論川渝政府合作助推統籌城鄉發展

楊順湘

摘要：在科學發展、構建和諧社會的背景下，重慶和成都同時被國家批準成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，是在新的歷史條件下中國深化改革的戰略謀劃。在城鄉二元結構突出的區域統籌城鄉發展，是川渝面臨的難題。破解這道難題的大手筆就是加強川渝合作共建成渝經濟區，成渝兩試驗區攜手共筑經濟高地，將重慶“小時經濟圈”和成都“1小時經濟圈”構建起成渝城市連綿帶，打造中國第四增長極。加大城鄉統籌發展的力度，在統籌中推進城鄉互動，在兩西部試驗區互動中實現城鄉共繁榮，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，為推動全國深化改革、實現科學發展與和諧發展發揮示范和帶頭作用。

關鍵詞：川渝政府合作；城鄉統籌；科學發展；成渝試驗區互動；和諧發展

中圖分類號：FD61.5文獻標志碼：A文章編號：1008－5831(2008)02-0015－05

中國已經進入科學發展、構建社會主義和諧社會的全新發展階段。科學發展的本質，就是以人為本，協調發展。川渝地處西部地區，“二元結構”矛盾突出。在新階段，要解決好經濟發展與資源環境約束的矛盾，縮小區域間、城鄉間發展差距，化解“二元結構”矛盾，解決社會發展“短腿”與“三農”等問題，川渝應加強合作，著力推進成渝兩個全國統籌城鄉綜合改革試驗區強化都市圈建設，以共謀城鄉統籌互動發展，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，為推動全國深化改革、實現科學發展與和諧發展發揮示范和帶頭作用。

一、中國西部城鄉統籌試驗區影響力

2007年6月，國務院批準重慶、成都成為全國統籌城鄉綜合改革試驗區。與以前設立的各類經濟特區和改革試驗區不同，這次成渝試驗區將更加注重民生，目標是實現共同富裕和社會公平。在中國市場經濟體制已基本確立，中央提出科學發展觀、構建和諧社會的背景下，這將是中國經濟社會發展的一場更深刻的改革。新設立的成渝試驗區與過去的各類特區和試驗區有著不同之處，其最大不同點是從“給資金”到“給膽識”。以前的試驗區是為了給計劃經濟體制改革探路，或者是要建設新的經濟發展“增長極”，而成渝試驗區是在中國改革取得偉大成就，但一些難點問題仍然沒有取得實質性突破，黨中央提出科學發展觀的背景下，為改變城鄉二元結構體制機制、尋找中西部地區特有的發展模式、探索構建和諧社會而設立的。

與原來各類特區和試驗區以經濟建設為主相比，成渝試驗區的目標已經發展到堅持以人為本、追求社會公平的新高度。成渝試驗區未來建設成功與失敗的衡量尺度，將與原來的試驗區相差較大，GDP增長速度、外商投資數量等可能退居于城鄉收入差距比、就業率、社會滿意度指標之后。國家發改委副秘書長楊偉民指出，設立統籌城鄉試驗區本來就不是為了增加GDP和財政收入，更不是為了多蓋一些高樓，或者隔靴搔癢式地搞一些水、電、路、氣建設，而是要讓城鄉在統籌之下實現共同發展，實現城鄉差距明顯縮小。成渝兩地官員和專家認為，雖然成渝試驗區也將會享受到國家給予的土地、稅收、金融等方面的政策資源扶持，但這并不意味著就是“給錢、給政策”。國家可能給予成渝試驗區更多的主動權，目的在于鼓勵它們在一些重點領域和關鍵環節上勇于探索，大膽創新，這不是給資金，而是給膽識。中國人民大學教授孫久文認為，統籌城鄉發展沒有現成的模式，這需要地方自下而上地探索實踐。

在激烈的競爭中，統籌城鄉綜合改革試驗區最終花落重慶、成都，表明了中央的一種態度和決心。成渝擔綱統籌城鄉全國試驗，既具備改革的基礎條件，也具有全局和典型的意義。重慶和成都都是中西部地區特大中心城市，具有中國很多地區尤其是中西部地區的基本特點，都是典型的大城市帶大農村，城鄉二元結構矛盾突出。重慶3 000多萬人口中農村人口占了2/3，城鄉居民收入比為4:1，城鄉發展差距為全國之最；而成都市的1100多萬人口中也有農村人口600多萬，城鄉差距也比較大。重慶和成都都具備了良好條件，在統籌城鄉方面已積累了一定經驗。兩地的人均GDP、人均可支配財力、城市人均可支配收入、社會發展總水平、居民購買力等主要經濟指標都處于中西部前列，這些都為下一步在更高層面和更大區域范圍開展統籌城鄉綜合改革試驗創造了條件和基礎。重慶還具有中等省的構架和欠發達地區的特征，是中國基本國情的一個縮影，選擇這個市進行統籌城鄉綜合配套改革試驗，有利于探索省級構架下的城鄉統籌之路。

二、川渝政府合作構建成渝經濟區是提升城鄉統籌都市圈帶動力的內在要求

重慶與成都都是“成渝都市圈”的中心城市，川渝兩省市領導提出聯手打造成渝經濟區，這是共謀成渝城鄉統籌非常富有戰略遠見的舉措。從日本的經驗看，都市圈中的中心城市，單個中心城市的GDP要占到都市圈的50％以上，雙中心城市則各自要占到25％以上。從成渝目前的實力看，必須大力提升城市都市圈對區域經濟的影響力。

(一)川渝合作發展是順應中國區域經濟發展的客觀需要

目前，全國區域經濟已進入協同發展的新時期，社會各界對國內經濟區域劃分的概念處于百家爭鳴的狀態，對國內經濟區劃分方式提出的主張各不相同，例如除提出的“9+2泛珠三角”概念之外，還有八大經濟區的提法。據香港《文匯報》報道，國務院研究機構認為，中國所沿襲的東、中、西部的區域劃分方法已經不合時宜，建議內地劃分成中國西部、中部、東部、東北部四大板塊，并將四個板塊劃分為八大綜合經濟區。這八大綜合經濟區具體構想：一是東北綜合經濟區遼寧、吉林、黑龍江，重塑裝備和設備制造業基地，保持能源原材料制造業基地的地位，全國性的專業化農產品生產基地。二是北部沿海綜合經濟區北京、天津、河北、山東，是最有實力的高新技術研發和制造中心之一，加速區域一體化進程。三是東部沿海綜合經濟區上海、江蘇、浙江，是最具影響力的多功能制造業中心，最具競爭力的經濟區之一。四是南部沿海經濟區福建、廣東、海南，是最重要的外向型經濟發展基地，消化國外先進技術的基地，高檔耐用消費品和非耐用消費品生產基地，高新技術產品制造中心。五是黃河中游綜合經濟區陜西、山西、河南、內蒙古，是最大的煤炭開采和煤炭深加工基地，天然氣和水能開發基地，鋼鐵工業基地，有色金屬工業基地，奶業基地。六是長江中游綜合經濟區湖北、湖南、江西、安徽，以水稻和棉花為主的農業專業化生產及相關深加工基地。以鋼鐵和有色冶金為主的原材料基地，武漢“光谷”和汽車生產基地。七是大西南綜合經濟區云南、貴州、四川、重慶、廣西，以重慶為中心的重化工業和以成都為中心的輕紡工業兩大組團，以旅游開發為龍頭的“旅游一服務業一旅游用品生產”基地。八是大西北綜合經濟區甘肅、寧夏、青海、西藏、新疆，是重要的能源戰略接替基地，最大的綜合性優質棉、果、糧、畜產品深加工基地，向西開放的前沿陣地和中亞地區經濟基地和特色旅游基地。有的學者提出，內

地、香港、臺灣經濟深度融合，構建大中華經濟一體化。中國內地、港臺都是巨大的經濟體，在世界上特別是亞洲地區都扮演著舉足輕重的角色，然而，由于各種歷史和現實的原因，三個經濟體長期處于相對獨立運行的狀態，隨著內地的改革開放，大量港臺地區的資金涌入內地，臺資、港資企業已經成為推動中國經濟增長的重要力量，而內地、港臺經濟也開始逐步走向融合。內地、港臺高度的經濟融合意味著走向一體化的大中華經濟已具雛形。由于經濟發展不平衡規律的作用，區域經濟發展表現出有重點的推進態勢，區域經濟一體化正在助推中國特色社會主義事業飛速發展。在新一輪經濟結構、產業結構調整中，無論以區位條件還是以已有基礎來看，長江上游經濟帶都理應擔當起拉動全國經濟持續快速增長和加快中西部地區發展的雙重重任。因此，也就迫切要求長江上游經濟帶的迅速崛起強盛，迫切要求作為西部唯一直轄市的重慶加快建成西部地區的重要增長極。正因為如此，有專家建議，重慶作為中西部唯一直轄市城鄉統籌發展應具有前瞻性，僅一個“1小時經濟圈”構建成渝經濟區還不夠，區域協作還應向縱深擴展，“1小時經濟圈”應向“2小時經濟圈”、“3小時經濟圈”擴展。與成都、貴陽加強合作打造川渝黔“2小時經濟圈”，與成都、貴陽、武漢、西安、蘭州深化合作，打造川渝黔鄂甘陜“3小時經濟圈”，本文著重論及加強構建成渝經濟區，以此來加快成渝“2小時經濟圈”建設。這首先要從川渝合作談起。

2004年2月，由市委書記黃鎮東、市長王鴻舉率領的重慶市黨政代表團抵達成都，與四川省黨政領導共同商定川渝合作大計，在成都召開的四川一重慶經濟社會發展情況交流座談會暨經濟社會發展合作協議簽約儀式上，就兩省市續寫兄弟情誼、譜寫區域合作新篇章達成共識，雙方簽訂了《關于加強川渝經濟社會領域合作，共謀長江上游經濟區發展的框架協議》。2007年4月，重慶市委書記、市人大主任汪洋和市長王鴻舉又率重慶黨政代表團到四川尋求加深合作的“通道”，與四川簽訂了推進川渝合作共建成渝經濟區的行動計劃。解讀川渝高層的這兩次握手，標志著川渝合作進入了一個新的歷史時期，雙方開始站在一個更高的平臺上謀劃發展，如果說以前的川渝合作還僅僅局限于某些領域，那么這次合作則明確地提出了共同打造成渝經濟區的概念。它透露出了川渝雙方把成渝經濟區建成第一梯隊的國家增長極的雄心和決心。這是一個新階段的質的飛躍。

(二)構建成渝經濟區，聯手共筑西部經濟高地

川渝合作共建成渝經濟區，是統籌城鄉發展的特殊試驗田，是打造西部重要增長極的重要載體。中央賦予成渝兩地先行先試的權力，就是要大膽地試、大膽地闖。對于重慶來說，要實現胡錦濤總書記的“314”定位導航，如果僅靠單打獨斗，將舉步維艱，只有川渝聯手，讓成都、重慶這“兩點一線”擴成一“面”，把重慶“1小時經濟圈”與成都“1小時經濟圈”打造成“2小時經濟圈”，把這一區域的發展規劃放到全國的大盤子中去考慮，放在構筑經濟高地、城鄉統籌發展的整體中去考慮，方能實現共贏。

1、成渝經濟區構成

經反復研究，成渝經濟區的范圍可以包括重慶市“1小時經濟圈”的23個區縣和四川省成都市等14個市，幅員面積16.8萬平方公里。具體包括四川的成都、廣安、達州、瀘州、南充、遂寧、資陽、內江、自貢、宜賓、綿陽、德陽、眉山、樂山等14個地級市和重慶主城九區及潼南、合川、銅梁、大足、榮昌、永川、雙橋、壁山、江津、綦江、萬盛、南川、涪陵、長壽等23個區縣。

從表1中可見，2006年，成渝經濟區GDP分別是長三角、京津冀、珠三角的22％、42％、38％，僅占全國比重的4.2％；若以12％的高于三大經濟增長極年均增長幅的速度增長，到2020年成渝經濟區GDP仍只有4.77億元，占全國比重僅為7.7％，大大低于三大經濟增長極。

2、成渝是中西部經濟發展的增長極

從表2可見，成渝經濟區經濟發展相關指標在西部12省區市所占比重中都遙遙領先。

從表1、表2和表3可見，成渝經濟區雖然與長三角、珠三角和京津冀有較大差距，但在中西部地區經濟優勢明顯、發展潛力巨大。從中西部地區日益形成的5大城市群、經濟區的整體實力看，2006年成渝經濟區處于第一位，高于大武漢、中原、長株潭、關中等城市群，成渝由于其獨特的區位優勢、雄厚的經濟實力、日臻成熟的市場體系，已具規模的對外開放態勢，而具備了作為西部發展增長極所應有的集聚力、擴散力、傳遞力和牽引力的經濟增長極功能。

重慶市有關官員表示：“川渝合作成功的關鍵主要取決于重慶和成都這對歡喜冤家的關系。”而成都市一名經濟官員也認為：“作為成都市與重慶市的高層官員是很希望合作發展的，但是雙方的合作在政治地位上卻是不對等的，因為在前者省會城市和后者直轄市中間還隔著一個四川省，很多決定成都市是不能自己表態的。”他表示，中國的很多事情就是被行政級別和權力所干擾。在成都與重慶中間，地理上還隔著資陽和內江兩個地級市。“如果四川省不積極協調好這些地區的工作統一性，所謂成渝合作最終只能停留在會議上和文件上。”有關官員表示擔心。鑒于目前狀況，川渝應共同爭取成渝經濟區列為國家重點開發區，爭取國家編制成渝經濟區發展規劃，爭取國家更大的支持，爭取用15年左右時間，在成渝經濟區建成完善的交通運輸體系，分工明確、布局合理的城鎮體系，結構優化的產業體系，資源共享、要素充分流動的市場體系，使這一區域成為繼長三角、珠三角、京津冀經濟區之后的中國新的經濟增長極和西部大開發的引擎。為此，重慶市成立了成渝經濟區工作領導小組，王鴻舉市長親任組長。

(三)在分工與協作中推進成渝城市化，整合城鄉統籌發展的資源

統籌城鄉的重大舉措是農民進城，目標是要讓農民與市民一樣。這就需要川渝在強化合作整合城鄉統籌發展資源、分工與協作中推進成渝城市化。筆者認為，推進成渝城市化，最要緊的是著力推進成渝大都市連綿區發展和培育區域中心城市。城市連綿區是世界城市化發展趨勢中經濟發達區域的重要區間形態，是一定區域工業化、城市化先導區和經濟發展重心。如美國東北海岸、英格蘭中部、日本東海岸、韓國京釜沿線。成都平原人口、城鎮、產業密集，二、三產業發達，農業富庶、城鎮化水平較高，基礎設施先進，有多個中心城市，已具備城鎮連綿區雛形。

川渝兩省市應將成渝兩地的城市作為一個整體來規劃，建設、形成基礎設施互通共建，主導、支柱產業互補，城市功能錯位發展，高技術產業錯位競爭的西南大都市連綿帶。在這個城市連綿帶中，包括一級城市兩個：即成都、重慶；二級城市16個，即重慶的合川、永川、江津、南川、涪陵、綦江，四川的綿陽、德陽、樂山、宜賓、瀘州、簡陽、資陽、內江、南充、遂寧等城市；三級城市幾十個，主要是成渝兩地之間的縣級市和縣域

首位鎮。三層城市經濟圈按“兩沿”地理環境組成帶狀城市布局。一個是形成沿路城市化發展帶，發揮交通便利的優勢，實現沿線經濟的超前發展或越序發展。如川東和渝西地區，可以沿成渝鐵路和成渝高速公路一線，利用簡陽、資陽、內江、自貢、宜賓、隆昌、榮昌、銅梁、永川等大中城市和一些縣級小城市的集聚功能，形成一條城鎮帶，帶動川東地區和渝西地區的經濟發展和大量農村剩余勞動力轉移；又比如沿成都交通通訊樞紐，利用以成都為核心，樂山、雅安、資陽、德陽、綿陽、眉山等大中城市為次級中心的作用，以一系列的縣級市(或縣城鎮)為基礎的大中城市、小城鎮為主體形成城鎮帶，通過集聚效應的帶動、擴散效應的輻射進一步促進經濟區域的發展，形成區域型經濟增長地帶。另一個是利用沿江優勢，在江河兩岸利用水道條件形成城市化快速發展帶。沿長江上游形成萬州、涪陵、黔江、長壽、重慶、江津、瀘州、宜賓、樂山等城市帶，靠流域水系本身的灌溉作用形成的經濟發展條件，促進沿江城市的發展，從而帶動兩岸地區一定范圍內的經濟增長。同樣，在川東北可以沿嘉陵江形成重慶、合川、南充、南部、閬中、廣元等大中城市帶，由東向北形成城市化加速發展區。

為了推進成渝大都市連綿帶，必須對重慶主城都市圈深度開發，對內核都市圈實行退二進三、脫舊換新戰略，對外核都市圈實行優二特三戰略，對外環都市圈實施大城郊化戰略。重慶主城都市圈包括渝中、南岸、沙坪壩、九龍坡、大渡口、江北、渝北、北碚、巴南、長壽10個區。這10個區要集中體現重慶的“三中心、兩樞紐、一基地”。但對主城10區，必須在功能上科學分工，將內核都市圈，包括渝中、江北大部、南岸部分建成重慶最高水平的商務中心、物流中心；在內核圈，不僅要退二進三，而且要脫舊換新，即退出第二產業、進入第三產業，要脫掉一般商貿、批發、餐飲等具體服務業，提升為金融、保險、高級商務、中介服務等非具體化服務業。在外核都市圈，包括江北區部分、南岸區大部分、沙坪壩區、渝北區、九龍坡區、大渡口區的大部分，建成重慶最高水平的制造業基地、高新技術產業基地、商貿中心、科教文衛中心，優化制造業。大力發展有特色的具體化服務業。在外環都市圈，包括北碚區、巴南區、長壽區，還有都市圈周邊的市縣距渝中區50公里范圍內的區域，實行大郊區化戰略，在這個外環圈，建若干衛星城，形成配套的工商業小區和住宅區，以及生態觀光農業、城郊化農業。通過優化三圈布局，提升重慶主城的城市化質量。

為了推進成渝經濟社會的發展，還必須培育扶持形成一些區域中心城市。至2010年建設成渝2個特大城市，綿陽、攀枝花、自貢、瀘州、宜賓、內江、樂山、南充、德陽、萬州、涪陵等11個大城市，以及20個中等城市、37個小城市；至2020年再新增達州、廣元、遂寧、長壽、永川、合川6個大城市和9個中等城市、18個小城市。

三、構建成渝統籌城鄉協作發展新機制，推進經濟一體化

成渝攜手共謀統籌城鄉發展，應構建區域協作發展新機制來有效推進成渝經濟區經濟一體化，共創可持續未來。

(一)制定一體化發展戰略

中國的大城市經濟圈都是由不同的城市等級、不同的行政主體以及不同的功能區域構成的經濟復合體。推進經濟一體化必須規劃先行，研究制定超越現有行政區劃的各功能區的大區域規劃，如“大珠三角規劃”、“大北京規劃”、“大上海規劃”。要通過規劃，明確成渝經濟區一體化的總目標和分階段目標，包括旨在消除要素和產品流動障礙的市場一體化，能夠發揮各自比較優勢形成合理分工的產業一體化，以公路、機場、鐵路的銜接配套和交通、物流網絡的完善為重點的基礎設施一體化，以強化信息資源互通共享的信息一體化，以消除城鄉二元結構形態完善城市功能的城市布局一體化以及旨在規范各地政府行為的制度一體化。

(二)構筑一體化共同市場

目前，特別重要的是成渝共建區域性的商品物流共同市場、產權交易市場、人力資源共同市場、科技成果及知識產權保護共同市場、基于信息網絡平臺的信息共享及信用誠信共同市場以及文化旅游共同市場等。比如，建立經濟區產權交易機構，可以為跨地區產權重組、異地并購、產權交易等活動創造條件。又比如建立兩市文化共同市場機制，把成渝高速公路沿線打造成為富有魅力的文化風景線。具體來說，就是以沿線各區縣(市)文化資源為依托，進行統一規劃，進一步突出各地特色，經常性聯合舉辦沿線的藝術匯演、美術聯展以及中國西部文化發展論壇，共同打造群眾文化品牌，建立“成渝文化遺產保護工作聯席會議”制度，利用規劃，加強文化合作。

(三)訂立有約束力的統一公約和法規

區域一體化是經濟區內各經濟體發展到一定程度上的客觀要求，符合各經濟體的共同利益。但各經濟體又有各自不同的利益，為了約束和規范因各自利益而產生的不利于一體化的行為，有必要訂立大家共同遵守的統一公約和規則。成渝目前可以選擇影響一體化最突出的一些問題，如招商引資、土地批租、外貿出口、人才交流、技術開發、工程招標、信息共享等，通過共同協商，形成成渝經濟區無特別差異政策的公約、規則或法則。考慮到某些經濟體的水平和條件的懸殊，應允許存在一定的政策差異，使之有利于相對落后經濟體的發展。

(四)設置跨行政區的組織協商機構

其一，建立跨行政區的協調管理機構，從兩地政府的經貿委、發改委、財政、人民銀行等相關職能部門中抽調部分公務員組成，定期召開兩地高層領導聯席會議，就區域經濟聯合的重大問題進行協商溝通；其二，建立兩地政府秘書長協調機制，由雙方分管秘書長牽頭負責，協調實施具體合作事宜；其三，建立兩地部門和行業對口合作機制，定期召開部門、行業聯系協調處理機制；其四，建立兩地區、縣對口聯系機制，廣泛締結友好區、縣，促進雙方地區間的經濟文化交流與合作；其五，根據協作事務成立一些專門機構來推進無貿易壁壘的區域市場體系建設和專項合作，如成立旅游協調小組，負責開展跨區域的旅游規劃和旅游產品開發。

(五)組建半官方的協調仲裁委員會

就成渝來說，考慮到目前設立超越行政區的政府組織有難度，可以由政府部門和民間機構共同組建一個半官方的經濟區協調仲裁委員會。如政府合作聯誼會、區域經濟共同體促進會、成渝經濟社會共同發展咨詢委員會等，其主要職能包括研究制定經濟圈統一發展規劃和統一政策、組織協商協調以及仲裁經濟糾紛。

總之，川渝合作就是在科學發展、構建和諧社會大背景下，通過政府間合作，依靠政府的政策資源和法規去構建成渝經濟區，建立成渝政府合作機制并確保這一機制的有效運轉，推動中國西部這兩個統籌城鄉綜合改革試驗區經濟一體化，形成區域經濟聯合體，共創可持續未來，攜手為成渝兩個試驗區經濟社會資源的優化配置搭建一個一體化的制度平臺，為統籌城鄉發展先行先試，盡快形成統籌城鄉發展的體制機制，讓城鄉在統籌之下實現共同發展，為推動全國深化改革、實現科學發展與和諧發展發揮示范和帶頭作用。

(責任編輯傅旭東)