美日兩國金融監(jiān)管制度的對比分析及啟示

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摘 要：金融全球化改變了金融市場的面貌，也對傳統(tǒng)的金融監(jiān)管制度提出了挑戰(zhàn)，各國都在根據(jù)自己的國情探索新形勢下的有效監(jiān)管之路。在金融全球化之下，各國的金融監(jiān)管制度改革呈現(xiàn)出趨同化的趨勢。我國在完善金融監(jiān)管制度時也應(yīng)該注重借鑒國際經(jīng)驗，美國、日本兩國的金融監(jiān)管制度改革具有各自的特點，對我國金融監(jiān)管理念的革新和金融監(jiān)管模式的完善都有借鑒價值。

關(guān)鍵詞：金融全球化；金融監(jiān)管制度；金融監(jiān)管理念；金融監(jiān)管模式

中圖分類號：F830.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)02—0066—03

在金融全球化背景下，全球金融市場發(fā)生了深刻的變化，各國的金融監(jiān)管制度都面臨著嚴(yán)峻的考驗，每個國家都在根據(jù)自己的國情探索著通往有效監(jiān)管的途徑。盡管每個國家都是根據(jù)本身的政治、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r來選擇改革的路徑與模式，但在金融開放、金融市場一體化的環(huán)境下，各國的金融監(jiān)管改革也出現(xiàn)了趨同化的趨勢。首先是金融監(jiān)管理念的趨同化，各國在改革中都強調(diào)放松政府管制，加強市場約束，建立起真正意義上的能夠糾正市場失靈的有效金融監(jiān)管制度。其次是金融監(jiān)管體制完善的趨同化，各國在改革中強調(diào)建立與金融混業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的金融監(jiān)管模式，強調(diào)完善金融監(jiān)管法律制度的重要性。

筆者認(rèn)為，中國的金融監(jiān)管制度改革也應(yīng)更加強調(diào)國際共性，充分比較與借鑒各國經(jīng)驗，找出一條更為合理可行的改革路徑。下面比較美日兩國在金融全球化背景下金融監(jiān)管制度的共性與特點，分析其有效監(jiān)管的特征，以其對我國金融監(jiān)管制度的完善有所借鑒。

一、美國金融監(jiān)管制度的分析

美國是世界上金融市場最為發(fā)達(dá)的國家之一，這與其先進(jìn)、完善的金融監(jiān)管制度密切相關(guān)。但美國金融監(jiān)管制度的建立并非一朝一夕之功，而是一個循序漸進(jìn)的改革與發(fā)展的過程，這個過程有兩個明顯的特征：一是市場主導(dǎo)：監(jiān)管制度的改革往往是對經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實的適應(yīng)；二是監(jiān)管法制化：美國金融監(jiān)管制度的每一步發(fā)展，都配以相應(yīng)的立法，監(jiān)管方式也是以法律手段為主，行政手段為輔，金融監(jiān)管制度的完善與金融司法制度的完善幾乎是同步的。

美國金融監(jiān)管制度確立于20世紀(jì)30年代羅斯福新政時期，鞏固于20世紀(jì)70年代。這個階段監(jiān)管制度的主要特征為：確立了分業(yè)監(jiān)管的體制；對于銀行業(yè)實行雙軌監(jiān)管，監(jiān)管措施上采取全面的金融管制，主要內(nèi)容包括限制金融機構(gòu)的存貸款利率；限制銀行分支機構(gòu)、銀行控股公司及銀行合并；限制銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)之間的相互滲透。

美國建立于20世紀(jì)30年代的全面管制的金融監(jiān)管制度主要是為了糾正1929年經(jīng)濟大蕭條時期，金融業(yè)投機過度，導(dǎo)致市場崩潰的錯誤。但進(jìn)入20世紀(jì)70年代以來，這種限制競爭的監(jiān)管制度越來越難以適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的需要。

20世紀(jì)70年代末至90年代末，美國的金融監(jiān)管進(jìn)入了改革與發(fā)展的階段，這一階段的主要特征為：建立了更為適合金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨勢的監(jiān)管新體制；在監(jiān)管措施上放松管制，鼓勵金融機構(gòu)之間的競爭，并注重加強對跨國銀行的監(jiān)管。

美國是一個有著良好法治傳統(tǒng)的國家，其金融監(jiān)管制度是建立在金融立法制度與金融司法制度之上的，因此美國的金融監(jiān)管制度改革進(jìn)程具體表現(xiàn)為以新的金融立法，突破原有的金融監(jiān)管框架。這是一個循序漸進(jìn)的過程，從20世紀(jì)80年代開始時至90年代末，美國國會通過了多部新的金融法案，逐步取消了對金融機構(gòu)規(guī)模、業(yè)務(wù)的限制，在監(jiān)管理念上也逐漸由以往的限制競爭，強調(diào)以管制維護(hù)金融體系的穩(wěn)定與安全轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭罡偁帲瑥娬{(diào)以有效監(jiān)管提高金融體系的效率。

從金融監(jiān)管體制上來看，改革后的美國金融監(jiān)管體制從原先的單一的、分業(yè)監(jiān)管體制過渡到了以聯(lián)邦儲備委員會為核心的綜合性、功能性監(jiān)管體制：聯(lián)邦儲備委員會對混業(yè)經(jīng)營的金融控股公司進(jìn)行綜合性監(jiān)管，并對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)的限制性規(guī)定有裁決權(quán)。在聯(lián)邦儲備委員會之下，由貨幣監(jiān)理局、聯(lián)邦儲蓄保險公司以及州銀行監(jiān)管機構(gòu)對國民銀行以及州銀行進(jìn)行雙軌監(jiān)管；由聯(lián)邦證券交易委員對證券業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，但各州也有自己的證券法，可行使部分的監(jiān)管權(quán)力；由各州保險監(jiān)督機構(gòu)對保險業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，但由全美國保險監(jiān)督協(xié)會(NAIC)協(xié)調(diào)各州保險立法。新的監(jiān)管體制由過去按照金融機構(gòu)的性質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管過渡到按照金融業(yè)務(wù)的性質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管，而對金融業(yè)務(wù)性質(zhì)的判斷也采取了更為靈活的標(biāo)準(zhǔn)。

從監(jiān)管理理念上來看，新的監(jiān)管制度摒棄了以往人為限制競爭，以犧牲金融市場效率為代價換取金融體系穩(wěn)定的傳統(tǒng)，強調(diào)監(jiān)管并非對金融機構(gòu)具體運作的管制，而是對金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營的監(jiān)督，旨在創(chuàng)造出公平有序的市場環(huán)境，促進(jìn)良性競爭，提升金融市場的效率。

從金融監(jiān)管方式上來看，監(jiān)管當(dāng)局建立了一套合理有效的風(fēng)險預(yù)警機構(gòu)和激勵機制，現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查并重，強調(diào)對金融機構(gòu)監(jiān)管的系統(tǒng)性與持續(xù)性。其中最具代表性的是“新駱駝銀行評級制度”（CAMELS），是美國監(jiān)管當(dāng)局在完善了原有的“駱駝銀行評級制度”（CAMEL）基礎(chǔ)上建立的。“新駱駝銀行評級制度”從資本充足率（capital requirement）、資產(chǎn)質(zhì)量（asset quality）、管理能力（management）、盈利能力（earning）、資產(chǎn)的流動性（liquidity）、敏感性（sensitivity）等6個方面綜合考察銀行的穩(wěn)健經(jīng)營能力。新駱駝銀行評級制度將銀行分為5個等級，銀行評級結(jié)果具有公信力，這會激勵銀行管理者改善經(jīng)營，提升風(fēng)險控制能力，由此監(jiān)管當(dāng)局可借助市場約束及銀行的內(nèi)控機制保障銀行體系的穩(wěn)健與安全。

二、日本金融監(jiān)管制度的改革與發(fā)展

日本在戰(zhàn)后形成的金融體系被稱為“1955年體制”，體制內(nèi)處于支配地位的是以大藏省為中心的金融行政部門，其特點是分業(yè)經(jīng)營、專業(yè)管理，國家以行政指導(dǎo)的方式對金融體系進(jìn)行統(tǒng)治性的管理。此體制在資金絕對匱乏、為有效利用有限資金的情況下是有效的，為日本創(chuàng)造戰(zhàn)后“東亞奇跡”發(fā)揮了積極作用。但是，由于日本已經(jīng)完成了從追趕型經(jīng)濟向發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，在經(jīng)濟高速增長、資金總量大增并且出現(xiàn)了大量過剩資本時，這種制度就失去了適應(yīng)金融環(huán)境變化的應(yīng)變能力，“金融壓抑”越來越顯現(xiàn)出局限性。在1980年前后，日本金融界的指導(dǎo)理念發(fā)生了轉(zhuǎn)換，由過去對銀行的“護(hù)送船隊”式保護(hù)政策開始向規(guī)制緩和、金融效率化轉(zhuǎn)化。日本于1978年開始實施金融自由化，重點目標(biāo)是利率市場化和放松金融管制。20世紀(jì)90年代末的金融危機后，日本對金融監(jiān)管制度進(jìn)行了大幅度的改革，其主要內(nèi)容是削弱大藏省的金融控制權(quán)；分割其金融監(jiān)督職能，建立獨立、統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)。到2001年，一個以金融廳為核心，獨立的中央銀行和存款保險機構(gòu)共同參與、地方財務(wù)局等受托監(jiān)管的新的金融監(jiān)管體制框架已基本形成。

改革后的日本金融監(jiān)管體制有三個重要的特征：

1.強調(diào)金融監(jiān)管的獨立性。日本舊制度的癥結(jié)是大藏省集財政、金融管理為一體，凌駕于中央銀行之上，貨幣政策與金融監(jiān)管喪失了應(yīng)有的獨立性。新制度強調(diào)中央銀行的獨立性，賦予其獨立制定貨幣政策的職能。而金融廳成為日本金融監(jiān)管的最高權(quán)力機構(gòu)，全面負(fù)責(zé)對所有金融機構(gòu)的監(jiān)管工作，為了確保金融廳的獨立性，日本規(guī)定金融廳的長官由首相直接任命，人事權(quán)由金融廳長官直接掌握和負(fù)責(zé)。中央銀行也負(fù)有金融監(jiān)管的職責(zé)，為控制金融風(fēng)險而按合同對金融機構(gòu)進(jìn)行檢查和提供相關(guān)的服務(wù)，但在金融廳長要求時，中央銀行應(yīng)向其出示檢查結(jié)果，并允許金融廳職員閱讀相關(guān)資料。總的來講中央銀行與金融廳的監(jiān)管側(cè)重點不同，但兩者的獨立性都是新制度所強調(diào)的。

2.分業(yè)監(jiān)管與功能監(jiān)管的統(tǒng)一。無論是金融廳還是中央銀行，在機構(gòu)設(shè)置方面均按照監(jiān)管業(yè)務(wù)的性質(zhì)而非行業(yè)性質(zhì)對內(nèi)部監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行了重組，成立了以不同監(jiān)管職能為主的專業(yè)監(jiān)管部門；在力求實現(xiàn)職能監(jiān)管的基礎(chǔ)上，保留分業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢，即在職能監(jiān)管部門之下按行業(yè)細(xì)分科室，以發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管人員的技術(shù)優(yōu)勢，實現(xiàn)分業(yè)監(jiān)管與職能監(jiān)管的有機統(tǒng)一。

3.縮小行政監(jiān)管范圍，增強市場約束在監(jiān)管中的作用。日本金融監(jiān)管當(dāng)局順應(yīng)金融自由化的發(fā)展趨勢，適當(dāng)縮小了行政監(jiān)管范圍，行政監(jiān)管只負(fù)責(zé)金融制度的確立、經(jīng)營的合規(guī)性與穩(wěn)健性、金融風(fēng)險監(jiān)管等宏觀內(nèi)容，不再干預(yù)金融機構(gòu)的具體業(yè)務(wù)，對金融機構(gòu)運營狀況監(jiān)管，主要通過信息披露、增強居民風(fēng)險意識和加強會計師事務(wù)所等社會中介服務(wù)機構(gòu)的社會監(jiān)管職能。

三、美日金融監(jiān)管制度改革對我國的啟示

1.金融監(jiān)管理念的革新：建立市場導(dǎo)向型的有效金融監(jiān)管制度

我國長期以來金融監(jiān)管以行政管理的方式進(jìn)行，既限制了金融市場的發(fā)展空間，又不能有效防范金融風(fēng)險。在金融全球化的背景下，我國迫切需要建立起一個能夠促進(jìn)市場公平競爭，有效防范金融風(fēng)險的監(jiān)管制度。從美日兩國金融監(jiān)管制度改革的比較分析中可以看出，市場導(dǎo)向型的有效金融監(jiān)管才是最佳的監(jiān)管制度。當(dāng)前我國建立市場導(dǎo)向型的有效金融監(jiān)管包括兩個方面：

（1）加強市場約束在金融監(jiān)管中的作用。金融業(yè)的外部監(jiān)管體系主要有兩類，政府監(jiān)管（government supervision）與市場約束(market discipline)。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管往往強調(diào)政府監(jiān)管，而忽視了市場機制約束金融機構(gòu)的力量。實際上，市場具有迫使金融機構(gòu)有效合理地利用資金和控制風(fēng)險的作用。20世紀(jì)80年代以后，越來越多的監(jiān)管當(dāng)局意識到，政府不應(yīng)該再干涉金融機構(gòu)的具體業(yè)務(wù)，而應(yīng)將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移為營造一個公平、透明的市場環(huán)境，確保市場約束的有效實施。監(jiān)管當(dāng)局的主要職責(zé)應(yīng)該是：建立完善的信息披露制度，使市場參與者及時準(zhǔn)確地了解金融機構(gòu)的各種風(fēng)險狀況；對金融機構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險管理體系進(jìn)行認(rèn)證，監(jiān)督其執(zhí)行，并提供相應(yīng)的激勵機制。就我國而言，現(xiàn)階段要求金融機構(gòu)建立負(fù)責(zé)任的風(fēng)險監(jiān)管體系，還為時過早。加強市場約束的重點應(yīng)放在由監(jiān)管當(dāng)局完善信息披露制度上，增加金融機構(gòu)運作的透明度，使公眾能夠及時、準(zhǔn)確地了解金融機構(gòu)相關(guān)信息，以實現(xiàn)市場監(jiān)督。完善信息披露制度并非易事，尤其是在我國目前這種誠信缺失的社會環(huán)境下，金融機構(gòu)本身披露的信息可信度低，虛假的信息不僅會誤導(dǎo)公眾，更重要的是當(dāng)虛假信息已經(jīng)成為市場常態(tài)，公眾對信息披露制度的信心也會瓦解，終將導(dǎo)致信息披露制度與市場監(jiān)督制度的崩潰。我國證券市場中信息披露制度名存實亡的窘境即是前車之鑒。完善信息披露制度的首要問題是披露的信息一定要真實可靠。解決這一問題可以從兩個方面入手，一是依靠法律手段，完善對虛假信息立法，使之更具操作性，提高金融機構(gòu)提供虛假信息的違法成本。二是借助獨立的專業(yè)資信評級機構(gòu)，在現(xiàn)階段甚至可以考慮與國際知名的資信評級機構(gòu)合作，以增強信息披露的獨立性與可靠性。

（2）加強金融監(jiān)管的獨立性。金融監(jiān)管的獨立性是有效監(jiān)管的必要前提。強調(diào)金融監(jiān)管的獨立性對于我國當(dāng)前的金融監(jiān)管體制改革尤為重要。由于制度基礎(chǔ)不同，我國難以一步到位地建立起類似歐美國家的高度獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)，但日本的經(jīng)驗是可以借鑒的。日本傳統(tǒng)的金融監(jiān)管制度也在很大程度上帶有行政干預(yù)的色彩，金融監(jiān)管職能從屬于政府的財政部門大藏省，在20世紀(jì)90年代末期的金融危機中日本認(rèn)識到政府過度干預(yù)金融監(jiān)管的弊端，從而成立了相對獨立的金融監(jiān)管機構(gòu)金融廳，為了保障金融廳的獨立性，日本政府賦予其相當(dāng)大的權(quán)限，首先是從法律上確立了金融廳行使監(jiān)管職能的獨立性，其次在機構(gòu)設(shè)置上，金融廳為總理府的外務(wù)省，金融廳長官由首相直接任免，并掌握金融廳的人事權(quán)。我國應(yīng)該頒布金融監(jiān)管法，以法律的形式明確金融監(jiān)管的獨立性。在保持分業(yè)監(jiān)管的框架下，可以考慮設(shè)置獨立的金融監(jiān)管委員會，不僅可以協(xié)調(diào)各監(jiān)管機構(gòu)之間的工作，還可以整合監(jiān)管資源，抗衡來自其他行政部門的干預(yù)，以謀求金融監(jiān)管的獨立性與權(quán)威性。

2.金融監(jiān)管模式的完善

一國選擇何種監(jiān)管模式主要是考慮是否能夠降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管的效率，也要考慮到本國的政治制度與經(jīng)濟發(fā)展的情況。我國目前采取的是分業(yè)的（按行業(yè)設(shè)置監(jiān)管機構(gòu)）、集權(quán)型的（由中央監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置分支機構(gòu)對地方金融機構(gòu)實施垂直監(jiān)管）監(jiān)管模式，但該模式存在兩個較為嚴(yán)重的缺陷：首先，分業(yè)監(jiān)管模式缺乏對混業(yè)金融機構(gòu)以及交叉金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管。如對于新型的金融控股集團(tuán)如何監(jiān)管，對于介于存款與保險，存款與基金，基金與保險之間的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)又如何監(jiān)管，目前我國在法律法規(guī)上、機構(gòu)組織上仍是空白。其次，集權(quán)型的監(jiān)管模式與我國幅員遼闊、中小金融機構(gòu)眾多，銀行業(yè)集中度下降，證券業(yè)、保險業(yè)集中程度較低的國情不適應(yīng)。保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會對處在廣大農(nóng)村、小城鎮(zhèn)的保險業(yè)務(wù)、上市公司、證券營業(yè)部、合作性金融機構(gòu)的監(jiān)管鞭長莫及。在全世界范圍內(nèi)，應(yīng)對金融業(yè)混業(yè)發(fā)展有兩種監(jiān)管思路，一種是完全的混業(yè)監(jiān)管，另一種是保持分業(yè)監(jiān)管框架，引入功能型監(jiān)管。就我國而言，分業(yè)監(jiān)管框架下的功能型監(jiān)管更為可行。從現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管模式向功能型監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，首先要擴大分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管范圍，逐步向功能型的監(jiān)管模式過渡，在此基礎(chǔ)上，可以參照美國形成多元化的金融監(jiān)管模式，也可以參照日本金融廳的做法，將分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)合并，成立功能型的一元化監(jiān)管機構(gòu)。

就我國而言，應(yīng)該從集權(quán)型的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)為集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的模式，以發(fā)揮地方政府對于中小型金融機構(gòu)的信息優(yōu)勢，得以就近監(jiān)管，使高級別的監(jiān)管機構(gòu)可以集中資源對大型金融機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。在實踐中，對于全國性的、國際性的大型金融機構(gòu)應(yīng)該采取集權(quán)式的監(jiān)管，而對于地方性的中小型金融機構(gòu)則可采取分權(quán)式的監(jiān)管，充分發(fā)揮地方政府距離近，熟悉情況，采取行動及時的優(yōu)勢。在監(jiān)管內(nèi)容上，對于市場準(zhǔn)入、穩(wěn)健經(jīng)營指標(biāo)、機構(gòu)合并、市場退出應(yīng)該有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行集權(quán)式的監(jiān)管，而對于金融機構(gòu)日常業(yè)務(wù)的監(jiān)管則可委托地方政府實施。

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責(zé)任編輯：伊 人