投入與績效并重

當前，為增強國家的科技實力，各國都加大了政府研發投入，2008年，美國政府的研發預算為1427億美元，比2007年增長4%；韓國為10.84萬億韓元，增長11.1%；英國約為35.54億英鎊，增長5.09%；日本為35708億日元，增長1.7%。

隨著政府研發投入的不斷增長，研發經費的使用效率越來越成為各國關心的問題。固然，政府研發投入的增加為提高國家科技實力提供了必要的資金支持，但如何用好這部分資金、提高其產出效率才是提高國家科技實力的關鍵。綜觀各國，它們一般采取以下措施來提高政府研發資金的使用效率。

突出重點——選準政府研發投入的大方向

政府研發資金投入什么領域、投入什么方向是決定產出效率的最重要的要素。一個國家選擇的領域如果是主導未來發展的關鍵領域，那么它將引領該領域未來的發展，相反，它將落在后面。1975年，日本通產省為超大規模集成電路聯合研究計劃提供了近1.5億美元的資助，幫助日本增強了在動態隨機存取存儲器（DRAM）方面的實力，20世紀80年代，日本半導體產業以256KDRAM芯片主導全球市場，超過美國成為全球的領先者。面對這種情況，美國并沒有與日本硬碰硬——加大對存儲器研發的資金投入力度，而是把重點放在微處理器產品的設計和生產上，20世紀90年代，DRAM技術在東南亞國家已經變得相當普通，而美國憑借在微處理器上的優勢開始主導個人計算機市場，重新成為半導體業的全球領先者。

那么，如何預測未來的關鍵領域呢？各國所采用的最常見的方法是技術預見。日本、德國、英國等發達國家和一些發展中國家均在開展國家技術預見活動。日本繼1971年完成第一次大規模技術預見活動之后，每五年組織一次，至今正在開展第八次技術預見。荷蘭率先在歐洲實施國家技術預見行動計劃，其后德國于1993年組織了第一次技術預見，英國、西班牙、法國、瑞典、愛爾蘭等國繼之而動。此外，澳大利亞、新西蘭、韓國、印度、新加坡、泰國、土耳其及南非等大洋洲、亞洲和非洲國家也紛紛開展了預見活動。雖然美國沒有開展基于大規模德爾菲調查的技術預見，但白宮科技政策辦公室自1991年以來每隔兩年發布一份《國家關鍵技術報告》，對未來需要重點發展的技術領域進行預測和選擇。

在對未來的關鍵技術進行研究之后，各國也并非把所有的關鍵技術都作為本國的研究重點，它們還會結合本國的優勢領域來進行考慮，以達到事半功倍的效果。這是因為，在科技全球化的今天，各國均認識到，由于政府財力的有限性，它們不可能也沒有必要在所有領域全部領先，他們可以以某些領域的先進成果作為籌碼，在科技全球化時代爭取主動權。比如，作為俄羅斯的傳統優勢領域，軍工和航天技術一直受到俄政府的高度重視，當前，在信息交換、處理和信息安全技術方面，在定位、導航和定時技術方面，在能源儲存、整流技術以及生物傳感器技術方面，除美國外，世界上只有俄羅斯具有全面的研制與開發能力。

當前，盡管各國的重點研究領域各不相同，但是，它們都把生命科學和生物技術、信息技術、納米技術、能源技術、環境研究作為其研發重點。生命科學和生物技術、信息技術和納米技術之備受各國重視是因為這些領域在21世紀有望推動新一輪產業革命，能源技術和環境研究之所以受到重視是因為當前能源日漸短缺、環境日益惡化。美國2008年的研發預算重點是國家納米技術計劃、網格與信息技術計劃、先進能源計劃以及氣候變化科學計劃等；日本《第三期科技基本計劃》中的4個“重點推進領域”是生命科學、信息通信、能源技術、納米技術和材料；歐盟2007年啟動的第七框架計劃中的重點領域包括生命科學和生物技術、信息社會技術、納米技術等。

四兩撥千斤——調動企業和社會各界投資研發的積極性

一般來說，政府的研發投入主要起示范、引領作用，政府的研發投入如果能夠起到以少帶多、以點帶面的作用，起到“四兩撥千斤”的作用，其使用效率將大大提高。事實說明，在當前的科技強國中，政府的研發投入有效地吸引了企業和社會各界的研發投資，如日本企業界提供高達75%的全國研發經費，美國企業界提供了66%，德國企業界提供了67%，韓國提供了75%。固然，這與這些國家企業實力的強大（它們有能力也愿意在科技上加大投資）有很大關系，同時，政府的調動和引領作用也不可小覷。

為調動企業和社會各界加大研發投入的積極性，各國政府主要采取兩種措施，一是在產業共性技術領域設立面向企業的研發計劃，二是對于企業和社會各界的研發給予稅收減免。

盡管世貿組織《補貼與反補貼措施協議》關于政府向企業提供補貼的規定非常嚴格，但其對產業研究的限制較松。產業研究是指以發現可能有助于開發或改進產品、工藝或服務的新知識為目的的研究，又稱產業基礎研究，本質上就是產業共性技術研究。為此，各國政府在產業關鍵共性技術領域設立了面向企業的研發計劃，如美國的先進技術計劃，歐洲的尤里卡計劃等等。為了發揮政府研發資金的引導作用，吸引企業加大研發投入，這些計劃規定，政府提供的資助額度最高只能為項目總費用的50%，其他資金由項目承擔者負擔。利用這種措施，政府研發投資有效調動了企業和其他機構投資研發的積極性。如截至2004年9月，聯邦政府對先進技術計劃的撥款累計22.69億美元，與此同時，這些項目還吸引了產業界21.02億的投資，聯邦政府投入與企業投入基本為1:1。

近年來，越來越多的國家采取研發稅收減免激勵措施來吸引企業和社會各界投資研發。從某種意義上說，政府實行研發稅收減免相當于增加了研發投入。相對于面向企業的研發計劃而言，這種措施針對面更廣、受益者更多，因此越來越多的國家采取了這種措施，而且研發稅收減免幅度有加大的趨勢。1995年，在30個經合組織成員國中實行研發稅收減免政策的國家有12個，2006年，實行研發稅收減免政策的國家數增至20個。

管理細致——加強政府研發資金的管理審計

加強政府研發資金的管理是提高政府研發投入效率的有效保證。當前，各國采取切實措施，加強了政府研發資金的管理審計。

政府研發資金由投入管理型向績效管理型轉變。當前，很多國家的政府研發撥款都與資金使用的績效掛鉤。美國2002年推出了計劃評估等級工具，對其各個計劃（包括研發計劃）進行績效評估，評估結果分為有效、中等有效、勉強有效、無效四個等級，對于績效評估結果為有效的研發計劃，政府將增加資金投入，對于勉強有效或無效的計劃，政府將督促其改進，如果還不行的話，政府將減少甚至停止撥款。韓國政府經費管理模式也越來越強調績效。2007年，韓國科學技術委員會第一次對51個大型國家研發項目進行評估，結果優秀率為19%，合格率為63%，不合格率為18%。韓國科學技術委員會在審核2008年研發項目預算時將考慮其評估結果，對優秀項目加大扶持力度，對不合格項目將減少經費支持。

更多采用競爭性資助機制來分配政府研發資金。各國政府主要通過兩種方式來對其進行分配，一種是競爭性資助方式，即通過科技計劃或基金把資金撥付給競爭優勝者的方式，另一種是非競爭性資助方式，即不通過競爭程序把資金直接撥付給政府科研機構或其他機構的方式。由于競爭性資助方式是把資金給予最優秀或者最合適的研究團隊，因此，相對于制度性撥款而言，其資金使用效率應該更高。當前，各國通過競爭性資助方式下撥的資金正在逐漸增加。美國2007財年預算案指出，為提高聯邦研究資金的使用效益，需要增強競爭性資助。日本從20世紀80年代開始就逐步提高競爭性研究資金的比例，進入90年代其增長幅度加大。從1990年到2004年，政府競爭性研究資金的數額從700億日元增至3600億日元。韓國1996年開始推行研究機構的改革，政府對政府研究機構的資助方式從“一次性撥款制度”轉向“基于項目的管理制度”的新制度，以提高政府研究機構的效率。愛爾蘭通過競爭性資助方式分配的政府研發資金從1998年的28%提高到2004年的約50%。

完善管理體系，避免政府研究課題重復和不合理的浪費。為提高政府研發資金的使用效率和保障資金使用的公平性，許多國家都建立了相應的管理體系并在不斷完善相關管理制度。為規范政府研發資金的管理，美國頒布了《聯邦會計和審計法》、《政府公司控制法》、《首席財務官法》、《政府管理改革法》等。為防止公共科研費用的不正當使用，日本綜合科技會議出臺了《關于防止公共研究費不正當使用的共同指導方針》，文部科學省出臺了《研究機構公共研究費管理監督指南（實施準則）》，同時，日本開通了“政府共通研究開發管理系統”，以杜絕政府部門研究課題的重復或政府研究經費的過度集中。

（作者為中國科學技術信息研究所戰略研究中心副研究員）