農會組織與國民黨黨農關系的重建（１９２７－１９４９）

摘要：國民黨在獲得政權后，深刻反省在大革命中與中共爭奪農民失敗的教訓，在執政后仍堅持走運用社團來訓練民眾的黨群路線，在全國范圍內重建起新的農會系統。國民黨在法律及黨務兩個方面精心設計了農會的組織及其制度，規范其職能和方向，將之視為國民黨加強黨農關系、動員普通農民、實施農村建設的重要依托。在實際運作中，農會也在協助黨政治理方面發揮重要作用。不過，農會并沒有改變原有的鄉村權力結構，農會之運作也受到國民黨治黨能力及執政能力的影響，并沒有使國民黨的黨農關系有根本改觀。

關鍵詞：黨農關系；農會組織

中圖分類號：K262.9文獻標識碼：Ａ文章編號：1003－854Ｘ（2008）06－0078－08

1924年，國共實現第一次合作。國民黨中央頒布《農民協會組織章程》，宣布農民協會是“本三民主義解勞動階級之意志，集合全國受壓迫之貧苦農民而組織之。”① 這可被看作是國民黨對中共早已推進的農運路線的認可。不過，在大革命時期，中共一直掌控著農民協會及農民運動的發展進程。在農民協會這一組織形式下，轟轟烈烈的農民運動對于國民革命的推進發揮了重要的作用，也讓國民黨右派感受到了嚴重的威脅。在國共合作失敗以后，國民黨對革命式的農民協會進行了清算。但是，國民黨并未放棄社團式的民眾動員方式。在南京建政后，國民黨確立了新的人民團體及民眾訓練方針，對工人、農民及商人團體進行系統整頓，新的農會組織也由此建立。對于國民黨的這一段心路歷程，學界的理解與研究其實不夠。較為主流的觀點一直強調中共在農民運動中的成功和國民黨的失敗，而忽視了國民黨在執政后的農會重建②。基于農會組織的普遍性及其在國民黨農民組訓及農業建設中的重要地位，可為觀察國民黨在執政后的黨農關系提供一個有效的視角。

一、從反思到重建

1924年1月，中國國民黨第一次全國代表大會召開。大會宣言詳解中國之現狀及國民黨之主義、政綱，并將“改良農村組織，增進農人生活”列為民眾動員的要政之一③。在直屬于中央黨部的農民部的推動下，《農民協會組織章程》迅即出臺。章程要求解散舊式士紳農會，設立包括自耕農、半自耕農、佃農、雇農、農村之手工業者及在農村中為體力的勞動者在內的農民協會。擁地百畝以上之地主及豪強土劣作為革命斗爭的對象，被斷然排除在外。這一章程雖然以國民黨的名義發表，但是實際的組織工作則由中國共產黨來完成。在中共的強力動員下，農民協會呈現爆炸性的增長，在廣東、江浙、兩湖地區，農民協會成為“革命主要勢力之一”④。

國民黨的組織力量并沒有真正深入農村基層，農民運動完全由中共所掌控，亦由此引發國民黨右派的疑懼，右派對于“聯俄容共”政策的不滿日益增加，對農民協會脫離自身掌控的現狀憂心忡忡，“一切農會工會，都是受國民政府的保護而成立的，如果沒有本黨，農會、工會，決無從存在，然而共產黨人，卻打著本黨的旗幟，鉆入農會、工會里面，暗中布置他們的黨羽，漸漸的將農會、工會把持住了，反而對農工群眾說，國民黨是不能代表農工利益的，代表農工利益的只有共產黨。”⑤國民黨右派在爭奪工農民眾方面的嚴重挫折感也可以說是其背離革命的誘因。

在“分共”、“清黨”的過程之中，農民協會也遭到清算，各地農民協會或被解散，或遭禁壓，農民自衛軍被撤除，原為革命打擊對象的土豪劣紳沉渣泛起，再次掌握了鄉村的話語權。獨掌大權后的國民黨在民眾運動方面并沒有多少自信，它將自身的失敗首先推給了共產黨，“共產黨人操縱了農工組織，把持農工團體，竭力煽動階級斗爭，以妨害人民的團結和國家的建設。”北伐以后，“這種組織常為奸人所利用或把持，有時使人民與革命政府之間形成對立，而且頗妨害了社會經濟的正常發展。”⑥ 這一總結基本成為國民黨歷史之定論。

既然在組織農民協會方面遭遇重大失敗，那么南京建政后的國民黨是否完全放棄了這一組織形式呢？并非如此。1928年2月，國民黨裁撤工人、農民、商人、婦女、青年五部。在裁撤五部的同時，設立了直屬中央黨部的民眾訓練委員會。10月，國民黨頒布《訓政綱領》，宣布在訓政時期，由國民黨“領導國民，行使政權”。與此相應，國民黨對民眾運動的原則及方針進行了深刻反省與全新設計，這集中體現在同月由民訓部制定的《民眾團體組織原則及系統》這一文件中。

文件承認國民黨在過去的民眾運動中犯有諸多錯誤，但是罪不在團體，而在于組織方法，“民眾團體本來是民眾一方面為維護其特殊利益，實現其特殊要求所組織，同時又為謀民族的國家的共同利益而組織的。在為民眾而革命的本黨之下，決不應使之停頓或令其消滅。”過去民眾運動的錯誤其原因“在于共產黨的領導錯誤，決不是在民眾團體組織原則及組織系統。民眾團體的組織原則、組織系統與民眾運動的階級斗爭的方式并沒有必然的因果關系。”⑦ 在軍政和訓政的不同時期，“民眾團體本有兩種的使命，其一為破壞的，其二為建設的。在軍政時期，民眾團體的使命在向軍閥政府及反動勢力作政治的斗爭。訓政時期開始以后，民眾已有了組織的自由，和參與政治的地位，已可以向革命政府提出其要求使訂定于國法，其使命一變而為發展產業及提高文化，并協助國民政府整個的計劃和一致的步驟之下，從事于革命的建設。”⑧

由破壞的轉為建設的，由動員式的轉為組訓式的，這正是國民黨重建民眾團體的政治方向。1930年7月17日，國民黨頒布了《修正人民團體組織方案》，規定，人民團體除地方自治團體外分為職業團體與社會團體兩種，黨部、政府與人民團體之關系規定為，本黨對于依法組織之人民團體應盡力扶植，并加以指導；對于非法團體應嚴加糾正或盡力檢舉，由政府制裁之⑨。全國性的民眾團體組織發展方案已經基本成熟。

在農民團體方面，國民黨方案是“健全農會的組織，使成為領導農民參與政治的機關，并為農業發達之指導機關。”⑩ 1930年12月，《農會法》頒布；次年1月，國民政府又頒布了《農會法施行細則》予以補充{11}。此后，農會組織在全國范圍內開始組建。截至1933年底，經實業部核準備案者，計有省農會2個，縣農會253個，市農會4個，區農會1055個，鄉農會9273個，共計10587個{12}。至1937年，省農會3處，市農會5個，縣農會334個，區農會1363個，鄉農會12588個，共計14293個{13}。已經初步形成了省、市縣、區鄉的三級農會組織結構。

至抗戰時期，國民政府為加強社會組織，推動抗戰事業進行，更為重視對于農會組織的組建領導工作。在淪陷區，以秘密形式組織農會，對農民進行動員宣傳。在后方，則依農會法令及非常時期人民團體組織管理辦法進行組建訓練工作。1937年，國民政府對《農會法》進行了修訂。1940年，農會、商會、工會等民眾團體隨社會部改隸至行政院，政府加強了對農會的組織推動。截止1940年5月底，社會部統計經呈報備案省市級農會4個，縣市級農會403個，鄉區農會4880個{14}。1943年數量有所下降，但至1944年又有增加，省市農會15個，縣市農會521個，鄉區農會增至6598個；1945年的數量大致持平{15}。

抗戰勝利后，國民政府對農會組織的建設并未放松。為了推進農業發展，穩定農村社會，抑制中國共產黨在農村的發展，國民政府在1947年對《農會法》再次進行修訂，并要求全國各地對農會進行改組整頓。同年，省市農會增至34個，市縣農會1271個，鄉區農會17755個；1948年4月的統計，省市農會35個，縣市農會1298個，鄉區農會23389個{16}。在原淪陷區，要求重新建立農會組織，加強農民訓練。從統計數字看，在戰后幾年間，農會組織成倍遞增，會員數量增長十余倍，可見國民黨在國共內戰的激烈時期也未放松對農會的督建，農會的普遍建立也使國民黨及政府在正式的基層行政及保甲制度之外多了一條面向全體農民的組織渠道。

二、農會架構下的黨農關系

1.《農會法》解析

1930年的《農會法》是首部正式農會法令，該法分總則、設立、會員、職員、會議、經費、監督、解散及清算、附則共九大部分三十六條，大致體現了國民政府對于農會組織的基本發展模式{17}。下文主要從農會之宗旨職能、法律定位、會員標準等方面加以分析。

在農會宗旨方面，該法第一條規定：“農會以發展農民經濟，增進農民智識，改善農民生活，而圖農業之發達為宗旨。”與此相應，在規定農會有協助地方政府及自治機關開展農業改良、推動農村合作等職責，允許農會可以設立下屬的專業性發展機構。這里主要規范的是農會的經濟職能，這與國民黨對于中共領導下的農民協會過于著重于階級斗爭的批評是一致的。在執政以后，國民黨期待恢復秩序，發展生產，以經濟的發展來贏取民心，最終達到與中共爭取農民的目的。該法第四條強調農會需要協助政府推行農政，第五條強調須接受政府之委托，寓示國民黨及政府在一定程度上是視農會為國家力量的延伸，農會負有協助政府施政的職責。

在農會的法律地位方面，該法第二條規定農會具有法人地位。此條不應簡單從字面上加以解釋，還須結合其歷史背景加以理解。在國民革命時期，農民協會在“一切權力歸農會”的號召之下積極參與革命動員，居于“準政權”的地位，也產生了諸多被國民黨認為脫序的行為。在訓政體制之下重建農會，既是對農民結社權的認可，更是將農民納入體制、歸于秩序之內的不二途徑。依第十三條的規定：鄉區農會只要有符合會員資格50人以上者同意即可發起。農會系農民組建的會員制社會組織，與商會、工會一樣，具有法定的權利和義務{18}。法人地位的確立對于農會來說有積極意義。據此，政府允許農民自愿或在主管部門的引導之下組建農會，但農會也須遵守社團及農會法規，是寓自由于調控，化他助為自助。問題是：普通農民未必會懂得“法人”一詞背后的法律意義，國民黨和政府是否又會真正理解尊重農會的“法人”權利？

較具爭議的是農會的會員標準。該法第十六條規定：“凡中華民國人民，年滿二十七歲，得為農會會員。有農地者；耕地農地面積在十畝以上，或園地面積在三畝以上之佃農；中等以上學校畢業，習農業者。剝奪公權，有反革命行為，禁治產者不可入會。”顯然，國民黨此時認同的農會，是有產者的農會，而雇農和耕地面積小于十畝的佃農則被排斥在外。將之與中國共產黨所建立的農民協會相比較，可以發現兩黨對于農民理解及倚重力量有很大的差異。在中共組建的農民協會中，富農、地主被排斥在外，甚至成為革命的對象；在國民黨重建的農會之中，有農地者及地主則被廣納其中。新法也將剝奪公權、有反革命行為、禁治產者排除在外，為阻擋共產黨農運分子設立防線。

這種“嫌貧愛富”的標準與《農民協會組織章程》將擁地百畝以上的地主排除在外的條款形成鮮明對比，也和國民黨宣稱本黨是全民代表的黨義顯然不符。在1928年前后，國民黨內部曾就“中國國民黨到底代表什么”這一根本性問題發生爭論。黨內主流派的主張認為，“本黨所代表的全民，不是單純的代表農工。農民不論地主、自耕農或佃農，工人不論勞工與資方，均為本黨所代表的對象。”{19} 排除佃雇農明顯不合黨義，也引起了地方上的疑惑。1931年3月，湖南省黨部還就這一問題呈請中央訓練部解釋。中央訓練部僅釋為“雇農依法未具農會會員資格，不得加入農會”，并無更進一步的說明{20}。一方面調和階級，一方面又區分階級的做法說明國民黨的階級基礎在實質性的發生轉變，其中還存有對中共領導的貧農暴動的余悸。

因為明顯與黨義矛盾，這一條款在該法頒布之后屢受批評。1933年，國民政府對該條款做了補充修改，將佃農及一年以上之雇農納入到會員范圍之內。在1937年《農會法》中，正式將修正條款確立。可見，會員條款雖然簡單，確可表明國民黨對于農民群體的劃分的政治標準。只有將絕大多數的農民（包括佃雇農、自耕農及地主）都包括在會員范疇之內，農會才真正稱得上是職業團體。曾任國民政府立法委員的許聞天有所評析。他說：“所以在頒布了農會法以后的農會，其性質和以前的農民協會，便有許多地方是完全不相同了。以前農民協會是帶有極濃厚的政治色彩的民眾團體，而現在的農會卻是純粹屬于經濟性質的民眾團體了。”{21}

職業團體與原有農民協會之“革命團體”的屬性是有相對意義的。在職責方面，國民黨期待新建農會能夠“領導農民參與政治”及“指導農業之發達”，發揮有助于其統治的建設作用而非破壞作用。職業團體不以階級差別訂立標準，傾向于將農民看作一個群體，包括貧雇農、自耕農及地主。但是，法律易于修訂，農村中地主與佃、雇農的鴻溝卻是事實存在的。若完全忽視利益差異來調和階級，既要防止地主壓迫農民，也要防止“農民之轉而壓迫地主、資主”{22}，以國民黨的執政能力而言，實在是給自己提出了幾乎不可能完成的任務。對農會而言，如何整合農民內部的利益關系，也關系到其既定目標的實現。

1930年《農會法》確立了農會制度的基本模式，在此后不同時期，《農會法》又進行了多次修訂。1937年的《農會法》將允許佃農及雇農入會的條款正式確定下來，同時改職員“名譽職”為“無給職”，規定農會不得為營利事業，對農會任務方面加以擴充{23}。1943年6月，《農會法》進行了第二次修訂，在宗旨部分增加“協助政府關于國防及生產等政令之實施”一款{24}。與之配套的法規還有《示范縣農會實施辦法》（1941年6月）、《調整鄉農會原則》（1941年7月）、《示范農會實施辦法》（1944年1月）、《加強農會基層組織及業務辦法》（1944年8月）等等。通過這些法規，可以清晰看出國民黨及政府是期望通過在全國范圍內構建的農會組織體系，來推動農村自主發展、協助農村施政。

2. 黨部與農會之關系

“農會的組織，不僅是經濟性的，還有政治的意義。”{25} 這種政治意義，在國民黨關于農會及農民組訓的政策之中的體現更為鮮明。在通過政府頒行農會法之后，民眾訓練部即于1932年1月制訂了《農人訓練暫行綱領》，要求農民訓練須遵照中國國民黨主義政綱政策實施，其訓練方針包括黨義、德育、智育、體育、群育等方面，其中黨義居首位。要求通過組織和訓練，使農民對于三民主義有深切之認識與信仰，明了國民黨之政綱政策，明了平均地權之主張，明了共產主義及其他違反三民主義各種思想之謬誤，明了自身對于國家社會所負之責任，明了實行地方自治實現民治之基礎。綱領還明確規定，農人訓練的機關為農會及當地黨部。農會實施訓練，須秉承所隸屬黨部之指導{26}。1933年7月，民眾訓練部制訂了經修訂的《農人運動指導綱領》，再次強調以黨部指導農會、以農會輔導農民的基本方針{27}。

與農會法對應來看，法律方面規范的是農會的組織與職能，重點在于以農會促進農村施政；黨務條例規范的是黨部與農會的關系，重點在于以農會推動農民組訓，使農民自覺跟黨走，并支持黨領導下的政府，這才是國民黨在農會制度上的良苦用心。結合訓政時期的黨義精神，這正符合國民黨“一面以保姆的資格，培養社會的元氣；一面以導師的資格，訓練人民政治的能力”的角色設定{28}。身居執政黨地位的國民黨宣傳其主張的途徑很多，但在農村，國民黨顯然希望通過黨部—農會—農民的職能傳導，使國民黨的主義可以不分階級的有效普及于全體農民。

黨部和農會的組織關系，在中央層次，由民眾訓練部總籌其事，省、市縣、鄉三級農會則接受省、市及縣黨部的指導。1932年9月，國民黨中央第四屆中央執行委員會第37次常務會議制訂了《省市黨部指導民眾運動工作綱要》。1933年2月，又制訂《修正各地高級黨部指導人民團體權限劃分辦法》，人民團體之組織以省為設立范圍者歸省黨部指導，以市為設立范圍者歸市黨部指導，以縣為范圍設立者以縣黨部指導。6月，又頒發《區黨部分部指導民眾運動方案》，指導各級黨部訓練黨員及直接指導黨員如何參加人民團體及在團體內之活動并指導該區內人民團體及居民關于思想行為及組織之訓練{29}。

黨部與政府部門在管理社會團體的職權上有所分工，一般來說，黨部主要負責會務，如成立、選舉、解散等類事務，政府部門負責具體的業務指導，如農會在業務方面受省、市政府及農業主管官署的指導。農會須接受上級官署之委托，農會有嚴重逾法之舉動，得呈主管官署解散重組。農會之經費以會員交納的會費為主，事務費不足時可申請地方黨部及政府補助。與農會之法人地位相應，農會職員由農會自主選舉，縣市以下之農會設干事長、副干事長各一名，干事三至五人。職員系榮譽職，無薪水。不過，國民政府規定公務員不得在農會之中任職，擔任農會職員者必須為從事農業者。這一規定對于保持農會的獨立性來說有其必要，但并沒有禁止黨部人員在農會中任職。

到抗戰時期，民眾團體的黨務主管單位后來又發生變革。1938年，國民黨設置了社會部，將民眾團體及組訓事務、社會救濟等民政事務、宗教事務等納入。各省市相應設社會處及社會局，諸如商會、農會、工會等民眾團體事務均歸相應機構指導。1939年11月，蔣介石為改進黨務起見，認為“現制社會部隸屬于中央黨部，但社會事業繁多，黨部經費有限，如能改隸政府，實際上推行更為便利”{30}。1940年，社會部由中央黨部改隸至行政院，使之能夠獲得行政力量的支持。這在一定程度上反映了國民黨的黨務機構存在弱化的現象，不過地方黨部指導民眾團體的職責并無改變。

前文主要是著眼于組織關系的分析，從更高層次的黨群關系的角度看，國民黨還有更深層次的考慮。在國民黨中央通過的《民眾團體組織原則及系統》這一重要文件中，它認為黨既是代表民眾領導民眾的，則黨對于民眾團體“是領導的關系，不是命令的關系”。以黨治國，是以黨透過政府而實施政策，“并不是黨直接去命令民眾或統治民眾”。所以黨對民眾團體的關系“不是上級管理的關系，乃是骨干核心的關系”{31}。“骨干核心”說實際上在一定程度上將農會等民眾團體視為國民黨的外圍組織。民眾團體有自我發展的法律空間，但是必須要接受黨的領導。在訓政體制下，“中國民眾團體還是在幼稚時期，不獨要黨來領導并且要黨來組織。黨當然成了民眾團體的核心。”國民黨希望這種領導不是通過命令或者管制，而是由黨部通過團體中的黨員或黨團來引導，避免黨高高在上，避免農民對黨敬而遠之，也期望能夠以此激發民眾的真正擁護。

這其實是一種理想的狀態，也反映了國民黨對于中國共產黨群眾路線及工作方式的效仿。“共產黨對于民眾團體是指揮黨員在民眾團體中間去活動，本黨也必用同一方式才可以從民眾團體中把他們排斥肅清”，所以，“本黨應用黨團的方式，領導民眾團體，指揮民眾團體中黨員充分活動以引導民眾入于三民主義之下。”{32}只不過，是否能學到共產黨在農民協會中的精髓，則視國民黨基層黨部及農會黨團的實情而定了。實際的情形是，不論是行政體系還是黨務體系，基于管理的稟性及人員的素質，很難真正以農會為中心去工作，往往是視農會為支配的對象，要求其與基層政權及鄉村保甲合作，完成層出不窮的黨政“要務”。

三、國民黨在農會中的組織發展及農民組訓

在農會之中，國民黨將組織發展的重點放在其職員層級。農會組織的權力核心是干事會或理事會，就筆者掌握的資料來看，其職員中的黨員比例在三級農會中各有不同。以省農會而論，省級農會數量有限，許多省長期未成立省級農會，如湖北省到1943年才成立省農會。省級農會并不以農民為直接會員，其會員由縣級農會推送代表組成，甚至不少干事會成員系省黨部直接派出，黨員比例較高。以戰時浙江省為例，浙東淪陷后，省農會轉戰浙西，仍然堅持在敵后發展農會組織。1939年11月就職的第二屆職員中，9名理事及3名候補理事均為黨員，其中省黨部委員2人，縣黨部委員6人，有的還擔任有行政職務。常務理事吳望伋本人就是省黨部的書記長，楊明等人則在縣政府任職。在省農會的監事會及評議員中，情況與此相類{33}。因為有省級黨部代表參與，會員代表也多在縣黨部及農會中任要職，因此省級農會具有更高的權威性，但是官僚性加強使之更遠離農村社會。在抗戰時期，后方省級農會增至十余個，但其辦事地多在省會城市。在職能方面，主要是承省黨部及政府之命，負責統籌領導、督促檢查等任務。

市、縣級農會以區、鄉農會為會員單位，其會員由下級農會推派，其職員既有在會員代表中選出的，也有以黨部職員或其他身份進入的。在浙江省級農會的職員中，不難發現不少人既在黨部任職，也在農會之中任職。以黨部身份進入的，自然屬于黨員。市縣農會的職員也受到鄉區農會的影響，有些縣農會職員中的黨員比例較高，有些則不一定。江西余江縣在1941年時，縣農會職員9人，黨員人數5人，正副干事長均為黨員{34}。鄉、區農會數量最為龐大，直接以農民為會員，也最為貼近農村基層。黨員在一些鄉農會中也占有一定的比例。以抗戰時期浙江寧海縣的情況來看，如七鄉農會、莘鳳鄉農會、竹柘鄉農會、西墊鄉農會共有職員31人，單純務農者合計8人，此外曾任鄉保甲長、社訓隊長者16人，現任村甲長2人，任區黨部分部書記1人，教書、學醫等鄉村知識精英4人，其中是國民黨黨員者共13人，占41.9%，較為特殊的是七鄉鄉農會僅1人為非黨員。浙江的這些鄉農會職員中不僅黨員比例較高，曾任鄉長、保甲長等鄉村基層行政職務者也較為普遍{35}。

再看抗戰時期安徽省歙縣的情況。歙縣下屬鄉農會8個，職員共有69人，其中正式黨員25人，候補黨員5人，申請入黨者有8人，黨員的現有比例及預期比例也比較高{36}。同樣在安徽省，石埭縣龍巖鎮農會：干事7人，其中小學私塾者5人，黨員3人；橫渡鎮農會：干事5人，曾任小學校長1人，任副鎮長、保長、甲長者4人，黨員3人；楊坑鄉農會：干事5人，小學畢業者1人，4人曾任甲長，申請入黨者2人；雷凌鄉農會：干事7人，小學教師1人，黨員2人，申請入黨者2人，保甲長者2人，黨部任職者2人{37}。此處所列數量有限，但可發現鄉農會職員中的黨員比例并無一定之規，分布不一，大致是黨部組織發展得較好的地方農會職員中的黨員比例也會高一些。在一些國民黨基層黨部力量較為薄弱的縣份，其鄉農會職員的黨員比例也較低。在江西余江縣為例，下屬的16個鄉農會102個職員中，黨員僅占14人，且農會職員均為自耕農{38}。由于國民黨的農民黨員所占份額就很低，有批評指出，“不但在農民中很難找到黨員，并且在一切農民運動負責人員中，在地方自治工作人員中，在農村文化教育負責人員中，以及農村經濟建設負責人員中，都不容易看到黨的蹤跡”{39}。如此相較，農會職員中的黨員算是較為集中的。

那么，黨員身份是否擔任職員的必要條件呢？顯然不是。按規定，農會職員由選舉產生，數量眾多的佃雇農應有一席之地，但就實際情形來看，基本是由地方的實力人物擔任。這些實力人物包括擁有黨政經歷的基層官員、退職的保甲長、鄉村知識分子、地主富農等。換而言之，在農會中，黨員與職員存在較大的同構性，黨員、職員的比例都與其會員結構不相符合。在農會中占有絕對數量的自耕農、半自耕農及佃雇農不僅缺乏國民黨的“組織關懷”，也沒有多少機會在農會中任職。這就使農會的制度設定與其實際控制權之間存在顯著的矛盾。以保甲長、鄉村知識精英及基層黨政人員在農會中占據著主導權，半自耕農、佃雇農在農會中并無話語權。基于民國以來鄉村精英的痞化及劣化現象，保甲長群體的素質極為低劣，農會職員的黨性和公正性極其薄弱。這一點，社會部農會工作人員都予以承認，抗戰以前農會“以職員言，以往土劣居多”，抗戰后則“有一部份是佃農與自耕農，而且逐漸參加過干部訓練”{40}，但并無實質性改觀。

因此，雖然農會職員中不乏國民黨黨員，但其黨團運作的效果及黨員領導作用的發揮卻不容樂觀。那么，農會進行農民訓練的動力來自何方呢？可能更多仍依賴于上級黨部及政府所給予的政治壓力。此外，省、縣農會由于與省、縣黨部有著更緊密的聯系，也要通過農會的三級體系向下傳導農會建設的各項事務。在省縣農會的統籌及地方黨部的努力下，農會在推動農民組訓方面仍發揮了一定的作用。

國民黨通過農會對農民實施組訓包含兩個層次：其一為國民黨及政府對農會組織的指導與訓練；其二是通過農會對農民會員進行組織與培訓。從其內容來講則包括組織訓練、思想訓練和行動訓練三大部分。所謂組織訓練，是健全農會組織，增加農民的組織意識，培養組織技能，使農民能夠積極參加到農會中來；思想訓練重在提高農民的智識水平，加強農民對于黨義及政策的認識，并增強對于國民黨的信仰；行動訓練在于使農民養成服從團體決議的精神，使農民配合黨政機關實施農政。訓練的目的，綜而言之，是“使農人認識并信仰三民主義；使農人了解平均地權，及用政治方法，使耕者有其田之意義；使農人明了共產黨利用農人之陰謀；使農人了解國家民族之危險情勢，以激發農人社會道德，并破除其一切不良之信仰與習慣；增進農人普通常識、政治常識與業務上之智識技能；使農人明了組織之必要，并養成其團體生活之習慣；使農人熟練四權之運用。”{41}

具體來講，在抗戰前，國民黨主要著力于推動農會組織的籌建及其規范化，使各級農會更加完善，并盡量多的吸納會員，增強農會的代表性。同時，在農會的組織下，開始對農民進行訓練。具體事務如舉辦農民夜校、培訓班、識字班，提高農民的智識水平；由黨部人員宣講三民主義，講解國民黨的性質與政策；宣講農業知識，提高農民的農業技能。此外，配合政府的具體農村施政，進行有重點的政策指導等等。抗戰爆發后，國民黨對農會的組訓力度加大。地方黨部一方面加強對農會的督導，依照政策試圖向農會派遣職業團體書記，同時加強對農會干部及會員的培訓力度。期望由此加強農會工作人員的素質，培養農會工作的后繼人員，提高農會運作的績效，服務于抗戰建國的目標。1940年4月，重慶市、江北縣、巴縣黨部及社會部代表就召開聯席會議，決議向各縣派遣指導員，督導農會組織建設{42}。干部及會員的訓練既有全國性的，也有地方性的，部分年份的情況如下{43}：

全國人民團體干部及會員訓練人數

國民黨還重視通過農會來吸納黨員，要求農會大力介紹積極分子加入國民黨。1941年，浙江省農會還特頒布了《介紹優秀會員入黨辦法》，通飭各縣農會遵辦，全省現已加入本黨為黨員之農會會員，共計11862人，數字較戰前已有大幅增長{44}。在國共內戰時期，國民黨更加緊了農村黨務工作。1946年，陜西省大荔縣農會介紹了42人加入國民黨{45}。咸陽農會示范縣在其工作計劃之中表示，“為加強黨團基層組織，與當地切取聯系，會同派員督導各級農會負責人繼續介紹優秀會員入黨入團”，計劃介紹350人入黨，207人入團{46}。寶雞縣表示要繼續辦理各級優秀會員入黨事務，介紹入黨者150人，“使農民有參加黨之機會”{47}。

國民黨發展農會與共產黨爭奪民眾的意味甚濃。重慶市在抗戰時期就非常重視在后方發展農會，要求廣泛開展改良經濟、合作事業、農干培訓等事務，在督導計劃中強調要“加強農會對三民主義之認識，堅定農民對抗戰必勝建國必成之信念”，同時要嚴密防止某黨活動，“應密查各該區域內有無某黨潛伏活動及其活動情形并研討防范辦法，確定有效對策。”{48}

農會推行的農民組訓與農村的經濟施政也是聯系在一起的。在抗戰前，以推進農業生產、農業改良為主。在抗戰開始后，社會部要求加強對農會的督導，農會承擔的戰時動員、戰時生產、戰時役政等方面的職責更加沉重。1941年，國民政府頒布《合作社組織與農會團體配合推進辦法》，要求農會輔助合作社的發展。又出臺《加強農會基層組織及業務辦法》，規定農業推廣，農貸及土地金融貸款，均應以農會為推廣機構或貸款對象，“使農會成為農村經濟事業的中心。”{49}不過，國民黨對于最與一般農民相關的土地問題、減租問題始終執行不力，農會在這方面也難有作為。

隨著國共斗爭形勢的激化，國民黨在農村的壓力越來越大，其政策對自耕農、佃雇農方面的關注度有所加強。1946年12月，行政院頒發《健全農會組織徹底推行“二五減租”辦法》，要求各級農會應以推行“二五減租”為中心工作，各主管機關并據以為主要考核標準，其負責人執行不力者應迅即依法予以調整；發動各鄉區農會厲行督導農民入會，并切實注意佃農、雇農成分比例之增。該辦法要求增加佃農、雇農在農會理事中的比例，以維護佃農雇農利益。1947年，農林部頒發，訓令所屬協同當地黨部切實健全各地農會組織，限期征收佃農、雇農為會員，使將來以農會為推進減租運動之后盾{50}。這個法令出臺后，一些鄉農會在不同程度上對農會職員有所調整，但個別佃雇農任職并不能主導農會事務。減租方面的事務也只是流于租佃糾紛的調解而已。

農會在農業改良、農村合作、農業貸款、二五減租方面的努力值得肯定，但是，由于農會基本是在黨權及政府的督導之下開展上述事務，一般農民參與度過低，結果使農會淪為黨政部門的附庸。在這種情形下，難以指望農會中的黨員嚴格依據黨義糾偏立正，農會的干事會惟有竭力應付上面的差使。有評論說，“政府運用這些機構來推行政令，的確發生相當的效果，可惜有些地方未免管理過份，有違民眾自動自發的精神，……必需妥予調和，才能恰到好處{51}。沒有民眾自動自發的支持，農會組織本身的運作就存在諸多障礙，管理的實績也大打折扣。

1944年，社會部農民科職員汪磊對于抗戰以來的農會組織狀況進行了全面的檢討與分析，“今日各地的農會，確實多未替農民認真做事，確實多未領導農民出錢出力以貢獻國家，否則農民對抗建的助力決不止此”。他認為，最主要的原因，“是指導人員缺乏認識，未盡到應盡的責任，誤解了強制入會的宗旨，忽略了政府輔導農民自動組織的原則。”他進一步分析說：“在組織之先，大家不知道去細心體認農民的痛苦內容，切實考察農民的需要所在，以為未來工作的準備……；在組織之后，大家不知道指導農會針對農民的痛苦與需要，去有計劃地舉辦各種事業。”{52}農會所承擔的事務雖多，但卻脫離了農民最真實最迫切的需求；農會數量雖多，但其職員卻多是農村地富及保甲長等實力人物。國民黨期待農會能夠動員起農民的自發積極性，一般農民卻漠然視之，缺乏參與的動力。農會是國民黨建立黨農關系的組織平臺，但尚未成為真正的農民的組織。

四、小結

國民黨在南京建立政權后，吸取在國民革命時期農民運動中的失敗教訓，重新建立了全國性的農會組織體系，并通過農會法規及黨務政策對農會進行制度規范，希望將職業性的農會構建為加強國民黨與農民關系的組織平臺。如果結合國民黨對于工會、商會、同業公會等民眾團體的整頓來看，可以發現此舉實是國民黨鞏固其群眾基礎、貫徹農村施政的重要舉措。在黨部及政府部門的督導下，農會組織在全國普遍建立，國民黨的組織力量在農會中也有所發展，并在對農民進行組織訓練方面有所作為。對于基層政府在農村推行的農貸、合作社、減租、農業改良等事務，農會也發揮了一定的協作輔助作用。但是，農會在加強國民黨與占農村絕大多數人口的佃、雇農及自耕農的關系方面卻并沒有產生真正的實效。

國民黨在農會建設方面陷入這一困境與農會的會員結構、職員結構及其在鄉村社區權力結構中的地位分不開的。國民黨希望通過農會組織的平臺，增強黨對農民的影響力及組織性，推進政府的施政，使農民能夠理解支持黨義政綱，支持國民黨及其政府。但是，絕大多數自耕農及佃雇農被排斥在農會干事會之外，農會在農村經濟問題最為核心的土地及減租問題上也無所作為。與革命性的農民協會相較，國民黨在農會之中組織既缺乏技巧與力度，經濟活動也不能改變絕大多數農民的現有處境，這無疑易使“黨務”成為“虛務”。換而言之，農會在黨農關系中的作用發揮并不單純取決于組織的技巧，而與國民黨及政府的政策取向及施政能力密切相關。

注釋：

① 《中國國民黨與農民運動》，中國國民黨中央軍事學校政治部講義，重慶國民書店1927年重印，第39頁。

② 參見拙文《近百年來農會組織的發展道路及其研究評述》，《近代史學刊》2007年第4輯。

③ 《中國國民黨歷次會議宣言及重要決議案匯編》（上編），中國國民黨中央執行委員會1941年編印，第54頁。

④ 《政府對農民運動之措施》，中國國民黨黨史會1927年編印。

⑤ 《中國國民黨與農人》，中國國民黨中央宣傳部編撰科1930年編印，第61頁。

⑥ 朱家驊：《農工的組織與訓練》，《農運與農訓》1944年第1期。

⑦⑧⑩{26}{27}{31}{32}{40} 中國第二歷史檔案館編《中華民國史檔案資料匯編》第5輯，江蘇古籍出版社1994年版，第1、2、21、488、492、3-4、3、492頁。

⑨ 《中常會會議記錄》（十二），廣西師范大學出版社1994年版，第252頁。

{11}{17}{23} 蔡鴻源主編《民國法規集成》第41冊，黃山書社1999年版，第55頁。

{12}{13}{14}{21} 許聞天編著《中國農民運動概述》，國民黨中央社會部1940年印行，第120、119、122頁。

{15}{16} 中國第二歷史檔案館：《社會部改隸行政院以來歷年全國農會及其會員數》，檔案號：11－2－28。

{18} 關于商人團體的法律地位問題請參見虞和平《近代商會的法人社團性質》，《歷史研究》1990年第5期；魏文享《制約、規范與授權—試論南京時期國民政府對同業公會的管理》，《華中師范大學學報》2005年第4期。

{19} 《地方黨務工作討論會紀要》，國民黨中央組織部1943年印行，第54頁。

{20} 《民眾運動法規解釋匯編》，中國國民黨湖南省執行委員會1934年編印，第6頁。

{22} 《先“總統”蔣公全集》第1冊，臺北中國文化大學出版社1984年版，第572頁。

{24} 《農會法》，載《農運法令輯要》，國民黨社會部組織訓練司1948年編印。

{25} 陸京士：《西北社會行政觀感》，《社會工作通訊》1943年第1卷第11期。

{28}{30} 秦孝儀編《蔣公思想言論總集》，臺北中央文物供應社1984年版，第393、464頁。

{29} 《民眾運動法規方案匯編》（上），中央民眾運動指導委員會1935年再版，第55-59頁。

{33} 中國第二歷史檔案館：《浙江省農會第二次全省會員代表大會特刊》，檔案號：11-1699。

{34}{38} 中國第二歷史檔案館：《江西余江縣農會及各鄉農會總報告（職員中黨員情況）》，檔案號：11－1760。

{35} 中國第二歷史檔案館：《浙江省寧海縣各鄉農會組織總報告及名冊》，檔案號：11－1701。

{36} 中國第二歷史檔案館：《安徽省歙縣各鄉農會總報告（職員中黨員統計）》，檔案號：11－1750。

{37} 中國第二歷史檔案館：《安徽省石埭縣各鄉農會組織總報告》，檔案號：11-1754。

{39} 何漢文：《如何樹立黨在農村中的基礎》，《中央周刊》1939年第1卷第30期。

{41} 中國第二歷史檔案館：《重慶市農民運動督導辦法》，檔案號：11-1963。

{42} 中國第二歷史檔案館：《歷年全國人民團體干部及會員訓練人數》，檔案號：11－2－28。

{43} [臺北]中央研究院近代史研究所檔案館：《浙江省農會三十年度工作報告》，檔案號：11－2－28。

{44}{45}{46} [臺北]中央研究院近代史研究所檔案館：《陜西各縣農會報告書》，檔案號：20-00-05/30-8。

{47} 中國第二歷史檔案館：《四川省重慶市暨江、巴兩縣農工督導計劃》，檔案號：11-1963。

{48} 谷正綱：《社政報告要點》，《社會工作通訊月刊》1946年第3卷第4、5期。

{49} 湖北省檔案館：《農林部健全農會組織徹底推行二五減租辦法》，檔案號：LS33-1-11。

{50} 汪磊：《現行農會法修正要旨》，《社會工作通訊月刊》1944年第1卷第8期。

{51}{52}汪磊：《抗戰以來農會組織的檢討》，《社會工作通訊月刊》1944年第1卷第2期。

（責任編輯 張衛東）