農村公共產品供給滯后的體制因素分析

[摘要] 當前農村公共產品供給滯后的體制因素有很多，主要有城鄉二元體制對農村公共產品供給的制約；農村行政管理體制對農村公共產品供給的制約以及不完善的激勵體制與利益保護體制對農村公共產品供給的制約。

[關鍵詞] 農村公共產品 供給滯后 體制因素

建設社會主義新農村，其中應該放在突出位置的一項工作就是為農業、農村和農民供給優質足量的農村公共產品。農村公共產品供給直接關系到新農村建設的健康發展以及鄉村的政治穩定和社會安定，不僅是經濟問題，更是社會和政治問題。

一、城鄉二元體制對農村公共產品供給的制約

長期以來，在“重工輕農”與“重城輕鄉”思想的影響下，我國在公共產品方面一直實行“一個國家兩種制度”，這是導致城鄉公共產品差距過于懸殊的根本原因。例如在農業生產組織形式上，對分散的小農經濟實行集體化改造，以便于從組織上保證政策干預農業生產的有效性；在產業發展上，強制性地規定農業產業活動空間，限制甚至取消農村非農產業發展，人為地割斷了城鄉產業間的聯系；在資源配置上，限制農村勞動力向城市正常的流動，明確將城鄉居民區分為農業戶口和非農業戶口兩種不同的戶籍，并嚴格規定，沒有城市當局的許可，農村人口不得流入城市，農業戶不得轉為非農業戶口。

在執行上述政策的同時，我國國家財政也大多數投向了城市，城市居民在沒有為道路、水、電、教育、衛生、文化等設施建設付費或所付很少的情況下就可享受很多福利。然而，農村公共產品建設卻實行自籌與轉移支付相結合的辦法。轉移支付的額度又很少，地方財力較緊，大多數鄉鎮財政赤字，不少連正常運轉經費都成問題，更不用說進行農村基礎設施建設了。因而，轉變城鄉二元的公共產品供給體制，建立一種城市支持農村，城鄉統籌的公共產品供給體制顯得尤為重要。

二、農村行政管理體制對農村公共產品供給的制約

1.供給決策是“自上而下”的行政命令直接影響了供給效率。“自上而下”的供給體制對農村公共產品的供給效率，主要表現在三個方面。第一，其供給總量、供給結構和在這種“自上而下”的供給體制中，農民作為農村公共產品直接受用者，卻處于決策的最低層，加上各種監督與約束機制尚不完善，對各級政府供給農村公共產品的決策幾乎沒有太大的影響，進而失去參與農村公共產品供給決策的積極性與主動性。第二，行政命令式的決策機制從體制上決定了供給與需求是脫節的，造成供給與需求之間很容易出現矛盾，不但公共產品的供給總量和結構不可能真正滿足農民的實際需求，而且還可能超越農民的實際承受能力，極易導致供給過度等問題。第三，這種供給體制的執行偏差與監督成本都較高。“自上而下”的供給體制將決策提高到較高層次，政策執行鏈較長，存在多重的委托代理關系，而每一層的委托代理關系都會因委托人與代理人的利益的不一致而使政策執行的效果產生偏差，并會產生一定的監督成本。

2.不合理的考核制度影響了農村公共產品的供給效率。具體表現為強調對對短平快等“硬”公共產品的考核，如農村交通要道建設、公路沿線農田改造、辦公大樓建設等，具有加強供給的內在激勵；而對那些見效慢、難度大的、長期性的“軟”公共產品，如農田水利維護、農村社會保障、農業科技、信息、新型合作醫療、教育質量等，沒有太大的興趣。

3.政府的缺位、越位與錯位影響了農村公共產品的供給效率。第一，現行的農村行政管理體制中對相關部門在農村公共產品供給中的權利與責任劃分都很籠統，許多部門著實不知道自己的責權與定位。第二，農村公共產品供給中還存在多頭領導問題，這種多頭領導很容易造成各主管部門推諉責任與爭奪權利的行為，最后行政管理費支出不少，但農村公共產品供給的起色卻不大。第三，現行農村公共產品的供給機制實行事權與財權的高度統一，而對供給過程則監督不力。目前，對供給過程的監督主要是由審計和農民負擔管理部門執行，由于農民負擔多為預算外資金，而預算外資金又大部分分散在各行政事業單位，不僅增加監督努力的成本很高，而且也很難界定合理與不合理的界限。

三、不完善的激勵體制對農村公共產品供給的制約

1.缺乏決策參與體制。從公共政策學的角度來看，公共政策應是利益相關者相互博弈的結果，在某些主體缺位情況下所制定的公共政策大多數會被此類主體的抵制。因此，在當前農村公共產品的提供中，由于缺乏農民的決策參與機制，致使一些村民對于通過“一事一議”解決公共事務不關心，很多村民不參加開會，除了一些極端貧困的村民外，條件不錯的村民也不愿意承擔自己在公共物品上相應分擔的責任。

2．缺乏信息溝通體制。農民雖作為公共產品的需求者與消費者，是公共產品的直接利益主體，但沒有相應的表達信息的平臺，而部分積極參與者的意見往往得不到重視。由于不能有效征集農民群眾的真實意見，確保農民的意愿能在供給中得到尊重與體現。所以不能很好的刺激農民參與農村公共產品的供給，導致大多數人采取一種相機而動的策略，根據政府制定的政策制定自己的應對之策，對自己有利就接受，若對自己不利就拒絕或變相抵制。

3.缺乏市場競爭體制。農村稅費改革后，為減輕農民負擔，必須按一事一議制度進行籌措資金，因此由政府或集體供給農村公共產品的資金必然嚴重不足。然而就是在這種急需引進資本的情況下，卻由于缺乏市場競爭機制，使得農民資本沒有一種參與農村公共產品供給的積極性，因為在沒有良好的市場競爭機制條件下，以及充分的經營自主權的情況下，農民資本參與農村公共產品的供給與經營的風險很大，收益率也不高，因而缺乏參與供給的內在激勵。

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