“美國版”金融大部制改革悄然上路

北京工商大學證券期貨研究所所長、教授胡俞越

(胡俞越：現任北京工商大學證券期貨研究所所長，教授，著名證券期貨專家；中國期貨業協會專家委員會委員，新華社特約經濟分析師。長期從事證券期貨、市場理論、流通理論和中國近現代市場等方面的教學研究工作，著有《公司組織與運行》、《證券與期貨市場》、《中國期貨市場運行機制》、《境外期貨交易》等專著)

隨著全球金融產品的不斷創新與發展，特別是近幾十年來金融衍生品的爆發式增長，使得金融行業之間不斷融合，全球金融混業監管已成大勢所趨。

隨著全球金融產品的不斷創新與發展，特別是近幾十年來金融衍生品的爆發式增長使得金融行業之間不斷融合。雖然今年兩會期間備受爭議的金融部門改革由于種種原因未能列入我國大部制改革名單，但3月31日，美國財長鮑爾森正式向國會提交了一份長達128頁的金融改革提案，使我們再次看到建立協調機制實行混業監管的趨勢所在。鮑爾森這一大刀闊斧的結構性改革將可能成為美國自上世紀20年代末30年代初經濟“大蕭條”以來最大的一次金融監管體制改革。

回顧：美國金融監管從分業走向混業

歷史上，金融監管的改革與金融危機總是相互聯系的，不斷出現的問題和危機也使美國金融監管制度一步一步從分業監管走向混業監管。1864年，美國正式頒布其銀行史上第一個關于統一全國銀行業和金融業的大法——《國民銀行法》，建立了在聯邦注冊的國民銀行體系，形成了美國獨具特色的雙軌銀行制度。但是，由于仍然缺少一個統一的金融機構來實施國家的貨幣政策及統一清算功能，銀行危機還是接連發生，于是在1913年美國聯邦儲備體系便孕育而生。

不過此時真正意義上的金融監管制度仍未建立。在20世紀30年代的經濟危機中，美國是受災最為嚴重的國家，股市暴跌，公眾對銀行完全失去信心，擠兌頻繁發生，大量銀行破產倒閉。為應對危機，美國于1933年頒布了《格拉斯·斯蒂格爾法》。該法案構筑了銀行業與證券業間難以逾越的壁壘，并使結構性控制成為其金融監管體系的突出特點。它在美國統治了七十多年，并且成為世界金融分業制度的鼻祖，甚至在半個世紀后我國證券業的立法，也借鑒了這一法律制度。

1989年，實行半個多世紀的“格拉斯·斯蒂格爾法”因為管理者允許銀行在一定范圍內承銷股票和債券而出現裂痕。1999年，美國參眾兩院通過了《1999年金融服務法》，廢除了《格拉斯·斯蒂格爾法》，徹底結束了銀行、證券、保險三業間分業經營與監管的局面，標志著美國金融業由分業走向混業的開始。2002年，針對以安然事件為代表的一系列公司財務丑聞，美國通過《2002年薩賓納斯·奧克斯萊法案》，進一步加強了金融監管，打擊公司的會計造假行為。

改革：混業監管再次升級

2007年，美國次貸危機洶涌而來。針對在處理此次危機中出現的問題和美國金融市場目前的混亂狀況，美國財政部長保爾森于今年3月31日正式向美國國會提交了一項的金融改革方案，主要包括兩個方面內容:一是美聯儲將擁有比現在大得多的權力來監管金融市場;二是合并政府一些現有的金融監管部門。如果此方案在美國國會通過并實施，將使美國的混業監管實現升級，進一步走向統一監管。

這份提案其中將美國證券交易委員會(SEC)和美國商品期貨交易委員會(CFTC)進行合并的建議備受各方爭議。

美聯儲擴權引人關注

美聯儲目前只在監管商業銀行方面擁有特權，它從來就沒被賦予監管某一投行機構的權力，更沒有向它提供救助以保護其免遭倒閉的權力。然而在此次次貸危機中，美聯儲卻一改以前只救信貸機構的一貫立場，不僅直接向投資銀行提供了擔保，還罕見的批準摩根大通公司收購貝爾斯登公司的方案，并為收購提供特別融資援助。

此次保爾森提案中最引人關注的核心提議之一就是對美聯儲擴權，使其監管權限將不僅局限于信貸機構。提案建議，美聯儲官員應獲得檢查經紀公司、對沖基金、商品交易所和其它可能給金融體系造成風險的機構商業行為的權力，甚至賦予美聯儲檢查上述機構內部賬目的權力。

對于美聯儲的擴權，筆者認為正是當前進一步加強混業監管的要求。美國目前對商業銀行、儲蓄和貸款機構以及非銀行金融機構一些重疊甚至相互沖突的監管規定存在著不少弊端，而這就需要一個機構出來平衡調節各監管機構的功能和紛爭，對證券、銀行、保險業務的獨立監管能有效地協調起來，美聯儲恰好就是擔當這個角色的很好候選機構之一。加強美聯儲的地位，擴大其權限將有利于發揮其核心作用來協調美國現有各金融監管機構的功能，促進美國證券市場的健康發展。而這與之前國內一些專家呼吁中國金融大部制改革中建立一個高于現有“一行三會”的機構正是異曲同工，美聯儲現有的擴權改革將對我國未來的金融監管改革起到很好的借鑒作用。

SEC與CFTC合并備受爭議

保爾森此次提案的另一重要內容就是重組合并政府現有一些金融監管部門，包括建立審慎金融管理局整合目前銀行業監管方面的5個美國聯邦機構和組建商業管理局負責所有公司行為的監管。但最受爭議的莫過于將美國證券交易委員會（SEC）和美國商品期貨交易委員會（CFTC）進行合并。其中反對聲音可謂不絕于耳。

對于兩個金融監管機構的合并美國內部就形成兩種觀點相互對立的派別，筆者認為，合并可能會觸及一些利益集團的權益并且產生不少問題，但證券期貨實行混業監管卻是現代金融監管發展的一個趨勢。當今世界，金融創新日新月異，特別是金融衍生品的快速發展已經極大地模糊了證券、期貨業的界限。分業監管已經不適應目前金融市場發展，甚至阻礙了金融產品創新的速度，SEC和CFTC在監管權限上的爭論往往導致新衍生產品的推出被拖延，合并將有利于建立一種協調一致的監管機制，促進兩個行業的健康快速發展。

啟示：金融“大部制”混業監管將成趨勢

當前中國仍舊實行的是分業監管模式，但混業監管的呼聲越來越高。今年兩會期間，備受爭議的金融部門改革由于種種原因仍未能列入我國大部制改革名單，不過美國財政部的最新金融監管改革提案卻上演了一部“美國版”大部制改革的好戲，為我國金融監管部門以后的改革提供了一個現實的藍本。對于未來我國的金融監管的發展，我們有以下幾點看法：

第一，當今世界，各個金融行業不斷交叉滲透融合，特別是金融創新和金融衍生產品的大發展讓分業監管已經力不從心。金融監管部門實行大部制改革，很大一個優點就是能克服目前不同監管部門之間的協調問題，尤其是以前各監管部門之間存在利益博弈的現象。雖然目前在我國立刻施行金融大部制改革實現混業監管可能還有很多困難，但是為了提高監管效率，混業監管的趨勢不可逆轉。現有“一行三會”應一面放開口子，鼓勵金融混業經營；一面應不斷加強各個部門的合作與協調，為以后的改革打下基礎。

第二，目前中國的衍生品市場正面臨著重大的發展契機，股指期貨即將推出、銀行參與期貨市場也剛剛起步（銀監會剛不久前批準商業銀行參與黃金期貨），可以說由于衍生產品大發展使我國各個金融行業不斷融合，引領金融市場進入混業時代，因此從監管角度來講，就需要一種大角度、大視野的監管思路和方法予以配合。目前“一行三會”的監管體制，出現了監管真空與監管重疊并存的問題。加強監管部門的協調與溝通，推動金融衍生產品加速創新和行業的發展正是當務之急，應避免和減少權利部門間誰都要管、誰都要來分一杯羹而阻礙衍生產品創新與發展的不當情況出現。

第三，對于混業監管的模式，中國能否借鑒美國的改革模式，在保留現有“一行三會”的同時，設立一個新的機構來平衡調節各監管機構的功能和紛爭，而不是將現有的所有金融監管機構統一起來，組成一個金融監管委員會來對所有金融業務進行監管。這樣做既可以對證券、銀行、保險業務的獨立監管能有效地協調起來，又可以避免機構過于龐大而導致的效率缺失。