政府信息公開條例“實施準備期”的調查與思考

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱條例）于2007年1月17日經國務院第165次常務會議討論通過，溫家寶總理于2007年4月5日簽署國務院令第492號，正式公布該條例。但條例開始實施的時間是2008年5月1日，也就是說自頒布日起到真正實施期間有一個為期一年的“實施準備期”。筆者于2007年5月始指導研究生圍繞“政府信息公開條例實施準備期的鎮級政府信息公開狀況”開展調查研究工作。調查采取實地考察、面對面深度訪談、電話訪談、文獻調查等方式，實地考察選擇了廣東省兩個有代表性的鎮（一個是集體經濟實力強、人均年納稅近1.3萬元的發達鎮，另一個是人均年收入為6000元左右的經濟欠發達的鎮）；但訪談的對象涉及省、市、區從事信息管理工作的人員。以下就是基于調查基礎上的幾點認識。

實施“條例”的重點和難點是做好鄉（鎮）政府的信息公開工作

《中華人民共和國政府信息公開條例》的一大特點是在第十二條專門列出鄉（鎮）人民政府信息公開的八方面重要內容。可以說，“第十二條”體現了這部行政法規的制定過程既尊重歷史也關注現實，使法規的內容既具有現實感又體現一定的歷史繼承性、連續性。因為早在1998年4月18日中共中央辦公廳、國務院辦公廳就發出《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》，其中指出：“村務公開的重點是財務公開”，而且規定了村級財務公開的具體內容。可見，農村基層組織的財務公開早已引起關注。2000年中共中央辦公一廳、國務院辦公廳下發了《關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知》(中辦發[2000]25號)， 這很明顯是把鄉鎮一級政權機關的政務公開制度建設作為重點。2005年3月24日中共中央辦公廳、國務院辦公廳提出“關于進一步推行政務公開的意見”，在這個“意見”中再次強調：“鄉（鎮）要繼續貫徹中辦發［2000］25號文件精神，切實把各項要求落到實處。”

可見，《中華人民共和國政府信息公開條例》專門針對鄉（鎮）政府提出“第十二條”條款是有其歷史必然性的。現在需要討論的問題包括：“條例”所講的“鄉（鎮）政府信息公開”與早就著手抓的鄉（鎮）政府的政務公開有何不同？為什么始終把“鄉（鎮）政府”作為公開的重點？預留一年時間的“條例實施準備期”是否已讓鄉（鎮）政府做好執行“條例”的準備？2008年5月1號“條例”開始生效以后，應該采取哪些配套措施才能保證條例“第十二條”的落實并取得實效？根據我們的調查，得出以下幾點基本判斷：

第一，“政府信息公開”與“政務公開”相比外延更寬廣。根據筆者的理解，兩種“公開”所要實現的目標有所不同，“政務公開”旨在讓公眾了解政府在做什么、怎么做，從而可以監督政府；而“政府信息公開”除了實現這一層目標以外，還負有為公眾提供一般的信息服務，方便公眾生活、選擇投資策略、獲取就業信息等職能。就如“條例”第一條所表達的：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例。”從地方政府已經做的信息公開工作來看，譬如，中山市小欖鎮的政府信息網設有“認識小欖”、“政務公開”、“經濟動態”、“便民服務”和“菊城風采”等欄目，很直觀告訴我們“政務公開”的信息只是政府信息的一部分。當然必須強調，這部分內容是最核心的，或者說，“政府信息公開”最有意義的部分應該是其中的“政務信息”，也許可以這樣說，政務公開僅與建立廉潔政府的理念聯系在一起，而政府信息公開的理念已經前進了一步，體現的是建立開放的、服務型政府的理念。

第二，鄉（鎮）政府特別是屬下的基層組織的信息公開與老百姓利益息息相關，特別值得重視。政府信息公開一方面是讓社會公眾享受信息權，即通過提供信息服務滿足其信息需求；另一方面是讓社會公眾享受知情權，即通過公開大量的政務信息特別是財務信息，讓公眾在知情的基礎上監督政府，提高政府運作的透明度，以實現公共利益最大化。我們在中山市深入到一些社區居委會開展調查，其中有一個社區居委會（下轄14個村民小組）擁有兩萬多人，該社區居委會一個月的經營收入高達好幾百萬元人民幣，專項福利費收入近4萬元，接待費5萬多元，會議費高達20多萬（因為要給每家每戶參加會議的居民代表發誤工補貼，遇到有召開居民代表大會的月份，會議費就特別高），而且每家每戶都擁有集體企業的股份，因此，信息公開，提高社區居委會政務活動的透明度，對社區居民了解、參與、監督公共事務、維護自身利益具有特別重要的意義。實地調查告訴我們，一般的老百姓對與自身利益關系比較間接的鄉（鎮）一級政府的政務信息不大給予關注，但對與自己切身利益關系密切的社區居委會或村委會的政務、財務、債權債務等是比較關心的，況且村委會、社區居委會就處在居民區中，其信息公開的“受眾”面廣。因此，若干年后檢查《中華人民共和國政府信息公開條例》第十二條的貫徹落實情況也必須延伸到對鄉（鎮）屬下的村委會、社區居委會的信息公開工作的考核評價。

第三，各地區鄉（鎮）政府的信息公開狀況在其經濟社會發展水平和領導施政理念等因素制約下呈現不平衡發展態勢。經濟社會發展水平高的鄉（鎮），信息公開的方式多種多樣，包括政府網站、廣播、電視、報刊、公告欄等，我們所調查的經濟強鎮甚至全鎮所有社區居委會的大廳顯眼處都安裝有“事務公開觸摸查詢系統”，很多重要的信息包括財務報表都可以通過觸摸查詢系統比較方便的查看。這些經濟發達的鎮一方面能解決支撐信息公開的硬件設施和人才問題，另一方面其經濟職能、政治職能、社會管理和社會服務職能發揮得比較齊全，能夠讓老百姓在感受到政府的每一項決策、每一方面工作都與自己的利益息息相關的同時，關注政府發布的各方面信息，關心集體經濟和社會各項事業的發展。因此，這些地方的干部和群眾在信息公開的必要性問題上有比較一致的認識，使信息公開工作在既必要又可能的基礎上穩步推進。但是，絕大多數地方的大部分鄉（鎮）及屬下的村委會、社區居委會的信息公開工作離“條例”所提出的要求還是挺遠的。可以說，信息公開工作的落后往往是物質條件的落后與觀念層面的落后共同造成的：一方面，經濟不發達的鎮確實在信息公開所依托的諸如政府網站、廣播、電視、觸摸查詢系統等硬件設施建設方面受到經濟能力制約；另一方面，這些經濟落后的鎮無論是干部還是群眾在思想觀念方面確實也比較陳舊，在很多干部的心目中，政府決策、政府運作、政府的錢該怎樣花，這些都是政府內部事務，無須向群眾通報，于是，缺乏提供信息服務的責任意識和主動性；而這些地區的群眾維權意識、參與意識、監督意識一般也比較差，難以給政府運作透明化構成壓力。所有這些因素導致很多經濟條件差的地方政府連僅需要少量的投入就可提供的“政府信息公告欄”這樣的信息公開方式都不使用，政府大量事務處于“黑箱操作”狀態。

基于以上情況，我們認為，2008年5月1日開始實施“條例”以后，如何讓鄉（鎮）政府真正執行“第十二條”規定，還是個很值得關注的重點和難點問題。各省怎樣根據不同市縣的經濟社會發展狀況分類制定不同鄉（鎮）政府的信息公開工作目標，并分別給予政策指導、物質和技術支持，并定期進行督促檢查，將是關系到“條例”實施能否取得成效的不能不解決的問題。鄉（鎮）政府的信息公開工作在整個政府信息公開工作中屬于最基礎性的部分，也是與老百姓聯系最為密切的部分，如果能把這個環節的工作做得扎實而有成效，人們期盼已久的以“十年破冰”形容其制定產生歷程之《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施就有希望實現“里程碑式的跨越”了。

建立健全政府信息采集、組織、發布方面的協調機制是降低政府信息公開成本的關鍵

我們在調查中發現，不同層級的政府（省、市、縣、區、鄉鎮）在信息公開方面存在的問題各不相同，區、縣級以上地方人民政府特別是省級人民政府的信息公開工作存在的突出問題是協調機制不健全、信息公開成本高而收效差。政府管理機構的條塊分割特點，部門利益的存在，使得信息管理長期處于分散狀態，難以共享，同時，相當部分的信息資源只為領導服務，利用率較低。而且很多部門都掌控一定的信息發布權，信息發布的協調很成問題，經常出現人為設置信息流動障礙的情況。譬如，一個省級政府，其信息管理工作可能涉及的部門包括：政府辦公廳信息處、發展改革委員會、紀委監察廳、宣傳部、秘書處、政府新聞辦、信息產業廳等，有的負責內部信息處理，有的管政府公眾網，有的監督政務公開，有的負責新聞發布會，總之，政府管理機構的條塊分割導致信息資源管理帶有混亂性和壟斷性，大大增加政府信息公開的成本。如何通過協調機制的建立降低推行政府信息公開的成本，應該是實施“條例”過程中必須著力解決的問題。

加強考核、監督、責任追究等制度建設是促使條例得以落實的基本舉措

根據我們的調查，不管是哪一級地方政府，事實上都不太情愿使自己成為完全置身于公眾的監督之下的所謂“陽光下的政府”，信息透明雖然有利于公共利益的實現，但是對于信息擁有部門卻可能是利益的損失，信息公開意味著部分權力的喪失，并有可能失去相應的權力尋租。因此，大大小小的政府官員都會一定程度上存在壟斷信息、截留信息的內在沖動。必須清醒看到，政府信息公開絕對是一項需要上頭壓下面推才能做好的工作，它不能寄希望于各級政府的自覺性上，而必須靠各項考核、監督、責任追究制度來加以約束與激勵。“條例”的 “第四章 監督和保障”中的第二十九條指出“各級人民政府應當建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議。” 第三十條指出“政府信息公開工作主管部門和監察機關負責對行政機關政府信息公開的實施情況進行監督檢查”，這是非常必要的。事實上過去一些省市在推進政務公開工作時，已經非常重視考核制度、監督制度的建立。例如，廣東省于2005年7月29日通過《廣東省政務公開條例》，一年后即2006年8月25日又制定了《廣東省政務公開考核辦法（試行）》，其中的第九條提出具體的量化考核辦法，這是值得借鑒的。如果沒有定期進行考核、評議的制度，不能建立起有效的監督機制，是難以確保“條例”的貫徹執行并取得成效的。

要清醒看到“條例”的頒布實施只是向“陽光下的政府”邁出了一步

“政府信息公開” 賦予公民運用政府和其他公共部門所掌握的官方信息的權利，讓公眾在知悉政府運作的前提下監督政府，促使政府運作更加理性、透明，更負責任。正如我國一些專家所說的“陽光是最好的防腐劑，政府的權力運行過程公開透明會大大地降低腐敗發生的機率”。在《中華人民共和國政府信息公開條例》于去年4月份問世之初，輿論曾歡呼這是“里程碑式的跨越”，“人民知情權有了保障”，將有“牽一發而動全身”的成效。可見，十年磨一劍的“政府信息公開條例”承載著人們過重的期盼。事實上，就算在整個條例實施過程中絲毫不會出現有法不依、“上有政策、下有對策”的情況，人民群眾的知情權、參與權和監督權等民主權利的落實也是要靠多方面的制度建設才能奏效的事情。譬如，輿論監督制度的確立對保障公眾的知情權、監督權的實現具有特別重要的意義；又譬如官員個人財產申報制度，對于實現政務公開的防治腐敗功能具有實質性的意義。總之，應該加緊研究推出一系列與政府信息公開條例相配套的新的制度安排，才能確保條例的實施取得預期目標。

“陽光下的政府”建設是個復雜的系統工程，需要整體推進，但決不能把它變成形象工程、政績工程。政府信息公開所采取的方式方法應該切合各地實際，經濟落后地區老百姓上網查閱資料的機會極少，采取公告欄、簡訊、廣播、電視、會議傳達等方式雖然看起來不夠時髦，但只要能讓老百姓得到真實的有用的信息就可以采用，不一定非要投入大量的財力物力建政府網站。“政府信息公開條例”的實施過程不能搞一刀切，對不同地區、不同層級的政府執行條例情況的檢查、評價也應該有不同的標準和側重點。

（參加調研的有華南師范大學政治學專業研究生張繼文、劉惠興、王文俊等）