關于《浙江省水污染防治條例（草案）》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省政府委托，現就《浙江省水污染防治條例(草案)》(以下簡稱條例草案)作如下說明：

一、制定條例的必要性

浙江“七山二水一分田”，八大水系主要發源于本省、貫穿于省內、惠及于浙江百姓。水污染防治是浙江環境保護工作的重中之重。近年來，全省上下緊緊圍繞生態省建設和“811”環境污染整治行動，狠抓重點流域、區域和重點行業、企業環境污染整治，強化水污染防治監督管理，加快水污染防治基礎設施建設，深化飲用水水源保護區創建，推進農村環境“五整治一提高”工程，水污染防治各項工作的力度得到前所未有的加強。但隨著城市化、工業化的加快推進，水污染防治任務仍十分艱巨。

省人大常委會高度重視環境保護和水污染防治工作。1996年6月通過的《浙江省實施(中華人民共和國水污染防治法)辦法》(以下簡稱實施辦法)，為我省的水污染防治工作提供了法規保障。隨著這部法規的貫徹實施，我省水污染防治工作取得極大進展。但鑒于以下原因，實施辦法亟需重新制定：一是隨著我省經濟社會的快速發展，水污染壓力進一步加大，水污染防治工作形勢仍然不容樂觀。部分流域特別是平原河網和城市內河污染問題突出，有的河段水質甚至呈下降趨勢，尤其是太湖流域、錢塘江流域發生的藍藻等事件，更是敲響生態警鐘；城鎮污水處理廠的管理矛盾比較突出；飲用水水源保護仍然有待加強；農業農村面源污染治理任務十分艱巨；水資源嚴重短缺，地區間水污染糾紛增多，影響我省經濟和社會協調、健康和可持續發展，亟待加強水污染防治的執法監管。二是上位法進行了重大修訂。2008年2月28日，十屆全國人大第三十二次會議修訂通過《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱水污染防治法)，自2008年6月1日起施行。實施辦法應當根據上位法的修訂內容，結合我省防治水污染的實踐和經驗進行修改和完善，并做好與國家法之間的銜接。三是隨著環保事業的開拓和深入，尤其是當污染減排成為落實環境保護“三個轉變”的重要手段、成為優化經濟結構的抓手、成為全社會關注的熱點時，就迫切需要有更加全面、更加完善、更加強有力的法規為污染減排、為水污染防治工作提供法制保障。因此，根據上位法，結合浙江實際，研究制定《浙江省水污染防治條例》，是十分必要的。

二、條例草案的起草過程

省人大常委會將我省實施辦法的修改列入2007年立法計劃二類項目后，省環保局根據國家法律法規，借鑒其他省、市有關立法，起草形成征求意見稿，并征求省級有關部門和各地意見。2007年7月，國務院常務會議討論通過了《中華人民共和國水污染防治法(修訂草案)》，省環保局又結合國家修訂草案，作進一步的修改并征求意見形成送審稿，于2007年12月報送省人民政府。2008年2月，全國人大常委會通過經修訂的水污染防治法。省人大常委會及時將我省實施辦法的修訂列入了2008年立法計劃一類項目。省法制辦及時就送審稿向省級各有關部門、11個設區的市政府征求了意見，先后會同省環保局到曹娥江流域的新昌、嵊州、紹興，錢塘江流域的蘭溪、富陽以及嘉興、湖州等地進行立法調研，召開了省有關部門立法協調會，就有關具體問題作了協調。省人大環資委、常委會法工委高度重視，派員參與了部分調研活動。在廣泛調研基礎上，綜合各方面意見形成條例草案，并經省政府第10次常務會議審議通過，提請省人大常委會審議。

三、條例草案的主要內容

(一)關于條例草案的名稱。省人大常委會立法計劃中，該項目為《浙江省實施(中華人民共和國水污染防治法)辦法》(修改)。省環保局送審稿擬對1996年施行的《浙江省實施(中華人民共和國水污染防治法)辦法》進行修改，但擬修改條款從內容到結構都有很大變動，省法制辦經商省人大有關委員會，認為不宜采用修訂的形式。另外，水污染防治法中有些內容已經規定得相當具體、明確。考慮以上因素，采取重新制定形式，名稱定為《浙江省水污染防治條例》。

(二)關于強化水污染防治的政府責任。一是明確縣級以上政府對本行政區域的水環境質量負責，將水環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，保證本行政區域水體和出境水水質符合規定的水環境質量標準，實行環境保護目標責任制和負責人考核評價制。二是規定有關政府組織制定有關功能區劃、水污染防治規劃和地方標準等。三是補充細化了鄉、鎮政府的責任，規定了應當做好飲用水安全、農業和農村生活污染防治、環境基礎設施建設的相關工作等。

(三)關于水污染防治規劃和功能區劃。水污染防治規劃是水污染防治工作的綱領性文件，條例草案著重對水污染防治規劃的組織制定、主要依據、規劃之間關系協調等作了規定。《浙江省水功能區、水環境功能區劃分方案》已于2005年由省政府批準實施，該方案對全省水域進行分區和功能定位，是水污染防治的基礎，也是制定水污染防治規劃和實施重點水污染物排放總量控制制度的前提。

(四)關于飲用水水源保護。水污染防治法高度重視飲用水安全問題，以專章形式對飲用水水源保護作了具體規定。條例草案對飲用水水源的保護作了銜接性規定；對備用水源問題作了補充規定；根據推進城鄉統籌發展要求和工作實際，對農村飲用水水源建設和安全保護作了比較具體的規定；對上游地區的排污行為威脅下游地區飲用水安全的現實問題作了有針對性的規定。

(五)關于生態建設。條例草案根據水污染防治法相關規定和《浙江省環境保護“十一五”規劃》要求，規定在主要河流源頭區、重要水源涵養區、森林、湖泊、濕地、重要漁業水體、保護生物物種資源的水體、風景名勝區等具有重要生態功能價值的區域、水體建立保護區；規定禁止在保護區和水環境功能確定為Ⅰ、Ⅱ類水體的流域建設有關重污染行業項目；規定了有關生態補償、清潔生產、生態農業等內容。

(六)關于排污控制。條例草案著重對重點水污染物總量腔制、排污許可證和排污權交易等制度作了規定。重點水污染物總量控制和排污許可證制度是國家水污染防治法律法規明確規定的法律制度，但由于上位法的規定比較原則，尤其行政許可法實施后，該制度的執行存在著明顯的法律障礙，實踐中難以操作。條例草案細化、強化這一制度，規定排污總量控制指標的核定；排污許可證申領范圍，除國家規定外，結合本省實際，增加了排放餐飲業污水和規模化養殖污水的企事業單位應當申領排污許可證的規定。目前，我省排污權交易的試點工作在全國走在前列，草案對此作了原則規定。

(七)關于重點流域、重點區域環境監管制度。重點流域、區域污染治理工作結合了我省塊狀經濟和流域分布情況。帶有宏觀指導性和整體推動性，近年來已成為環保工作的主要抓手，并形成較為成熟的浙江經驗。條例草案對其作了制度化的規定，并為區域限批提供進一步的法律依據。

(八)關于跨行政區域河流交接斷面水質管理制度。對跨縣級以上行政區域的河流實行交接斷面水質監測和保護，是明確和落實水污染防治責任的重要手段。條例草案規定跨行政區域河流交接斷面監測和保護管理辦法由省政府另行制定。

(九)關于城市和工業污水集中處理設施。污水集中處理設施環境監管面臨的困難和矛盾突出，主要問題有：一是現行污水集中處理有兩類，城市(鎮)生活污水處理廠，工業集聚區工業污水處理廠，法律對兩類污水處理沒有作區分管理、分別規定。二是現行法律規定向城市污水集中處理設施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費。一些工業企業排放的污水只要進入了“城市管網”就只能收污水處理費，超標排放的違法成本很低。三是城市污水處理廠難以按照工業污染源管理模式進行監督管理。條例草案針對這些問題作了具體規定，目的是提高排污單位違法成本，遏制污水集中處理難達標的現象。

(十)關于水污染事故應急處置。針對化工、醫藥生產企業和生產、儲存危險化學品的企事業單位，規定必須配備事故應急池等污染防治設施，防止水污染事故的發生。針對城鎮污水、工業廢水集中處理設施的運營單位發現處理設施不能正常運行或者出水水質嚴重超標，可能導致發生水污染事故的，應當立即啟動應急預案，并報告當地政府和有關部門。

(十一)關于農業面源污染治理。明確農業部門對農業生產造成的水污染實施監督管理，對畜禽養殖的禁養區和限養區作出了規定。對畜禽養殖者、畜禽養殖場、規模化畜禽養殖場分別提出了不同的要求。同時規定對規模化畜禽養殖場的扶持措施。規定水產養殖污染防治要求。

(十二)關于執法措施和法律責任。

1、條例草案強化了強制措施等制度和法律責任。規定排污單位造成嚴重水環境污染的，環境保護主管部門或者其他依法行使監督管理權的部門可以依法對有關設施、物品采取查封或者扣押措施。將排污單位遵守水污染防治法律法規情況納入企業誠信評價體系。

2、關于排污費問題。排污費是對破壞環境的補償，應當按污染物的實際排放情況征收。修訂后的水污染防治法明確了超標即違法的原則，取消了原來“超標準排污費”的提法，而代之以違法超標排污情況下“應收取排污費”提法。這樣的改動旨在避免只要交排污費就可以超標準排污的理解，與近年的立法和實踐保持一致，也為水污染防治法第七十三條、第七十四條以“應收取排污費”的倍數計算有關罰款額度的新規定作了關鍵伏筆。2003年國務院《排污費征收使用管理條例》規定超標排放水污染物加倍繳納排污費。根據這一條例制定的《浙江省排污費征收使用管理辦法》規定，超標排放水污染物的，按實際超標的倍數繳納排污費。條例草案根據現行規定，進一步明確了按實際排放污染物計收排污費的制度。

3、對排污單位不正常使用水污染物處理設施和超標或者超總量排放水污染物的行為，水污染防治法第七十三條、第七十四條規定以“應收取排污費”的一定倍數計算罰款。水污染防治法的這一新規定旨在加大排污單位的違法成本，但由于沒有明確“應收取排污費”的時間單位，實際上就因無法計算“應收取排污費”而無法執行。執法中一般難以精確掌握違法的持續時間；在可以確證違法持續時間的情況下，則會出現“應收取排污費”過低的情況而使處罰結果背離水污染防治法的初衷。常規情況下，排污費是按季或者按月核定征收。環保部門經測算發現，如按季計算“應收取排污費”，則可以大致接近水污染防治法修訂前按定額罰款的水平；如按月計算，則明顯偏低。因此，條例草案對“應收取排污費”作了按季計算的規定，同時規定了罰款的下限和上限，避免罰款數額過高或者過低。

4、建設項目試生產或者試運行期間，有關污染物防治設施必須同時投入試運行，污染物排放應當符合環境保護主管部門的要求，并在規定期限內通過環境保護驗收。針對目前試生產環節污染糾紛較多，假借試生產或在試生產期間逃避監管、違法排污現象比較普遍的情況，為了規范試生產環節的水污染防治工作，條例草案設定了試生產行政許可和行政處罰。

5、條例草案還針對排污單位的其他相關違法行為，以及政府和依法行使環境保護監督管理權的相關部門在履行行政管理職責過程中的違法行為，作了處罰或處分規定。

以上說明和《浙江省水污染防治條例(草案)》，請予審議。