論“城中村”的依法改造

“城中村”的改造現(xiàn)在也是新聞報道的一個熱點問題。要想報道好它，必須對牽涉到的諸多法律問題有所了解和研究。

城市的發(fā)展是一個不斷再建設(shè)的過程，包括改善城市環(huán)境，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平。然而，隨著社會進步，現(xiàn)代化城市不斷的發(fā)展，城市和農(nóng)村接合部區(qū)域內(nèi)的集體土地逐步地轉(zhuǎn)化為國有土地，城市中也必然會出現(xiàn)大量不適應(yīng)城市發(fā)展和居民生活水平提高的特殊現(xiàn)象，在城市里仍然保留和實行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營體制的特殊社區(qū)，成為城市中不和諧的部分，即通常所講的“城中村”。所謂“城中村”，是指在城市高速發(fā)展的過程中，由于農(nóng)村土地全部被征用，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸莺螅跃幼≡谟稍甯脑於葑兂傻木用駞^(qū)，但在土地權(quán)屬、戶籍、組織制度、行政管理體制以及生活方式上仍然保留著農(nóng)村模式的特殊城市社區(qū)。它既指社區(qū)不和諧物質(zhì)空間結(jié)構(gòu)狀態(tài)的改變，同時也包括在有意識的引導(dǎo)或推動下，為實現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟社會層面的優(yōu)化，而對社區(qū)實施的組織及制度層面的變遷。①其土地的利用有以下主要特點：(1)土地權(quán)屬的變化：鄉(xiāng)村土地所有權(quán)通過各種土地流轉(zhuǎn)程序，將由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校?2)土地用途的不穩(wěn)定性：隨著城市化的進程，土地利用類型將由土地利用類型向城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)變；(3)土地升值潛力大，土地使用價格轉(zhuǎn)變?yōu)樗袡?quán)價格。②但是，現(xiàn)行征地制度不夠完善，應(yīng)盡快地構(gòu)建與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度；加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民與土地使用權(quán)的關(guān)系不再凝固化，對城市化進程將起到極大的推動作用。

“城中村”形成的主要原因

從客觀上來說，“城中村”的形成是城市化進程加速發(fā)展的產(chǎn)物，我國的城市數(shù)目從1978年的300多個發(fā)展到現(xiàn)在的660多個，城市建成區(qū)面積也擴大了兩倍以上。城市的快速發(fā)展，需要通過征收周邊農(nóng)村的耕地獲得擴展的空間。從主觀上來說，“城中村”的形成是我國城鄉(xiāng)二元管理體制及土地的二元所有制結(jié)構(gòu)所造成的，這也是深層次的制度原因。所謂城鄉(xiāng)二元管理體制，是指“城市”和“農(nóng)村”分屬不同的管理模式，二元所有制結(jié)構(gòu)是指城市的土地屬于國家所有，而農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有的制度，國家實施了城鄉(xiāng)不同的戶籍、糧食供給、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、住宅等制度。③二元管理體制使得“城”與“村”分屬不同的機構(gòu)體系管理，縣城在對城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村宅基地的土地使用、建設(shè)管理方面存在一定的真空，城市規(guī)劃管理范圍及建設(shè)管理法規(guī)對農(nóng)村集體所有的宅基地、留用地等的管理無效，這種制度的存在，是造成“城中村”的根本制度原因。因此，加快農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民與土地使用權(quán)的關(guān)系不再凝固化，對城市化進程將起到極大的推動作用。④

“城中村”改造對促進城市化有著重要的意義

有利于拓展城市空間，優(yōu)化資源配置。“城中村”土地利用率低，通過改造，有利于優(yōu)化土地資源配置，為城市發(fā)展提供了空間；同時，也有利于解放土地和勞動力，實施集約化經(jīng)營。如：將城市規(guī)劃用地或分散在用地者手中的土地集中起來，根據(jù)城市土地供應(yīng)計劃，有計劃地投入市場。

有利于改善城市環(huán)境，提升城市競爭力。城市是區(qū)域經(jīng)濟、文化和科技的集中地，也是政治、社會管理的中樞，是當(dāng)今社會的主體。⑤“城中村”的改革改造是建設(shè)現(xiàn)代化城市、營造良好發(fā)展環(huán)境、提升城市競爭力的迫切需要。通過改造可改善城市形象，提高城市品位和競爭力，為擴大現(xiàn)代化城市的經(jīng)濟效益提供動力。

有利于改善生活環(huán)境，提高居民素質(zhì)。“城中村”相對封閉，村民基本保持農(nóng)村傳統(tǒng)生活方式，觀念陳舊，管理滯后，環(huán)境臟亂差。通過改造，促其向現(xiàn)代城市方式轉(zhuǎn)變，思想觀念、行為方式、整體素質(zhì)、居住環(huán)境都能得到提高。“城中村”村民因為失去了耕地，已不可能進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。進行“城中村”改造，隨之而來的是對村民進行技能培訓(xùn)，為村民素質(zhì)提高，增強就業(yè)競爭力提供保證，幫助其在就業(yè)市場找到一席之地。

有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快城市化進程。通過改造，舊的村落建成現(xiàn)代化的公寓小區(qū)，配以良好的公建設(shè)施和科學(xué)的物業(yè)管理，使居住環(huán)境大大改善，違章建筑基本杜絕，社會治安明顯好轉(zhuǎn)，為良好的城市管理提供了保障。

更好地維護農(nóng)民的利益。只要符合政府的土地使用規(guī)劃，就應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)地使用權(quán)的自由交易。當(dāng)農(nóng)地改變用途時，開發(fā)者必須從按照規(guī)劃加以保留的土地使用者那里購買足夠“份額”的土地開發(fā)權(quán)，充分補償失地農(nóng)民所損失的機會受益，保證其今后生活水平不會下降。⑥

“城中村”改造面臨的問題

目前，“城中村”改造領(lǐng)域面臨以下幾個亟待解決的問題：

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。建筑密度大，違章建筑泛濫，安全隱患多。有的城中村建筑密度達到70%甚至更高，形成“一線天”、“貼面樓”等現(xiàn)象。因為缺乏必要的消防通道，消防安全隱患嚴(yán)重。環(huán)境衛(wèi)生、防洪排澇、生活服務(wù)等市政建設(shè)和公共配套設(shè)施普遍缺乏。電力、電信、供水管線走向雜亂。物業(yè)管理缺乏，衛(wèi)生死角多，垃圾遍地。“城中村”成為環(huán)境“臟、亂、差”及生活質(zhì)量低下集中地區(qū)。

不少“城中村”成為“兩不管”地區(qū)。一些城區(qū)邊緣及新劃歸城區(qū)的“城中村”至今仍是城市管理的空白地區(qū)；無法對這些區(qū)域內(nèi)的宅基地、留用地實施有效的管理。

成為社會治安薄弱地區(qū)。各種違法和違章建筑泛濫，公共安全隱患多，刑事犯罪率高。“城中村”中聚集了大量的外來人口，又缺乏嚴(yán)格的管理，極易成為違法犯罪的溫床。

土地流轉(zhuǎn)過程中資產(chǎn)流失較為嚴(yán)重。“城中村”中集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清，流失嚴(yán)重；國有土地和集體土地的界限、權(quán)屬不清；非法轉(zhuǎn)讓宅基地、違法開發(fā)等問題比較嚴(yán)重；一些具有較大增值空間的土地，被征用后，長期閑置；還有的為逃避政府查處，只投入少量人力物力，開發(fā)一小部分，其余的等待更大的升值后再開發(fā)。

已成為新市民的農(nóng)民邊緣化傾向明顯。“城中村”村民的醫(yī)療、社會保險等仍被排除在城區(qū)之外，缺乏有效的制度保障。

“城中村”的存在不但阻礙了城市的發(fā)展，同時也制約著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。可耕土地的減少不能形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，無法形成規(guī)模效應(yīng)，造成投入多、產(chǎn)出少、銷售難的局面。“城中村”現(xiàn)象已成為社會關(guān)注的熱點，如不盡快扭轉(zhuǎn)其現(xiàn)狀，不僅延緩城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進程，還在很大程度上困擾城市現(xiàn)代化建設(shè)。2003年9月30日鄭州市人民政府頒布了《鄭州市城中村改造規(guī)定(試行)》，從而為進一步規(guī)范“城中村”改造、加快城市化進程、改善城市環(huán)境，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平，提供了幫助。

應(yīng)注意和做好的幾項工作

“城中村”改造涉及的面較廣。包括：

“城中村轉(zhuǎn)制”，即城中村由村民自治管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用褡灾蔚墓芾眢w制。轉(zhuǎn)制后的“城中村”按城市管理體制統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理。集體土地依法全部轉(zhuǎn)為國有土地，村民由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城市居民戶口；轉(zhuǎn)制中集體資產(chǎn)的處置原則；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)依法進行清產(chǎn)核資等。

規(guī)劃管理：“城中村”改造總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合城市總體規(guī)劃；按照因地制宜、合理布局的原則，編制改造詳細(xì)規(guī)劃。

土地管理：“城中村”的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后，按照國有土地進行管理，并依法確認(rèn)國有土地使用權(quán)，辦理國有土地使用權(quán)證、土地用途的評估、補償?shù)取?/p>

建設(shè)和拆遷安置：建筑物、構(gòu)筑物的拆除；安排原村民居住用房；優(yōu)惠政策等。

在實際工作中我們應(yīng)當(dāng)注意把握好以下幾個方面：

實行統(tǒng)籌規(guī)劃。“城中村”改造涉及建設(shè)、發(fā)展計劃、農(nóng)業(yè)、財政、規(guī)劃、土地、民政、教育、房管、公安、法制等諸多行政部門；同時要求以城市總體規(guī)劃、總體設(shè)計為基礎(chǔ)，把“城中村”納入城市規(guī)劃管理之中，加大城市規(guī)劃宣傳力度，建立城市規(guī)劃展覽系統(tǒng)。嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃，按照城市總體規(guī)劃、城市建設(shè)的要求，編制“城中村”改造詳細(xì)規(guī)劃。總之，“城中村”改造必須統(tǒng)籌安排，各職能部門協(xié)調(diào)一致，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

依法確定權(quán)屬。一是已經(jīng)依法審批的建房，《土地管理法》規(guī)定，“城市市區(qū)土地屬于國家所有”，在城市建成區(qū)范圍內(nèi)不應(yīng)該存在集體土地這種形式，依法進行管理和分批次征為國有，“城中村”的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后，按照國有土地進行管理，并依法確認(rèn)國有土地使用權(quán)，辦理國有土地使用權(quán)證。各種手續(xù)齊全的完全合法的房屋，予以確權(quán)。二是經(jīng)過處理的違法建房。主要是在違法用地大清查中已作處理，原則上亦予以認(rèn)可。三是對少批多占的房屋，嚴(yán)格按批文確權(quán)，對超建的房屋一律視為違法建筑，不予確權(quán)。要防止濫用土地征用權(quán)和侵害被征土地權(quán)利人的利益的情況發(fā)生，就必須依法辦事。在國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立獨立的整地認(rèn)定機構(gòu)，負(fù)責(zé)對事業(yè)的目的進行審查；增加公告和通知程序，規(guī)定土地他項權(quán)利人在一定期限內(nèi)到有關(guān)部門備案申報權(quán)利；賦予被整地人對土地征用和整地補償決定的異議權(quán)；建立對異議的復(fù)議和訴訟程序。⑦

尊重農(nóng)民利益。切實把保護農(nóng)民的利益放在工作的首位。村民的合法權(quán)益能否得到保護，村民的收入及生活質(zhì)量能否提升，是衡量“城中村”改造成敗的關(guān)鍵。因此，要制定補償標(biāo)準(zhǔn)，把保護村民利益作為“城中村”改造的基本出發(fā)點和落腳點。根據(jù)舊村拆遷安置的計劃，土地管理部門與拆遷所分期簽訂委托拆遷協(xié)議，驗收后支付拆遷補償資金。要提高對失地農(nóng)民的補償水平，征地、拆遷應(yīng)補給農(nóng)民的費用要根據(jù)“公正、公平、公開”的原則，如數(shù)交給農(nóng)民，并建立相應(yīng)的監(jiān)督制度。除著力解決失地農(nóng)民培訓(xùn)與就業(yè)外，還要推動村民的社會保障制度與城區(qū)的對接。

圍繞征地補償，應(yīng)加緊建立土地價格評估制度，通過評估，確定補償標(biāo)準(zhǔn)。在征地過程中應(yīng)賦予農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，讓農(nóng)民享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、訴訟救濟權(quán)。產(chǎn)權(quán)調(diào)換以確認(rèn)的原房屋建筑面積為依據(jù)，結(jié)合考慮拆遷安置人口，確定安置房面積。此外，還要發(fā)給搬家費、過渡安置費和提前拆遷獎勵費。⑧從開發(fā)區(qū)整體功能布局的角度，對安置房實行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一定點，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一配套公建設(shè)施，并打破原行政村的區(qū)域，采取集中聯(lián)建方式，以提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的共享和利用率，節(jié)省開發(fā)改造投資成本。以提高土地集約利用率。

辦好權(quán)證。應(yīng)建立健全集體土地產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則和產(chǎn)權(quán)監(jiān)管制度，推動和規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，以保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的平等法律地位。嚴(yán)格按政策辦理土地使用證和房產(chǎn)證，按一戶一宅的要求，對拆遷戶發(fā)放國有土地使用證。實行全村“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，對該村所剩的集體土地，由土管部門進行勘查測量，核定面積，簽訂土地補償協(xié)議，預(yù)付回收土地補償費，將集體土地征為國有。

總之，“城中村”改造工作，要能夠真正地促進城市的管理和城市化進程的推進。

注 釋：

①藍(lán)宇蘊：《論城中村改造的社會基礎(chǔ)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》，2007(3)。

②陳麗：《城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村土地利用與流轉(zhuǎn)分析》，《經(jīng)濟問題探索》，2006(6)。

③⑥袁鋮：《二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中的中國農(nóng)地法律制度創(chuàng)新》，《法商研究》，2007(3)。

④王志宏：《城市化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度關(guān)系研究》，《邊疆經(jīng)濟文化》，2005(3)。

⑤周一星：《城市地理學(xué)》，北京，商務(wù)印書館，1995年版。

⑦楊進、張迎春：《關(guān)于改革農(nóng)村土地征用制度的思考》，《經(jīng)濟體制改革》，2005(1)。

⑧《鄭州市城中村改造規(guī)定，鄭州市人民政府[2003]32號文件。

(作者單位：河南省政法管理干部學(xué)院)

編校：施 宇