如何合理開發自然保護區

隨著旅游經濟的迅猛發展，自然保護區開發問題日益突出：植被遭到破壞，環境污染嚴重以及景區內人工痕跡過多等等。自然保護區的保護愈來愈受到人們的重視，也解決了一些問題。然而隨著旅游經濟的急速發展，自然保護區開發過程中也暴露出了許多問題。為了提高自然保護區開發的水平，增強自然區可持續發展能力，我們需要認真研究保護自然開發區存在的諸多問題。

我國自然保護區在開發的過程中往往忽略了保護，在一些地區，保護區內資源遭到破壞的現象極其嚴重。造成這些問題的原因是多方面的，主要是多頭管理，導致權責不清；對保護區的開發經營權缺少限制和監督，致使保護區內的旅游活動普遍是以利潤最大化為目標；保護區的開發需要立法的進一步完善，但目前更為關鍵的問題卻是有法不依、執法不嚴等。對此，國務院有關自然保護區行政主管部門應加強部門之間的協調和合作，組織制定全國自然保護區生態旅游發展規劃，并納入全國旅游發展規劃。

1、建立一個統一的領導機構，加強規劃與管理。自然保護區應建立起統一的縱向分級管理體制。國家局僅管理總體規劃、一級保護對象、核心區的審批；省級主管部門負責二級保護對象、緩沖區的審批；縣級主管部門負責省級保護對象、實驗區的審批，并且各自有一定范圍的林地審批權。同時由省級主管部門監督實施總體規劃，直接管理包括規劃、審核、計劃、投資、評價、人事、考核、培訓等內容。在開發時，應貫徹“全面規劃、積極保護、科學管理、永續利用”的方針，根據自然保護區功能分區的理論與原則，在堅持“保護第一”的前提下，因地制宜、統一規劃與布局，正確處理保護與開發、旅游與教育、資源保護區與社區發展等關系。規劃一經審批，要分年度、分項目“按部就班”地實施，一項一項地落實，年年積累，循序漸進，而不能敷衍了事。監督部門也應將職責落實到位，責任落實到人，權責分明才能使保護區的保護管理落到實處。

2、經營權從管理權中分離出來，按照市場規律運作。既然要對保護區進行旅游資源的開發，某種程度上講就要將保護的主體推向市場，納入市場經濟的軌道。那么，其經營動作就必須遵循市場經濟規律。但由于自然保護區的自然資源作為獨特的旅游資源又不同于市場上一般的資源，因此，在市場經濟條件下，還要對其進行嚴格的限制與管理。這樣，就要求將保護區旅游資源開發的經營權從管理權中剝離出來，將經營權交給有經驗、有實力的市場主體，才能最大限度地發揮自然保護區內自然資源的保護管理，也強化了管理職責，加大了保護力度。出讓景區經營權并不一定造成資源破壞，而真正的破壞往往是規劃不周、認識不足、政府部門監管不到位。我國目前對景區經營權的轉讓問題還沒有相關的法律規范。通常的做法是企業與景區所在地方主管部門簽訂開發經營協議，其他利益主體并未參與協議的商定，這樣一來，很容易引發生態資源利益受損或尋租行為。因此，首先要根據各保護區的不同情況，確定哪些可以轉讓。在轉讓時，應讓各方利益主體都參與進來，對經營者的資質要科學審核，合同中也應對經營者的責任和義務有明確細致的規定。比如規定企業的營業收入中，必須拿出一定比例用于景區保護；合同期滿后，景區保護水平必須不低于一定的指標；經營期間，應嚴格遵守景區總體規劃，應根據環境承載力來合理確定客流量；在項目增設過程中，應遵守國家相關法律法規，且必須經過國家有關方面及專家的嚴格論證等。

3、建立起相關的政策引導機制。在保護區的投資開發上，政府的投資應主要集中于基礎設施建設、環境保護等公共領域及民間資本不愿意介入的公益性領域，而經營性投資則可以由民間資本來實現。民間資本追求的是利益的最大化，政府可以通過利益機制的引導，對企業的行為進行約束，充分發揮其有利于資源保護的方面。從一些用景區資源上市的公司經營報告中可以發現，獲得經營權的公司要上交營業稅和所得稅。而上市公司募集的資金又必須盡早贏利以回報股東們，因此公司不得不把資金投向最能并且最快贏利的領域，主要是賓館、游樂場等。而自然保護區的開發又要求必須最大限度地減少人工的痕跡。對此，相關部門應當賦予開發經營主體一定的優惠政策來拉動和扶持旅游業的發展，如銀行貸款、減免稅費、技術輔導等。在控制污染方面，則可以通過環境經濟政策迫使企業減少污染以及對保護區生態環境的破壞?？傊?，旅游資源要開發，但在開發的過程中應當尤其注重保護，必須走生態旅游的路線。

(作者單位 陜西省清澗中學）