社會資源，而弱勢群體則處于不利地位。在一個相對穩定的社會中，政府會通過建立一系列的民主制度來保護弱勢群體，使其能夠分享到社會發展所帶來的利益。如果弱勢群體利益被忽視，弱勢群體的利益不能夠受到國家的保護，那么弱勢群體與強勢群體之間的沖突會不斷加劇，當社會的內在結構不能夠緩解這種沖突時，整個社會將會走向崩潰。少數民族由于遠離主流社會使得其成為社會的弱勢群體。加強民主政治建設，有利于維護少數民族的權利。每一個民族在政治民主的旗幟下，都可以通過各種途徑來表達本民族的政治訴求，積極參與國家各項政策的制定和實施。在這一過程中，每一個民族都會感到國家是維護它們利益的一個合法的共同體，國家利益與民族利益息息相關、不可分割，國家觀念和民族觀念成為一體。否則，少數民族很難參與到國家事務中，國家政策很難反映少數民族的利益，并最終會損害其合法權益，使得少數民族分離思想加劇。

民族區域自治制度的設立體現了民主政治的要求。首先，民族區域自治制度建立了一套民主制度。在民族自治地方的建立方面，我國充分考慮到少數民族地區人民的實際情況，讓少數民族地區人民參與到民族區域自治地區的建制活動之中，如《民族區域自治法》第14條第1款規定：“民族自治地方的建立、區域界線的劃分、名稱的組成，由上級國家機關會同有關地方的國家機關，和有關民族的代表充分協商擬定，按照法律規定的程序報請批準?！痹诿褡鍏^域自治機構的組成方面，依據法律規定，民族自治地方的人民代表大會中，除實行區域自治的民族的代表外，其他居住在本行政區域內的民族也應當有適當名額的代表。并且自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任。自治區、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員。第二，民族區域自治制度保護了少數民族的民主權利。民主權利在法律上體現為公民權利，它分為三類：財產權、生存權和管理權。財產權表現為占有、支配和使用生產資料和生活資料的權利；生存權涵蓋受教育、擇業、勞動、居住、遷移、人身安全、訴訟和申辯、人格尊嚴等等；管理權則具體表現為政治權利，諸如知政、參政、議政、決政和督政權，選舉、被選舉權和檢舉權、罷免權，結社、集會、言論、出版自由權等等。由于我國民族區域自治制度是依憲法制定，而憲法對民主權利作出了一般性的規定，這些規定當然適用于民族區域自治制度。而民族區域自治制度又在憲法的規定下，依本地區的特殊情況對憲法所規定的民主權利進行了一些具體化規定。以受教育權為例，《民族區域自治法》第37條規定：“民族自治地方的自治機關自主地發展民族教育，掃除文盲，舉辦各類學校，普及九年義務教育，采取多種形式發展普通高級中等教育和中等職業技術教育，根據條件和需要發展高等教育，培養各少數民族專業人才。民族自治地方的自治機關為少數民族牧區和經濟困難、居住分散的少數民族山區，設立以寄宿為主和助學金為主的公辦民族小學和民族中學，保障就讀學生完成義務教育階段的學業。辦學經費和助學金由當地財政解決，當地財政困難的，上級財政應當給予補助。招收少數民族學生為主的學校（班級）和其他教育機構，有條件的應當采用少數民族文字的課本，并用少數民族語言講課；根據情況從小學低年級或者高年級起開設漢語文課程，推廣全國通用的普通話和規范漢字。”第三，民族區域自治制度的制定體現了民主觀念。民族區域自治制度建立的目的在于給予少數民族進行自我管理的一種權利，使少數民族在享受國家所帶來的利益的同時，能夠自由處理本民族事務。如《民族區域自治法》序言規定：“民族區域自治是在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。實行民族區域自治，體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神，體現了國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則。”

二、民族區域自治制度的經濟目標：實現各民族經濟的共同繁榮

人的生存和發展離不開物質生活。在一個多民族的國家中，要實現多民族之間的團結，就必須促進民族地區的經濟發展。如果少數民族地區經濟發展落后于社會總體經濟水平，少數民族群眾的生活水平長時間得不到提高，會使得少數民族分離國家的觀念加重。只有加強少數民族地區經濟建設，才能使少數民族地區與整個國家的經濟利益更加緊密，這樣才能使少數民族與國家之間存在越來越多的共同利益，以至于其不會輕易地脫離國家。

一般所說的經濟發展應包含四層含義：一是經濟增長，即一個地區在一定時期內產品和服務的實際數量的增加，一般用國民生產總值來衡量經濟增長水平和速度；二是結構變遷，即指產業結構的變化，包括分配結構、職業結構、技術結構、產品結構等，以及各個層次上的經濟結構的變化；三是福利的改善，即社會成員生活水平的提高，教育、醫療、文化、營養、健康、公益事業等有基本的保障；四是環境與經濟可持續發展，即經濟發展不能以危害環境為代價，一個國家或地區的發展不應影響其他國家或地區的發展，生態環境和經濟社會協調發展。

我國民族區域自治制度體現了經濟發展四個方面的要求：第一，發展少數民族地區的經濟是民族區域自治制度的一個重要目標?！睹褡鍏^域自治法》在序言中規定：“民族自治地方的各族人民和全國人民一道，在中國共產黨的領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論的指引下，堅持人民民主專政，堅持改革開放，沿著建設有中國特色社會主義的道路，集中力量進行社會主義現代化建設，發展社會主義市場經濟，加強社會主義民主與法制建設，加強社會主義精神文明建設，加速民族自治地方經濟、文化的發展，建設團結、繁榮的民族自治地方，為各民族的共同繁榮，把祖國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家而努力奮斗?！钡诙?，民族區域自治制度推動少數民族地區經濟結構調整。《民族區域自治法》第26條規定：“民族自治地方的自治機關在堅持社會主義原則的前提下，根據法律規定和本地方經濟發展的特點，合理調整生產關系和經濟結構，努力發展社會主義市場經濟。民族自治地方的自治機關堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，鼓勵發展非公有制經濟?！钡谌褡鍏^域自治制度能夠提高少數民族地區的生活水平。《民族區域自治法》第28條規定：“民族自治地方的自治機關依照法律規定，管理和保護本地方的自然資源。民族自治地方的自治機關根據法律規定和國家的統一規劃，對可以由本地方開發的自然資源，優先合理開發利用?！泵褡鍏^域自治地區政府可以對本民族內部的經濟事務享有很大的自主權力?！睹褡鍏^域自治法》第31條規定：“民族自治地方依照國家規定，可以開展對外經濟貿易活動，經國務院批準，可以開辟對外貿易口岸。與外國接壤的民族自治地方經國務院批準，開展邊境貿易。民族自治地方在對外經濟貿易活動中，享受國家的優惠政策。”第四，民族區域自治制度能夠實現民族地區綠色經濟的增長。我國少數民族地區多屬于一些邊疆地區。這些地區地域遼闊，資源豐富。截至1997年，民族自治地方總面積達616.29萬平方公里，占全國總面積的64.2%；草原面積30000萬公頃，占全國草原面積的75%，中國著名的5大天然牧區，都在少數民族地區；森林面積5648萬公頃，占全國的43.9%；林木蓄積量52.49億立方米，占全國的55.9%；水力資源蘊藏量4.46億千瓦，占全國總量的65.9%。民族區域自治制度要求少數民族地區經濟的發展采用可持續發展的經濟發展模式，因地制宜發展當地特色產業，堅持走經濟發展與環境保護相結合的道路。如《民族區域自治法》第27條規定：“民族自治地方的自治機關根據法律規定，確定本地方內草場和森林的所有權和使用權。民族自治地方的自治機關保護、建設草原和森林，組織和鼓勵植樹種草。禁止任何組織或者個人利用任何手段破壞草原和森林。嚴禁在草原和森林毀草毀林開墾耕地?！苯鼛啄觌S著我國西部大開發的進行，少數民族地區的經濟獲得了飛速的發展。1994—2003年，中國民族自治地方國內生產總值年均增速為9.87％，高于全國平均水平近1個百分點。1994年民族自治地方人均國內生產總值相當于全國人均的63.5％，2003年上升至66.3％。2003年，民族自治地方完成地方財政收入674億元人民幣，比1994年增加了2.3倍。同年，西藏人均國內生產總值為6871元人民幣，相當于全國人均的75.5%；新疆人均國內生產總值為9700元人民幣，相當于全國人均的106.6%③。

三、民族區域自治制度的文化目標：保護和促進文化多樣性

文化是一種社會現象，是人們長期創造所形成的產物，同時又是一種歷史現象，是社會歷史的積淀物。確切地說，文化是指一個國家或民族的歷史、地理、風土人情、傳統習俗、生活方式、文學藝術、行為規范、思維方式、價值觀念等。在一個多民族國家內，不同民族在自己的發展過程中都創造出了璀璨的文化，而這些文化又成為維系民族存在和發展的精神力量?？梢哉f，在現代社會，民族得以存在的一個重要根基就是文化。不同民族之間由于生活環境和經濟發展程度等客觀因素的影響，使得不同民族之間的文化存在一定的差異性。從文化層面來講，社會中主文化和亞文化的沖突會導致民族分離主義的出現。主文化是指在整體文化中占主導地位的文化。亞文化是指在從屬于主文化的前提下表現出明顯差異的局部性或類別性的文化。主文化主要反映整體文化中的普同性，亞文化則更多地體現整體文化中局部部分的特異性④。如果社會主文化與亞文化沒有得到很好的協調，那么會使得民族認同與國家認同相脫節，少數民族對國家存在的合理性及合法性產生異議，從而滋生民族分離主義。

在多民族國家內部，主體民族認為本民族的文化是先進文化，而少數民族文化屬于落后文化，依社會進化的觀點，落后文化將會融入到先進文化中來，最終實現對少數民族同化。這一觀點在現代社會日益受到批評。不同文化之間并沒有先進與落后之分，文化是人類在認識和改造自然界的過程中人類智慧的結晶。文化多樣性如同生物多樣性一樣重要。生物多樣性為生物界的進化提供了進化基礎，而文化多樣性則為人類文明的發展提供了一個豐富的文化寶庫，世界不同文化之間通過相互的溝通和交流來實現整個人類社會的進步。正如《文化多樣性宣言》第1條所講：“文化在不同的時代和不同的地方具有各種不同的表現形式。這種多樣性的具體表現是構成人類的各群體和各社會的特性所具有的獨特性和多樣化。文化多樣性是交流、革新和創作的源泉，對人類來講就像生物多樣性對維持生物平衡那樣必不可少，從這個意義上講，文化多樣性是人類的共同遺產，應當從當代人和子孫后代的利益考慮予以承認和肯定?！币虼宋幕鄻有允艿绞澜绺鲊钠毡橹匾?，為此聯合國教科文組織也積極地進行了相關立法。聯合國教科文組織于2006年通過了《文化多樣性公約》，并于次年生效?！段幕鄻有怨s》生效之后，教科文組織在文化領域已經制定一系列的國際公約，這些國際公約覆蓋了文化多樣性的所有表現形式。三個國際公約將會為教科文組織保護文化多樣性提供一個有利的行動框架，這三個國際公約是1972年的《世界遺產公約》、2003年的《非物質文化遺產公約》和2005年的《文化多樣性公約》。

我國已經加入以上三個國際公約，為了履行公約規定的義務，我國在制定相關領域的法律法規時都以保護文化多樣性為立法原則。我國在制定和修改《民族區域自治法》時也充分考慮到了文化多樣性。民族區域自治制度在保護文化多樣性方面起到了重要的作用，主要體現在以下幾個方面：第一，民族區域自治制度的立法宗旨?！睹褡鍏^域自治法》明確將加強社會主義精神文明建設，加速民族自治地方文化的發展作為民族區域自治制度的一個重要目標。國家在建設少數民族地區時，不僅重視經濟發展，而且也重視民族地區精神文明建設。在少數民族地區建設精神文明的目的，就是要保護和發展少數民族自身所特有的文化。第二，民族區域自治制度中的具體制度?！睹褡鍏^域自治法》對少數民族的語言文字、宗教、風俗等方面都進行了相應的規定。以語言文字為例。語言是文化的載體，是民族成員情感溝通的重要工具。目前，中國有22個少數民族使用28種本民族文字。民族區域自治制度在保護語言文字方面采取了一些有力的措施。我國《民族區域自治法》規定在民族區域自治范圍內，官方通用語言為漢語和本地少數民族語言，同時國家鼓勵少數民族的教育，為少數民族語言的傳播起到了推動作用。2003年，用少數民族文字出版的圖書有4787種，印數5034萬冊；雜志205種，印數781萬冊；報刊88種，印數13130萬份。目前，蒙古、藏、維吾爾、朝鮮、彝等少數民族文字已有編碼字符集、字型、鍵盤的國家標準，文字軟件已實現Windows系統上的運行和激光照排。

四、結語

民族區域自治制度是我國處理民族問題的一個正確的抉擇。民族區域自治制度的建立和完善勢必會在發展少數民族地區的政治、經濟和文化方面產生重要的作用。民族區域自治制度作為我國的一項重要政治制度，它的建立和完善也意味著我國政治民主在不斷地發展和完善，最終實現我國經濟、文化和政治上的全面繁榮。

注釋：

① 王滬寧：《民主政治》，香港三聯書店1993年版，第6頁。

② 張華青：《民主政治的內涵及形態結構》，《復旦學報》1995年第4期。

③ 賈東海：《論民族區域自治的創新及其政治文明的內涵》，《西南民族大學學報（人文社科版）》2007年第7期。

④ 張友國：《亞文化、民族認同與民族分離主義》，《西南大學學報（社會科學版）》2007年第4期。

（責任編輯 劉龍伏）