和諧社會視野下的流域管理

[摘要] 2004年，中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，首次提出了構建社會主義和諧社會的概念，胡錦濤總書記在闡明社會主義和諧社會的基本特征時指出“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治，公平正義，誠信友愛，充滿活力，安定有序，人與自然和諧相處的社會”。建設和諧社會的偉大決策和實踐，向法學界提出了“如何正確處理人與人的關系，人與自然的關系，實現人與人的和諧，人與自然的和諧，促進經濟、社會和環境的全面、協調、可持續發展”的重大任務和重要課題。

[關鍵詞] 理想秩序 和諧共處 公眾參與 公共信托理論

一、“人與自然和諧共處”理念的含義

蔡守秋認為，和諧是人類的一種理想秩序，包括人與人的和諧和人與自然的和諧兩個方面。當我們談到人與自然之間的和諧時，不是指人與自然之間沒有斗爭、矛盾和相互關系的調整，而是指將兩者之間的矛盾或沖突限制調整在雙方可以承受的適當范疇內，將損失盡量降低，最小化，將收益盡量提高，最大化。“人與自然和諧相處理念”包括非常豐富的內涵，它建立在人與自然共生共榮共發展，人與自然雙贏的理念上，強調“以人為本，以自然為根和“以人為主導，以自然為基礎”的思想，包括實現社會生產力與自然生產力相和諧，經濟再生產與自然再生產相和諧，經濟系統與生態系統相和諧，“人化自然”與“未人化自然”相和諧，環境保護和經濟發展相和諧等內容

1.“人與自然和諧共處”理念的產生與發展

當今人類面臨著嚴峻的沖突和挑戰，面臨著人與自然的生態危機的沖突；人與社會的社會危機的沖突；人與人的道德危機的沖突；人的心靈的精神危機的沖突；文明之間的文化危機的沖突。“人與自然和諧共處”這一理念不是憑空產生的，而是西方的自然法學理論，東方的天人合一觀念與當代環境學、生態學、生態倫理學的綜合，是人類現實利益與理性智慧、科學態度與道德精神相結合的產物，是整個法學理論、環境學理論與環境法制建設實踐共同發展的結晶。

2.“人與自然和諧共處”理念的意義

“人與自然和諧共處”作為環境資源法學的基本理念，在環境資源法學研究和環境資源法制建設中具有重要的理論意義和實踐作用，它將促進調整人與自然關系的環境資源法學理論的健康發展，指引我國環境資源法制建設沿著環境法治的方向發展，并將促進和保障“人與人和諧共處，人與自然和諧共處”和諧社會的建設和發展。人與自然的關系首先取決于人類對自然的認識，這種認識就是自然科學。重視人與自然關系的調整有利于提升法律的科學化。傳統的法律提倡公平、正義、公正、效率等，但這些與科學可能有一定的距離，科學技術的發展永遠領先于法律。我們的法律很明顯滯后于科學技術的發展，例如我們以前對待森林的立法實際是林業法，對待土地的立法實際是建設用地法，現在對待洪水的立法是防洪法等，都是落后于科學技術的，之所以落后一方面是由于認識能力，另一方面是過分重視人的利益即人與人的關系，而忽視人與自然的關系。科學在人與自然關系中的反映是最直接的，法律不應長期滯后于科技。但另一方面法律也不應簡單地服從于科學技術，法律不能淪為科學技術的奴仆，法律永遠有它自己的價值。我們要把法律的調整范圍限制在一個合理的范疇內，該法律管的管，不該法律管的就由其它規范管。 流域管理作為資源環境管理中的重要組成部分，應當貫徹人與自然和諧相處的理念，以實現建設社會主義和諧社會的目標。但目前我國流域管理體制存在一些弊端，不符合這一理念的要求，這些弊端主要體現在流域管理的途徑和流域管理中的生態利益補償方面。本文將就如何在這兩個方面完善我國的流域管理體制，以達到建設和諧社會的要求進行論述。

3.流域管理的含義

水資源具有以流域單元為整體的自然特性。流域是一個從源頭到河口的天然集水單元，流域管理是人們為了科學、有效地開發、利用、保護水資源而將流域的上、中、下游，左岸與右岸，干流與支流，水量與水質，地表水與地下水，治理、開發與保護等作為一個完整的系統，將興利與除害結合起來，運用行政、法律、經濟、技術和教育等手段，按流域進行水資源的統一協調管理。流域管理的外延包括：流域管理的法律制度、流域管理的行政管理體制、流域管理的經濟政策與科學技術等。流域管理的實質和核心是水環境資源權益在流域范圍的配置與整合，其目標是實現各主體間利益的衡平。流域管理體制是指流域管理機構的設置、管理權限的分配、職責范圍的劃分以及機構運行和協調的機制。

二、我國目前流域管理的途徑

流域管理有兩種途徑，一種是政府管理，一種是公眾參與管理機制。我國2002年《水法》第12條規定，“國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責”，第17條規定，“國家確定的重要江河、湖泊的流域綜合規劃，由國務院水行政主管部門會同國務院有關部門和有關省、自治區、直轄市人民政府編制，報國務院批準”，但對公眾參與根本沒有涉及。可見我國現行的流域管理體制仍是以政府行為為主，以行政管理與行業管理的手段實施管理。即政府管理，政府要求流域管理主體履行義務，而忽視其權利。公眾的參與權和知情權沒有得到應有的體現，這樣的管理體制難以適應水資源管理日趨復雜的狀況，難以適應社會公眾對水資源管理的要求，不符合建設社會主義和諧社會的要求。和諧社會需要民主制度，但是和諧社會不能只依靠民主制度，應該依靠全體主體的自愿，這種自愿以協議的方式表達更好一些。因此，我們應在流域管理中引入公眾參與機制，使流域管理主體以協議的方式參加管理，明確政府與公民在流域管理中雙方的權利和義務，充分考慮公眾的利益，使政府和公眾協力合作，以達到流域管理的最佳效果。

1.在流域管理中引入公眾參與機制的理論依據

流域管理中的公眾參與，是指在流域管理領域里，公民有權通過一定程序或途徑參與一切與環境有關的決策管理活動，使得決策管理活動符合公眾利益，同時，公眾也負有對流域環境進行保護的義務。近年來，在環境法學研究中，國外有的學者提出了“環境公共財產”論，“公共信托”理論和公民“環境權”理論。

2.環境的公共財產理論

環境的公共財產理論是經濟學家基于公共物品經濟學提出的。這種觀點認為，環境污染的根源或環境之所以會惡化，關鍵是由于人們所使用的環境資源所有權和使用權不夠嚴密和周全所致。例如，大氣，河流，湖泊和地下水等都是公共財產資源或公共物品，人們在傳統上習慣于將這些公共財產資源用于各種用途，其中包括用于處理各種污染物。其結果使自然環境和公共財產資源過度濫用而嚴重惡化。為此，環境公共財產論認為，空氣、陽光等人類生活所必需的環境要素，不能像古典經濟學的觀點那樣將其視為取之不盡，用之不竭的“自由財產”，它們是全人類的“公共財產”，任何人不得任意對其占有、支配和損害。作為公共財產，應當由代表全體公民意志的機構來予以管理，并且引入科學決策的立法和程序。只有這樣才有利于環境這種公共財產和品質得以提高。

3.環境的公共信托理論

環境的公共財產理論指出了公民參與管理的重要性，但是，作為一種民主主義機制，不可能讓所有的公民都成為環境的行政管理者，它必須以一種代表民意的機關來行使環境管理權。為此，美國學者J.L薩克斯于20 世紀70年代初又提出了環境管理的“公共信托理論”。這一理論的實質是要建立民選的環境管理機關，即以信托的形式將本應由公民行使的管理環境資源的權力轉而交由政府機關來行使，政府機關對人民負責。人民可以通過行政或司法等程序對政府的管理行為進行監督。因此，薩克斯的公共信托理論也可以稱為程序環境權理論。

4.環境權理論

環境權既是一種新興的、正在發展中的重要法律權利，也是一種新的法學理論。環境權理論是20世紀60年代以來，基于環境污染損害和西方國家呼吁環境立法以保護環境過程中提出，將之作為基本人權——生存權的派生權利理論。環境權是指環境法律關系主體就其賴以生存、發展的環境所享有的基本權利和承擔的基本義務。環境權確認人享有在適宜環境中生存、發展的權利和履行保護環境的義務，是自然人依法利用環境要素或環境資源、享受適宜生活環境條件的法律保障，是防治生活污染而使人類身心健康和財產免遭損害，或在受到損害時依法請求救濟的法律武器；它賦予公民參加環境保護活動、參加國家環境管理的平等資格，是實行環境民主和環境公眾參與的法律依據。

三、在流域管理中引入公民參與機制的實踐依據

水資源的開發、利用、保護、管理涉及到社會中每一成員的利益，與每個人的生存、發展息息相關，生活在流域沿岸的居民對流域環境最為了解，對流域問題最為關注，讓他們參與流域的管理，既是保證自身利益的需要，也是對流域管理機關的行政行為進行監督的一種重要方式。公民和社會團體參與流域管理應該得到實體上和程序上的保障。實踐證明，廣泛的公眾參與流域管理有利于解決和處理普遍的環境問題，有利于環境民主的擴大。

國外在流域管理中的先進經驗也啟示我們應在流域管理引入公眾參與機制。20世紀50年代以來，美國公眾參與水資源開發決策的程度不斷提高，80年代以后，對于重大的水資源開發項目，逐漸形成“溝通與協調”的體制，并在一些地區通過地方議會立法的形式法制化，保障公眾和有關部門享有參與決策的權利。日本的國土資源部與建設省常常有工程由于水資源開發規劃受到公眾的反對而擱淺。開發管理部門有完善的公示與意見征詢程序，區域的關聯者們有很強的參與意識，積極思考，審核工程對流域或區域發展的利弊，提出代表區域公眾的意見或建議。隨著水庫大壩的建設對水生態環境的影響被廣泛認識，自20世紀80年代后期以來，日本有多座水庫因公眾的反對而取消建議計劃。澳大利亞也對其達令——墨累河實行流域協商的管理模式，保證公眾參與，取得了很大的成效。這些都啟發我們應在流域管理中引入公眾參與機制，使流域管理的權力由政府向公民社會轉移，使公眾在流域管理的法律和政策制定中享有更多的發言權和負有更多的責任，并監督政府的管理，逐步實現建設社會主義和諧社會的偉大目標。

1.在流域管理中引入生態利益補償機制

生態利益補償的含義:流域生態補償是一種政府宏觀調控下實現水資源公平利用的經濟政策。流域生態利益補償機制就是中央和下游發達地區對由于保護環境敏感區而失去發展機會的上游地區以優惠政策、資金、實物等形式的補償制度，其實質是流域上下游地區政府之間部分財政收入的重新再分配過程，目的是建立公平合理的激勵機制，使整個流域能夠發揮出整體的最佳效益。該制度的建立可以在很大程度上解決國家發展中的經濟矛盾和社會矛盾，促進和諧社會的建設，實現經濟、社會、環境的可持續發展。

2.建立流域生態利益補償機制的原因及一些措施

水資源屬國家所有，水量調度是一個政府宏觀調控行為，不但要考慮發電，還要考慮城市、農業、生態等其它用水需要，目的就是為了追求水資源效益的最大化，正是因為“損失”了局部的利益(主要是上游居民的利益)，才換來了巨大的綜合效益。基于“受益者補償的原則”，對欠發達地區和利益受損人口應實行利益補償。水源區因保護庫區生態環境和 水質的需要，中游由于向下游均水，而使生產和生活活動受到限制等影響，而因此受益的卻主要是下游地區，所以通過恰當的利益補償機制對水源區進行補償是必不可少的。利益補償的核心是保障受損人口的利益，特別是貧困地區農民的利益，要通過多種渠道，包括財政轉移支付，水市場收入和國家的投資和補貼等，實現政府的社會公平目標。也可以采用各水源保護區所在流域的有關地方政府共同組建流域共同基金，出資比例由有關各方主要按在水資源利用中受益程度協商確定，基金的用途主要用來支持和鼓勵對水源區和上游地區的生態環境保護和水質保護行動。總之，該機制的基本宗旨是協調生態功能區開發與保護的矛盾，實現生態功能區的區域經濟利益與整體生態利益之間的協調發展，其終極目的是促進人與自然的永恒和諧，實現和諧社會的目標。

參考文獻：

[1]蔡守秋:環境秩序與環境效率——四論環境資源法學的基本理念[J].河海大學學，2005（7）:1～5

[2]蕭木華:水利部長江水利委員會政研中心

[3]2002年《中華人民共和國水法》第12，17條

[4]JosephSax1970年在《密執安法律評論》上發表題為《自然資源法中的公共信托理論:有效的司法干預》