戶改艱難前行

戶籍制度改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的。

“我不是在挑戰戶籍制度，相反，我是在維護法律的戶籍制度，”在北京工作已有四年多的安徽籍律師程海一再強調。“與戶籍制度較真”讓程海出了名。此前他要求根據他長期定居北京的事實將戶口遷往北京。但由于沒有北京市公安局出具的“準遷證”，遭到拒絕。于是，他先后將北京、安徽兩地的公安部門告上法庭，但遭駁回；此后又致信國務院法制辦，建議清理戶籍管理相關文件。日前程海又通過電郵建議北京市政府，將540萬外地戶口北京常住居民的北京戶籍問題，列為2008年直接關系群眾生活的重要實事中。

事實上，自中國城鄉收入差別不斷拉大、城鄉矛盾顯現以來，質疑現行戶籍制度的聲音就不絕于耳，調研、方案、路線圖一再出現，小范圍改革試點也未曾中斷。然而全面的改革方案仍付之闕如。

戶改也在“摸著石頭過河”

壓力之下，近年來戶口問題的各種解決方案也在“摸著石頭過河”。

1992年國家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農業、非農業二元戶口性質，統一城鄉戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調整戶口遷移政策”的改革目標。

河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個省、自治區、直轄市近年來取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統一了城鄉戶口登記制度，統稱為居民戶口。為推動改革政策的順利實施，12個省、自治區、直轄市公安機關主動配合民政、勞動保障、計劃生育、教育等部門調整相關配套的經濟社會政策。北京、上海兩市也已下發了本市農業人口轉為非農業人口實施意見，放寬了條件限制。

在去年12月召開的全國治安工作會議上，公安部宣布，我國將大力推進以建立城鄉統一的戶口登記制度為重點的戶籍管理制度改革，逐步取消農業戶口、非農業戶口的二元戶口性質，實現公民身份平等。除此之外，我國還將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進一步調整戶口遷移政策，促進人才交流和人口的合理有序轉移；完善暫住戶口登記，探索建立居住證制度；放寬夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落戶的條件限制，解決群眾的實際困難。

新一輪戶改的共同點

2007年6月6日，菲律賓總統阿羅約到訪重慶。此起彼伏的高樓和縱橫交錯的立交橋讓她困惑：“重慶還有農民嗎？”時任重慶市委書記汪洋的回答是：其實重慶大部分老百姓都是農民。

“‘大城市帶動大農村’是重慶直轄之后就已經具備的特點。重慶具備省級行政架構，并不是單純的城市經濟體。重慶的城鄉差距尤其大，城鄉二元結構明顯。”重慶市社科院城市發展研究所所長許玉明接受《小康》采訪時指出，“統籌城鄉”的改革就是向困擾中國的城鄉“二元結構”宣戰，戶籍問題便是統籌城鄉中的重要一項。

作為重慶統籌城鄉改革先行示范區，九龍坡區在2007年年初探索制定了《城鄉統籌發展戶籍制度改革試行辦法》等配套制度，以解決農民變市民過程中面臨的各種問題。該區規定在子女入學、就業扶持、養老保險、最低生活保障等各個方面，變市民的農民享受與當地“城里人”一樣的待遇。有的區縣甚至出臺了農民變市民的獎勵辦法。

據了解，重慶將建立起城鄉統一的戶籍登記管理制度，統一登記為“重慶市居民戶口”，不再區分農村人城市人。“這一改革將在試點基礎上于2012年前全面推開，并盡快過渡到以身份證取代屬地戶籍管理制度。”

如今在我國許多地方展開的新一輪戶籍改革，都與重慶有一個共同點，便是以“城鄉一體化”為目標，通過全面推進改革，打破原有的城鄉二元社會結構，建立城鄉統一的戶籍登記管理制度。

廣東省全面推進戶籍管理制度改革的意見，已于2005年11月報請省政府審定。這次改革意見中提出：在全省范圍內取消農業、非農業、自理口糧及其他類型的戶口性質，實行城鄉戶籍登記管理一體化；按照在實際居住地登記戶口的原則，建立并完善實有人口登記管理制度。

《河南省城鎮化“十一五”規劃》則明確提出，河南省將按照城鄉一體化要求，實行城鄉統一戶籍管理，在全省推行按實際居住地進行登記的戶籍管理制度。城鄉居民將按照實際居住地址統一登記為“居民戶口”。

武漢城市圈也表示九城市戶籍改革有望先行先試：持通用戶口本，武漢城市圈九城市居民可自由流動，并形成以就業、社保、教育、衛生為重點的城鄉一體化公共服務體系。

準入和遷移條件在放寬

山東省規定，凡屬該省引進的人才，發給《山東省外來人才居住證》，享受當地居民的同等待遇。重慶市則在暫住人口中全面實施居住證制度，取代原有的暫住證。

2007年12月，浙江省也開始在部分外來人口較多地區試點居住證制度。此次改革打破了原有的戶籍屬地管理框架，把居住證分為三個等級，類別上分為臨時居住證和居住證兩種，而居住證又分為普通人員類和專業人員類。按照外來人員的條件，分別對應不同的就業、住房和子女入學等社會福利。這種被當地官員稱為“繞過戶口來設計附著在戶籍上的福利制度的改革”，受到公眾尤其是外來人口的關注。

在河南省鶴壁市，城鄉一體化戶籍改革也出現了新的特點，如取消了“農轉非”計劃限制，實行有合法固定住所、有穩定職業或生活來源條件下的準入制度；前來投資、興辦實業和購房，不受時間長短、投資數額、納稅數額的限制即可遷入；取消了夫妻投靠在居住時間上的限制，取消了父母投靠子女對身邊有無子女的限制，取消了子女投靠父母對子女年齡的限制；增加了投資投勞人員、外來務工人員符合一定條件即可入戶的內容。

作為外來人口大省的廣東省也在籌建不同城市的準入制度，以準入條件取代各類進城人口控制指標。如廣州市在2003年以來先后推出了多項政策，改革了“農轉非”和人口增長調控管理辦法，取消了“農轉非”人口控制計劃，將夫妻投靠的年限由10年放寬至5年，并明確了以準入條件取代按計劃指標審核落戶的辦法。

深圳市也相繼調整了戶口遷移政策，出臺了多份配套文件，全部取消了“農業”戶口性質，新增投資納稅入戶政策，并將夫妻投靠的年限放寬至2年。

改革仍需改堅

改革在如火如荼地進行，效果卻似乎不盡如人意。即便是前文中提到的12個省(自治區、直轄市)，也并沒能很好地解決原來的城市戶口居民和農村戶口居民的平等問題。有的地區，甚至在大刀闊斧地“改革”之后，由于種種原因，又不得不退回到原來的政策上來。

河南省鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口時，鄭州市也因其改革力度被媒體形容為中國戶籍改革的“先行者”，但在2004年后鄭州的“戶籍新政”被緊急“叫停”，理由是：人口的迅速增加致使城市交通擁擠，教育資源急劇緊張，社會保障部門壓力增大，治安和刑事案件發案數量增加，城市治安壓力加大，人口增加后患病人員增加將給醫療行業帶來壓力等等。

許多地方，農民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發現，城鄉戶口差別背后隱含的社會不公仍舊不少，諸如社會地位、收入標準、子女入學、勞動就業、醫療衛生、社保、福利、高考、升職、培訓等等并沒有完全消除，有了進城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。寧夏固原市許多農轉非的群眾就由于長年未能享受城市待遇，反而失去了退耕還林、兩免一補等農村優惠措施，紛紛要求非轉農，在戶口上呈現返鄉潮。

城里人也有怨言：戶口一放開，龐大的農民涌進城，城市就要變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來分我們的“蛋糕”嗎？

當規定與要求，最終變得不那么匹配時，不禁讓人對這新一輪“戶改”的意義有了疑慮，有人甚至評論其“象征意義”多于實質內容。

在各種關于戶籍制度的討論聲中，更多的是支持漸進式的改革：經濟因素和中心城市的承受能力成為重點考慮的因素。接受《小康》采訪的多位人士認為，全面推進戶籍改革的目標是解決城鄉戶口性質統一問題，讓戶口回歸本位。戶籍制度改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的，不研究解決好相關的社會經濟政策問題，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以全面穩步推進。

不過在程海看來，鄭州戶改只是暴露了被長期掩蓋的各地對非本地戶口人(子女)上學、就業、社會保障上不公平對待的問題。其實質是各地以常住戶口為借口，違反了(義務)教育法、勞動法、社會保障方面的法律，應由對應的法律去調整，與戶口無關，戶口也無法解決這些不公平的問題。

對于戶籍制度，前進還是退步，恐怕還將成為人們爭論不休的話題。程海對于自己的訴訟倒是充滿信心，“我會一直告下去，直到法律正確實施，相信我一定會勝訴的。”程海肯定地對《小康》表示，“如果大家都來關注、參與，明年或許就會出現根本性的改變。”