科學發展觀視野下行政壟斷的規制考究

摘 要： 行政壟斷是我國趕超型戰略及經濟體制轉軌的副產品，有體制的、政治的、經濟的、法律的、管理的等諸方面的原因，涉及國家、公民與社會之間的關系，因此乃是憲政問題。其實質是權力濫用、以權謀利，是違背全面、協調、可持續的科學發展觀的要求的。鑒于行政壟斷巨大的破壞性，威脅社會公平，耗散政治租金，損害市場秩序，應該通過多方面的制度變革予以破解。經濟改革和反行政壟斷本質上是憲政轉軌的組成部分。

關鍵詞： 科學發展觀 行政壟斷 憲政轉軌 規制

中圖分類號：D 9 文獻標識碼：A 文章編號：1671-623X(2008)04-0004-03

黨的十六大以來，黨中央圍繞“實現什么樣的發展、怎樣發展”這個主題提出了科學發展觀，為中國建設全面小康社會提供了銳利的思想武器和指導方針。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。作為馬克思主義中國化的最新成果，科學發展觀應該貫徹到黨和國家的各項具體工作中，包括經濟、政治、文化、社會諸方面以及作為當今我國面臨的一個重大挑戰和問題的行政壟斷問題。

壟斷者，把持和獨占之義也。壟斷劃分為三大類型：市場壟斷、自然壟斷、行政壟斷。所謂的行政壟斷就是政府及其所屬部門違法行政限制競爭的行為。國家在經濟上的壟斷與行政壟斷不同，國家壟斷依據的是國家政策，以國家權力機關制定的法律為依據。“國家壟斷即國家權力和壟斷資本的結合”。^［1］我國的行政壟斷本質上是國家權力參與資源分配的形式和結果，與資本主義社會發展到帝國主義階段的國家壟斷是不同的。

“行政壟斷就是政治壟斷的一種形式……事實上是現行的政治權力關系的一種表現形式。”^［2］由于行政壟斷不利于公平競爭、損害市場秩序、危害國家利益和人民的生活，影響經濟社會的全面、協調、可持續發展，因此迫切需要在科學發展觀的指導下予以徹底地整頓和清理。

一、 行政壟斷的成因考察

1. 長期的計劃經濟體制是行政壟斷的體制淵源和歷史根源

計劃經濟本質上是管制經濟、權力經濟，權力成為資源配置的主要方式，在此基礎上形成的投資體制也是行政壟斷形成的誘因。計劃經濟是行政壟斷的體制淵源。^［3］我國幾乎所有的企業都是國家依靠其權力“剝奪剝奪者”之資產或政府直接投資產生并發展起來的。因此政府和企業間有一種天然的“父子情結”。計劃經濟也造就了一個龐大的既得利益集團。按照新制度主義的觀點，制度一旦形成就會產生慣性，即使該制度已落后仍然會茍延殘喘并影響新制度的形成與發展，即“路徑依賴”、制度的自我強化機制。^［4］行政壟斷是計劃經濟之后，政府部門仍然試圖按照自己的意志統治市場的表現，行政壟斷已成為目前我國經濟發展的最大制度性瓶頸。

2. 政府職能的錯位是導致行政壟斷的重要原因

政府與市場的關系是國家政治—經濟制度的關鍵問題。政府的能力是有限的，全能的政府不僅不存在而且其實踐將威脅自由和穩定。市場經濟條件下政府的功能應該有限度和范圍，比如維持安全、秩序、公益物品等。政府可以并且應當對市場經濟進行適度的多種形式的干預，維護市場秩序，為制止市場中的各種不正當競爭行為提供一個公平的競爭環境，但是不應當直接地介入經濟活動特別是微觀的經營過程。而行政壟斷實質上是政府對市場的非法侵入，是對市場競爭秩序的破壞。我國的機構改革和行政壟斷的破除之所以難以成功，與政府職能的“越位、錯位、缺位”密切相關。政府既當裁判員又當運動員的錯誤做法應當廢除。

3. 政府利益的最大化是行政壟斷的動機或認識上的原因

公共選擇理論告訴我們，政府都有追求一定利益的最基本的出發點。正是在這種利益的驅使下，政府才介入市場。官僚部門都有將其權力、利益和預算擴大化的傾向。在道格拉斯·諾思看來，國家的兩個最基本的目的是統治者在尋求最大化租金的同時實現社會產出的最大化，^［5］當然這是一對悖論，是兩個互相沖突的目標。在蛋糕的大小既定的情況下，國家拿得多，留給社會的自然減少，社會的投資和消費能力相應減少。維持行政壟斷還有財政因素。由于我國的稅收成本很大，國家通過維持和掌握國有壟斷企業，可以直接取得其利潤。實行分稅制后，中央財政和地方財政“分灶吃飯”，中央政府財政汲取能力大大加強，而地方政府的事務卻大量增加，權力較少而責任較多，于是地方政府想方設法增加收入，其中地方保護主義就是一種辦法，力圖使本區域內的企業增加收入，以增加地方稅收和突出官員的政績。

4. 法律規制存在盲點，是行政壟斷滋生蔓延的根源

行政壟斷屢禁不止，說明了目前我國法律對行政壟斷行為規制的缺失與低效。目前我國僅僅在《反不正當競爭法》、《價格法》、《招標投標法》及國務院的一些行政法規、規章中規定了一些對行政壟斷的法律規制。而且致命的是，有關法律法規系統性、權威性不強；法律法規中缺乏統一的認定標準以及對法律責任追究制度的明確規定，操作性不強，難以運用；沒有權責明確的反行政壟斷的主體。由于我國的民主化、法制化程度不高，部分政府官員的法治意識薄弱，一些政府及其所屬部門在執法的同時，大興壟斷之實，使得既定的法律法規未能及時有效地阻止行政壟斷。此外，在目前的體制下，地方司法機關與地方政府存在千絲萬縷的聯系，尤其是地方司法機關的經費、人事等皆受制于地方政府，極易形成司法中的地方保護主義，這也是行政壟斷泛濫的重要原因之一。

5. 監督管理不到位

首先，多頭管理，職能交叉，執法不統一。比如說，《反不正當競爭法》的執行機關是工商行政管理部門。但是，2000年《電信條例》的出臺，使得工商行政管理部門對電信行業的壟斷和不正當競爭行為進行監管陷入尷尬的被動狀態;其二，人員素質不適應，有法不依，執法不嚴，違法不究。我國實行市場經濟的時間還不長，很多制度、習慣、做法都有待完善，社會也需要時間學習和適應。一些行政管理人員的素質不夠高，一時還不能完全適應新形勢的需要，知識比較單一，法律意識不強，管理和執行能力不高，嚴重影響了執法效果;其三，行政壟斷后臺硬，查處難度大。行政壟斷一般都有政府或權力部門作后盾，導致在查處行政壟斷案件時，往往遇到各種各樣的干擾;其四，社會監督尤其是輿論監督力度不夠;其五，執法機關執法力量薄弱，執法經費緊張，執法裝備落后，這也是制約監管到位的幾個因素。

二、 規制行政壟斷的迫切性

1. 維持政治體系穩定、保障政治權威的需要

行政壟斷的根本目的在于保護地區和部門的利益，嚴重干擾著以自由競爭為靈魂的市場經濟的發育和完善，一直用特權的形象干擾著以平等為靈魂的民主法制建設步伐，成為目前深化改革的最大絆腳石。行政壟斷所必然帶來的一個結果就是效率的低下和社會福利的減損，無效產權和管制經濟必然削弱制度的競爭力，即國家權威資源的耗散；^［6］進而削弱國家的競爭能力。考慮到政府多年來給予國有企業的大量補貼，以及所得稅返還、減免等優惠政策，壟斷行業企業不僅耗散了巨額租金，還消耗了大量的國家應得的財政收入。另外，由于行政壟斷與特權、歧視、腐敗的惡劣現象往往密切關聯，導致民眾的不滿，會加劇社會矛盾，消解政府的合法性，甚至成為社會抗拒事件的口號和催化劑。行政壟斷顯然是不利于社會和諧的，是與可持續發展的要求相背離的。

2. 完善市場經濟體制、促進公平競爭的需要

市場經濟的本質是競爭經濟，各市場主體按照合乎正義和規律的法律平等競爭，市場成為資源配置的核心機制。市場化實際上是管制和放松管制、壟斷和反對壟斷的博弈。壟斷對于市場經濟的危害，一是損害效率，壟斷部門不僅本身缺乏創新激勵，而且束縛了其他市場主體的發展努力，不僅占用了過多的社會資源，而且造成資源錯配和結構失衡；二是破壞公平，由于壟斷者一方面可以利用壟斷權力“設租”、“尋租”，化公為私，將其收益單位化和個人化，另一方面可以利用壟斷地位和壟斷權力侵占廣大消費者的利益，增加壟斷利潤，擴大壟斷福利，其結果必然破壞市場經濟的制度基礎和政府行政的公信力。計劃經濟是低效率的，建立在計劃經濟基礎上的行政壟斷是與市場經濟的要求背道而馳的，是不利于經濟社會可持續發展的，因而也是不合乎科學發展觀的要求的。

3. 維護社會公正，消除兩極分化的需要

行政壟斷行業在利用權力謀取本單位、本部門、本行業的集團利益時，卻直接侵害了一般公眾和其他行業、部門、企業等利益主體的利益，并直接損害國家的整體利益和長遠利益。由于壟斷行業基本上是公民和企業的基礎性消費行業，價格居高不下，多年來一直把虧損通過提高服務價格的辦法轉嫁到消費者頭上，這勢必導致公民其他消費支出的減少，影響了社會其他行業的發展，由此形成了我國消費結構和產業結構雙重的結構性失調。世界銀行1997年發布的一份題為《共享不斷提高的收入》的報告中指出，中國的貧富懸殊要比發達國家、東亞其他國家和地區以及前蘇聯東歐國家都大。^［7］對于日益擴大的貧富差距，行政壟斷有相當大的“貢獻”。行政壟斷利用權力牟取不當利益，損害社會經濟效益，也最終損害人民群眾的利益，背離科學發展觀“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”的根本宗旨。

4. 強國富民，促進社會和諧的需要

組織與制度是經濟發展的決定因素，以人為本、全面、協調、可持續的發展這個好的目標，歸根到底，依賴于好的組織與制度條件。一個不容爭議的事實是，只要是國有企業，包括其腐朽形式行政壟斷，無論是法國的、德國的、英國的還是中國的，都是低效率甚至是無效率的。因此，行政壟斷制約了國家的經濟競爭力。國家必須選擇，尤其面臨“在與更有效率的鄰邦相處的情況下，相對無效率的產權將威脅到一個國家的生存，國家面臨著或者死亡或者修改基本的所有權結構以降低交易費用和提高增長率的選擇。”^［8］國家的興衰取決于一個國家是政府分配經濟資源還是市場分配經濟資源，一個國家因快速發展而加強的競爭力取決于該國的產權組織形式是否有效。^［9］只有放松規制，破除行政壟斷，強化和完善競爭及相關的制度安排，鼓勵國民積極創造，才能為國家的強盛奠定制度基礎，也為社會的和諧提供物質保障。

三、 科學發展觀視野下破解行政壟斷的基本思路

1. 推動政治體制改革，規范政府職能

行政壟斷的實質是公共權力的濫用與失范。改善制度的核心是政府轉型，這要通過制度建設來完成。要真正使政府民有、民治、民享就必須有監督和制約機制，使問責成為常態。腐敗是制度缺陷的集中體現，因此，要想從根本上遏制、戰勝腐敗也只能通過制度建設來達到。由于計劃經濟實質上是一種政府壟斷和管制的經濟，向市場經濟轉變就是要減少和解除國家權力對社會經濟生活的壟斷和管制。具體而言，要繼續推動和深化以政企分開為核心的國企改革，減少許可，放松規制。而要減少和解除國家權力的壟斷，就必須進行機構改革。^［10］完善市場經濟制度是消解行政壟斷的社會經濟基礎。市場意味著選擇（而不是單一），市場意味著競爭（而不是壟斷），市場意味著機會和創新（而不是墨守成規）。^［11］只有不斷地推動政府的民主化、法治化進程，建設透明政府、有限政府、法治政府和服務型政府，強化監督與制約，行政壟斷的破解才有制度保證。

2. 完善法律體系，推進制度變遷

沒有完善的法律制度的支撐，市場經濟就很可能淪為壞的市場經濟而非好的市場經濟，“拉美病”就是腐化的權力資本化的典型，其中權力與資本的聯姻導致經濟畸形化，政治腐朽化，民眾貧困化。要推動反行政壟斷的制度建設，首先應該完善法律體系，特別是良好的憲政制度的建構，因為憲法是公共權力運行的根本規則。憲法就是為政治活動提供游戲規則的“總契約”，即羅爾斯所言：“一部正義的憲法為行政公職和權力建立了一種公平競爭的形式”。^［12］盡管存在缺憾，“一種正義的憲法是一種不完善的程序正義。”^［13］沒有憲法層面的變革，有效地規范國家權力包括行政壟斷是不可能的。其次要完善行政法體系的建設，以有效地約束、規范、控制行政權的運作，掃除行政壟斷的權力基礎。再次，要完善一般的反壟斷立法。盡管世界各國的反壟斷法一般而言限于市場主體之間通過競爭形成的壟斷，但客觀上有助于約束公共權力，因為任何法律規則本身都給國家權力的行使劃定了范圍、內容、程序和限度。

3. 培育獨立、自治、多元的公民社會，促進監督與制約機制完善

要解決當下中國的行政壟斷并消解、減少其損害，需要建構獨立的、自治的、有組織而多層次的公民社會，使農民、工人、消費者、企業等社會力量依法組織起來并在利益的沖突與合作中各得其所。 “得到廣泛承認的一點是，立法常常是偏向于利益集團和各類組織的……。”相應地，“人們正是利用個人自己所屬的組織來對抗其他組織。”^［14］破除行政壟斷需要公民（消費者和經營者）的聯合行動。 特別是被稱為現代社會“第四權力”、“無冕之王”的新聞媒體，應當成為公眾的喉舌，反映人民的利益與要求，同時作為溝通政府與民眾的媒介，而不是政府或特殊集團的簡單傳聲筒。要強化各民主黨派、社會團體、民間組織（特別是消費者權益組織）乃至國際社會的監督，還要加強權力機關的監督及行政機關的自我監督。司法是社會公正的最后一道防線，也是約束權力的重要制度安排。由于我國的行政壟斷往往是以法律法規等方式確認的，并披著法律的外衣，因此建立獨立、公正、合理的司法審查制度（包括違憲審查制度和行政訴訟制度在內）顯得特別重要。

由于“路徑依賴”的緣故，任何制度一旦形成便會相應地培育出一批既得利益者，因此反行政壟斷其實是利益的再分配與調整。由于行政壟斷格局的存在與權力密切關聯，其改革意味著對權力持有者及利益相關者的改革，難處在于改革者成了被改革者。為了使壟斷租金最大化，“統治者將避免觸犯有勢力的選民。如果實力接近候選統治者的集團的財富或收入受到產權的不利影響，那么統治者就會受到威脅，因而，統治者會同意一個有利于這些集團的產權結構而無視它對效率的影響。”^［15］但是，反行政壟斷最終將有益于政治租金的最大化和政治統治的維系，因為有效率的產權有助于國家的高收入（社會產出大，稅收自然多），而那些較無效率的產權則由于高交易費用（監督、檢測和征賦稅）會減少國家的稅收，因而國家常常發現他們的利益所在與其說是準予壟斷，不如說是導致更激烈競爭狀況的產權。^［16］國家和民眾利益的最大化是反行政壟斷的根本動力。只要我們立足于“三個代表”重要思想和科學發展觀的要求，破除行政壟斷就不僅是必要的，而且是可能的。

參考文獻

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On Regulating Administrative Monopolization: A Perspective from the Scientific Concept of Development

FANG Ya-ming

(School of Liberal Arts and Law， Guangdong University of Technology， Guangzhou， Guangdong， 510090， P. R. China)

Abstract: Administrative monopolization， as a byproduct of “Catching up with and Surpassing” strategy and economic transformation， is caused by the problems lying in system， politics， economics， laws， government and the like， and interferes the relationships among the state， citizens and society. Therefore it is indeed a matter of constitutionalism. It exists by nature in the form of power abuse for personal gains， and is against the demand for all-round， harmonious and sustainable scientific concept of development. Administrative monopolization is enormously destructive- it threats social equity， dissipates political rents， and disrupts market order. All-round institutional reform in politics， economics， laws and society should be undertaken to remove administrative monopolization. Virtually， economic reform and antimonopoly of administration are components of transformation of constitutionalism.

Key words: concept of scientific development; administrative monopolization; transformation of constitutionalism; regulation

(文字編輯、責任校對：王香麗)