科學發展觀與科學辦學的制度保障

摘要：科學發展觀在高等教育發展過程中的應用，就是貫徹科學辦學的基本原則。科學性的本質特征是實事求是，實現科學辦學原則的唯一路徑，是認清高等教育活動的客觀條件，采用適合高等教育自身發展特點和客觀規律的手段與方法管理高校。落實科學發展觀需要現代高等教育制度保障，現代高等教育制度的核心制度安排包括：由多元機構參與的高等教育宏觀治理制度、高校獨立法人制度和高校法人行為的問責制度。這些制度安排構成了從各種角度認識高等教育的條件，也提供了對某種力量主導下可能偏離高等教育客觀實際的發展訴求的約束。

科學發展觀是黨和政府倡導的政策制定和實施政策的基本原則之一。毫無疑問，高等教育也需要實行科學辦學的原則。辦學的實質是對學校的經營與管理問題，科學辦學，以最為簡單、最質樸的理解，就是尊重高校活動的客觀實際，按高等教育本身的特點和規律，以適當的手段和技術經營和管理學校，其靈魂是實事求是順應規律。

實事求是的理念，雖然在我國各個領域都已經是一種共識，但還遠遠沒有成為行事的原則。高等教育的科學辦學，所要解決的重要問題之一，是創建辦學的科學管理規則，建立規則的實施和監督機制，并維持一種使科學的辦學原則能夠得以有效運行和持續的制度結構及制度環境。所以，高校的科學辦學是一場艱巨的高校管理制度革命，是建設和貫徹現代高校制度的過程。

盡管制度概念是當今社會科學領域中被廣泛應用的概念之一，但關于什么是制度的問題，不同的學科有不同的理解。社會學家迪爾克姆將社會學稱之為“研究制度的科學”，但他也沒有為制度作出確切統一的定義。新制度經濟學家青木昌彥從經濟博弈過程總結了學者對制度的三種不同的定義。在組織機構、行動規則和行動的穩定模式之間，本文更傾向于將制度看成可執行的規則或機制。

我們已經有了對科學的尊重，承認科學辦學的重要性容易，但真正貫徹科學辦學的原則是比較困難的。這就是我們需要用現代高校制度來保障科學辦學的根本原因。沒有科學的學校管理制度，只有科學的技術應用，我國的高等教育發展是不會生長出高效、穩定和持續性的科學辦學特征的。

一、科學辦學需要現代高等教育制度保障的理由

1.現代高校制度能夠比較好地反映學校自身特點和辦學環境

科學辦學的本質特征，是按照高校運行活動的客觀實際需求來經營學校。現代大學制度，是高校自誕生以來，經歷了幾百年的演變不斷調試自身的結果。高校依據自身的理性反思能力（自主權），隨著學校辦學的社會文化環境的變化，對學校自身的組織和運行制度進行調整，使得學校制度能夠體現學校在環境、學習和研究活動及學校管理等方面的復雜性的增長，正是這種復雜性提高的調試過程，使得現代高校制度能夠成功地繼承傳統和表現當代。

高校的辦學活動，是涉及不同的參與者、社會文化傳統、經濟和政治體制以及社會人口結構等方方面面的系統活動。對于教育和研究活動本身的客觀認識、對于辦學活動的利益相關者的行為的復雜性的科學認識，以及對于學校辦學環境條件的復雜性的科學認識結果是不同的，客觀上會使學校在辦學過程中，反映來自不同層次、不同側面的客觀制約活動充滿了矛盾和沖突，因而使得很多在即時條件下出自于各個權力范疇的自由裁量的決策效果不佳，甚至適得其反，如高校管理中“一抓就死，一放就亂”的問題。現代高校制度，就是要盡量地減少權力自主裁量的負面影響，將對于自身和環境復雜的客觀科學反映簡化為適用性、程序性和規范性比較強的制度約束，普遍提高學校辦學的科學性。

2.現代學校制度有助于平衡多元參與群體的利益訴求矛盾

高等教育具有多種社會功能，高校是實現其多種社會功能的社會組織機構，也是不同利益群體借以實現其對高等教育不同利益訴求的渠道或工具。正因為如此，受到參與高等教育活動群體的不同利益和權力影響的掣肘，高等教育科學辦學的理念和實踐原則，并不能在高校辦學過程中自動地轉變為高校的運行機制。不僅如此，由于科學在現代社會中不可動搖的至尊地位，即使科學的概念或者科學知識與科學技術本身，都隨時有可能被有意無意地借以用來阻止科學辦學原則在高校管理中的落實，這樣某些群體的特殊利益，才能夠在避免矛盾和質疑的情況下較為順利實現。

這種例證在我國高等教育發展的歷史中并不鮮見。在歷次高等教育重大調整中的國家行政權力與地方發展利益之間的矛盾、行政管理者和學者對高校不同利益訴求的差別、部門條塊分割與整合中的利益平衡等問題，都不可能使得暫時占上風的利益主體能夠主動自覺地考慮高校自身的平穩發展的問題，而是以實現自身的目的為主。

在當今的市場經濟環境條件下，社會中各種群體從不同的角度參與和利用高等教育的現象就越發紛紜復雜了。投資者希望從高等教育的投資中，取得盡可能多的利潤回報；學生希望在接受教育的過程中能夠得到含金量比較高的學歷文憑；教師希望學校能夠給自己提高專業發展和高收入的工作機會；學校則希望較高的收費標準、更多的政府投資、良好的社會形象和順利的發展環境等；政府則需要高校來為社會培養和分配人力資源、維護社會秩序等；其他團體（如各種學術團體）對高校也有自己獨特的利益訴求。如果沒有穩定的制度規則來對高校的辦學過程進行有效的規范，任何團體在取得對高校的相對控制權力時，都有可能將自己的利益凌駕于其他團體的利益訴求之上。

3.現代高校制度可以減少有限理性及信息不對稱所帶來的問題

參與高等教育活動的任何群體都是具有目的、理性的，但同時這種理性也都是有限的，因為參與者在活動過程中的不同地位，其目標的選擇必然不能自動體現整體的協調利益。地位和目標的不同，又使其對活動的有關信息的了解并不全面，進一步影響到參與者對自己的行為作出比較恰當的選擇，盡管自己出于目的理性的選擇，最終可能達不到目的，或者目的實現的效果不夠理想。

我國長期的計劃管理結果，證明了這樣的假定是符合實際的。即使在計劃經濟體制下，政府在信息占有方面具有絕對的優勢，但政府對高等教育的管理依然還有很多失誤。例如，經過了多年的招生和專業設置的統一規劃，高校培養的人才數量和規格，與社會需要之間總是存在著很大的差距。不止是改革開放初期，高等教育畢業生出現了嚴重的文理失調問題，在法律、經濟和管理等專業，如果按當時計劃的培養速度，很多學科要花幾十年的時間才能滿足當時社會用人單位對畢業生的需要。即使到了改革進行了近30年的今天，“985工程”、“211工程”使得各高校都在追逐提高辦學的層次，升本科、升綜合、上重點，結果是在經歷了多年的高等教育體制改革后，我們的專科層次的人才還是普遍缺乏。在信息不對稱的情況下，政府的有限理性是難以用統一指揮的方式完成對高校發展的具體定位的。所以，我們需要更為靈活、具體的制度規則，使各高校能夠在其特有的內外環境條件下，根據自身的理性選擇調整學校的活動，形成不同的特性，滿足社會的多樣化需求。

二、保障科學辦學的必要制度安排

現代高等教育制度，是以獨立學校法人為基礎的制度安排，包含了政府主導多元參與的內外治理體制，以及事后的目標、績效評估和問責制度在內的制度結構體系。這些重要的制度規則，同樣是高校科學辦學必不可少的制度保障。為了保障科學辦學的有效實施，需要建設以下核心制度安排。

1.構建高校法人制度，保障學校科學辦學的自主管理權

我國的高等教育實踐證明，按學校的自身條件和客觀環境進行科學辦學，學校首先要有辦學的自主權，或稱為對學校內部事物的自由裁量權。換言之，只有在辦學自主權真實存在和實際產生作用的條件下，高校才有可能按照自身的客觀條件和外在要求，科學地管理學校日常工作和長遠發展等各個方面的任務。盡管《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）早在1998年就明確規定：高校是面向社會自主辦學的法人實體。但《高等教育法》對高校法人制度具體包含哪些基本的內容，以及高校法人主要權力和約束條件是什么等重要問題都沒有作出明確的規定，因此使高校法人制度的可行性大打折扣，以至于《高等教育法》實施了多年后的今天，除了學校侵害了他人的權益時，要以法人的身份對之負責外，在學校的日常運行和對外關系中，尤其對政府的關系中，很少能夠獲得對于法人獨立性的尊重。

學校辦學自主權的實現，還需要在法人制度體系中明確地加入法人產權擁有和支配法人財產的制度安排。法人財產的權力保障制度安排，是法人獨立自主辦學的制度基礎。美國高校的自治程度是世界最高的，形成高校這一特點的根本原因，就是高校作為法人實體，對于學校財產有在法律約束下的完全支配權。1819年，美國聯邦最高法院對達特茅斯學院訴伍德沃德的判決，支持了學校法人的財產權力訴求，駁回了州政府對學院改為大學和增加使用學科的要求。此后，在美國，無論是公立高校還是私立高校，其產權都歸學校法人所有。日本從1996年橋本內閣的行政改革至2004年國立大學法人制度的正式實施，國立大學獨立行政法人化改革整整進行了8年之久，共有89所國立大學獲得了公法人資格，但《大學設置基準法》規定的無論是國家還是私人對高校的投資，一律歸高校獨有的產權制度沒有變化。

相比較而言，我國的高校產權制度是很不健全的，不但缺乏學校法人對各種來源資產的完全擁有權，也沒有細致的學校資產使用權、處置權等權力形式和范圍的具體規則。所以，我們會有歷史上的西北政法學院所走過的曲折的發展道路，會有今天學校內部各個部門之間利益的沖突，同樣會有來自社會的對學校產權的多方侵害。產權規定不明確，主體權力得不到保護的同時，也必然引來輕重不一的侵害活動。這種侵害使學校損失的不僅是經濟利益，而且也會損害學校的穩定和長遠發展。

在此需要說明的一點是，我們強調高校的自主管理權，既不是因為西方的傳統，更不是因為無政府主義，我們的邏輯是：自治能夠提高學校自我組織的積極性和能力，有助于學校主動應對日益復雜的內外部環境。誰能證明學校組織本身和其生存的社會環境不是越來越復雜呢？我國的高等教育歷史實踐證明，應對復雜的最好對策，是提高行動者本身的自我組織和自我完善能力。

所以，探討《高等教育法》所規定的高校法人制度建設問題，研究我國高校辦學當前所處的社會環境特點，根據國家的社會發展計劃和國際高等教育發展的經驗，了解高校辦學體制發展中將會遇到的問題，研究和設計高校法人制度的基本宗旨、主要制度規則、實施原則和實施機制等高校法人制度的相關問題，探討法人制度建設和實施中可能遭遇的實踐問題及其解決對策等，也是高校科學辦學的應有內容。

2.多元治理規則保障學校能夠得到更多有利于協調發展的支持

在高校法人制度建設過程中，需要一種必不可少的相關制度安排來解決高校的外部治理問題，最為重要的是政府對高校的管理原則和宏觀調控手段的規范問題。這一制度安排決定著如何發揮政府的政策導向作用和秩序建設作用的機制和原則，決定著政府如何體現對高等教育領導的前瞻性、規范性和服務性特征。2007年的7月1日《行政許可法》已經開始生效，政府的權力受到制約。這一社會重要變化，既從另一角度證明了學校自組織權力與自組織能力的重要性，同時也證明了需要對高校與政府和社會的關系進行重新思考和制度創新。

在社會處于重要轉型的歷史時期，高等教育的管理體制必然需要進行不斷的適用性改變。現在，我們面臨的外部環境和內部條件發生的重要改變，都在影響著高校與外部環境關系的性質和特點。我國加入WTO、《行政許可法》的實施、社會民主的進步、各個社會群體參與意識和權力的不斷提高、經濟結構的變化，以及社會人均收入的質量變化等外部改變，都在催生新型高等教育治理制度；內部的變化也在起作用，高等教育大眾化時代的快步到來、高校收費制度、民辦高校制度、高考制度的改革、“211工程”產生的院校合并問題、高校資源配置方式的變化、學校內外的評估制度等，也都使學校運行與原有的治理結構之間的張力不斷加大。

我們需要探討和研究新的、對我國高校具有更高適切性的宏觀管理制度體系。根據社會變化的實際情況和高校科學辦學的特征，我們認為新型管理體制的本質特點，應該是政府主導的多元參與，能夠反映高等教育利益相關群體的不同需求，能夠給學校提供更多協調發展機會的治理制度。這樣可以改變高等教育管理的行政化傾向，給各種學術組織、社會團體、同行認證機構、自愿參與協調的民間機構等表達其對高等教育的利益訴求和影響力，也給學校更多的發展機會和更加直接反映生存環境變化的決策信息。

通過多元治理結構，取得高等教育整體發展的成功，是一種相當普遍的高等教育管理現象。例如，美國為了保證各高校在一個基本的質量水準上運作，認證作為非政府性的、同行評議的手段就在全美國發揮著非常重要的作用。私立的地區和全國性的協會制定了一系列反映教育質量的標準，并形成了一套評估程序以判別學校是否在一個基本的質量水準上運作，對于偏離者提出警示和改進要求。這樣既保障了高校的有序運營，也為政府、公眾和學校提供了必要的信息。

3.對學校法人行為的問責制度是科學辦學的監督機制

對取得自主運營權力的高校而言，辦學宗旨和辦學效果是需要向國家和社會各方面作出交待的，所以高校辦學效果的問責制度，就成了法人管理體系的重要制度安排。問責的基礎是評估，研究和設計反映我國高等教育特點和國家對高等教育需求的評估指標體系，討論將評估同國家與市場的教育資源使用相結合的高等教育資源配置規則和實施程序，研究在問責制度中社會機構和專業團體對高等教育發展的行業自律作用等相關問題，是建設高校問責制度過程中應該考慮的基本問題，只有對這些問題有了比較清楚的認識和處置措施后，適切的問責制度才能有效建立，這一制度也才能夠對我國高等教育的長遠發展起到保障作用。

20世紀后半期世界各國的高等教育都有了大規模的擴張，以滿足社會對高等教育不斷高漲的需求。到了80年代末90年代初，高等教育經費緊張的問題變得越來越突出，各個國家解決問題的辦法有一個共同的特點，就是教育經費分擔，減輕政府對教育投入的負擔和壓力。在高等教育經費分擔的同時，政府對學校的管制形式也有所變化，變化的一種重要的形式，就是增加學校的獨立性。而問責制度，就是要使學校的自主運營處于科學和規律性的社會監督之下，高校必須對自己的行為負責、對國家和社會的教育投入負責，否則就會被社會所淘汰。在問責制度的約束下，學校辦學的社會效益和經濟效率會得到應有的重視，學校也必然會因此而提高自己的辦學效果，從而提升全國高等教育的辦學水平。

問責不僅指對高校投入的資金去向和使用效率進行追問，使得學校負有向社會和利益相關者進行說明的責任，問責制度更為重要的作用是要求獲得公共資助的高等教育行動要有明確的產出和結果，同時基于產出情況決定后續的教育撥款，即規定了高等教育機構接受公共資助的條件。問責制度還關注高等教育機構的內外部利益相關者的興趣，每種合理的要求都可能成為問責制度中一種對應的責任要求。問責制度的實質就是規定高等教育機構必須回應利益相關組織的多重要求，并對高校回應的效果作出監控。

建設世界一流大學或國際知名的高水平大學，使高校在國家經濟建設和社會發展中作出更大的貢獻，僅靠引進先進的學科知識和教學手段是遠遠不夠的，更為重要的是要有適合我國國情的高校組織規則和管理措施，即體現科學發展觀的高校管理制度體系。有了好的制度規則和制度體系，先進的科學知識和技術的作用才能夠得到較好的發揮，即使沒有先進的知識，我們也可以通過良性制度對人力資源的適當組織和開發，創造出先進的知識和技術來，以此為本對高校本身和國家的科學發展提供持續的支持。

（作者單位：北京師范大學教育學院高等教育研究所）

[責任編輯：蔡桂蘭]