社會(huì)保障制度改革的回顧與前瞻

摘要 改革開放30年來，我國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、農(nóng)村社會(huì)保障-制度等方面進(jìn)行了深入的探索，初步建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，但我fl'l~必須從社會(huì)保障的法制建設(shè)、建立多層次的社會(huì)保障體系、多渠道籌集社會(huì)保障基金、社會(huì)保障的監(jiān)管等方面加以完善。

關(guān)鍵詞 社會(huì)保障；改革；回顧；前瞻

中圖分類號(hào)C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào)1671-6604(2008)06-0007-06

社會(huì)保障是由國(guó)家經(jīng)過立法，通過動(dòng)員社會(huì)資金，用再分配國(guó)民收入的辦法，對(duì)陷入困境的社會(huì)成員提供幫助和提高全體社會(huì)成員的福利水平而建立的一系列制度和措施的總稱。社會(huì)保障由以下幾部分構(gòu)成：社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利。社會(huì)救助是國(guó)家和社會(huì)對(duì)無勞動(dòng)能力的人或因自然災(zāi)害等原因造成生活困難，為維持其最低生活水平而向其提供的各種形式的援助，是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。社會(huì)保險(xiǎn)是國(guó)家通過立法，對(duì)勞動(dòng)者在遇到生、老、病、傷、死、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由于暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力或暫時(shí)失去工作機(jī)會(huì)，給予物質(zhì)幫助的形式。包括現(xiàn)金補(bǔ)助、實(shí)物補(bǔ)助、社會(huì)服務(wù)等。社會(huì)福利是國(guó)家和社會(huì)為保障和維持社會(huì)成員一定的生活質(zhì)量，滿足其物質(zhì)和精神生活的基本需要而采取的社會(huì)保障政策及提供的設(shè)施和相應(yīng)的服務(wù)，包括一般的社會(huì)福利、職工福利和特殊的社會(huì)福利等等。

一、社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展

1949年新中國(guó)成立不久，即著手建立面向城鎮(zhèn)企業(yè)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度，城鎮(zhèn)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)費(fèi)一般由企業(yè)與國(guó)家提供，個(gè)人不繳費(fèi)，范圍覆蓋到城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)職工，且以國(guó)有企業(yè)職工為主體。其形成和發(fā)展過程主要分為以下幾個(gè)階段：第一階段，1949年一1957年是初創(chuàng)階段。這一階段主要是著手建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度制定一系列發(fā)展社會(huì)福利、職工福利的政策、方針和建立必要的設(shè)施；頒布一系列優(yōu)撫工作、社會(huì)救濟(jì)工作的政策法規(guī)等，使社會(huì)保障制度基本走上正規(guī)化、制度化。第二階段，1958年～1966年是調(diào)整階段。這一階段以建國(guó)初期創(chuàng)立的各項(xiàng)基本制度為主要依據(jù)，不斷完善社會(huì)保障制度的內(nèi)容，改進(jìn)管理，修訂不合理的待遇標(biāo)準(zhǔn)等等。第三階段，1966年～1976年是受創(chuàng)階段。1966年～1976年的“文化大革命”時(shí)期，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面都遭到了浩劫，正在逐步發(fā)展起來的社會(huì)保障制度也同樣受到了重創(chuàng)。“文化大革命”一開始，工會(huì)、勞動(dòng)部門、內(nèi)務(wù)部等被撤銷，社會(huì)保險(xiǎn)政策、法令在許多地方和單位得不到貫徹執(zhí)行。第四階段，從1976年至今是重建和改革階段。1976年粉碎“四人幫”以后，特別是黨的十一屆三中全會(huì)的召開，整個(gè)中國(guó)進(jìn)入撥亂反正的時(shí)期，社會(huì)保障制度開始步入改革與發(fā)展階段。

二、社會(huì)保障制度改革的回顧

改革開放前，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，我國(guó)實(shí)行的是由國(guó)家包攬的社會(huì)保障制度，隨著改革的深入，已經(jīng)初步建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

自1978年改革開放以來，國(guó)家針對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的弊端，進(jìn)行了一系列改革，主要是實(shí)行了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、和個(gè)人3方負(fù)擔(dān)，探索建立國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式。1991年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，拉開了公共退休金制度全面改革的序幕，明確規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)和職工3方負(fù)擔(dān)，職工個(gè)人按本人工資的3％繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，基金實(shí)行部分積累，并鼓勵(lì)企業(yè)參加補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。1993年，中共中央十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出，要對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的體制。1995年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，明確提出了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革方向是實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的混合模式。雖然基本遵循“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)要逐步做到統(tǒng)一制度、統(tǒng)一待遇標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合，行政管理和基金管理分開，執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)分設(shè)的制度”的原則，但是，由于不同部門之間在一些問題上存在意見分歧，造成了改革口徑的不統(tǒng)一。為此，1997年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，它規(guī)定了中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分基金制模式，并統(tǒng)一了制度安排和設(shè)計(jì)：全國(guó)統(tǒng)一按職工工資的11％建立個(gè)人賬戶，其中個(gè)人繳費(fèi)逐步從4％提高到8％，其余部分由企業(yè)繳費(fèi)劃入。企業(yè)繳費(fèi)率由省級(jí)人民政府確定，一般不得超過企業(yè)工資總額的20％。該決定實(shí)施后參加工作的職工退休后，養(yǎng)老金支付分為兩部分：一是按當(dāng)?shù)啬昶骄べY20％支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，二是根據(jù)累計(jì)儲(chǔ)存額1/120的標(biāo)準(zhǔn)按月支付的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。

1997年開始的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革確定了一些基本原則，一是“廣覆蓋”，制度覆蓋范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個(gè)體勞動(dòng)者；二是“多層次”，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)3個(gè)層次；三是“四統(tǒng)一”，要統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)劑使用資金；四是“兩結(jié)合”，即社會(huì)互濟(jì)和個(gè)人保障相結(jié)合，公平與效率相結(jié)合；五是“兩對(duì)應(yīng)”，即權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)，保障水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展及承受能力相對(duì)應(yīng)；六是“兩分開”，即行政管理與基金管理分開，執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)分開。各省市都按照這些原則相應(yīng)地制定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案，改革取得了一定的進(jìn)展。然而，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革存在的一個(gè)突出問題是個(gè)人賬戶實(shí)際上只是名義賬戶，屬于空賬運(yùn)行。為此，2001年中央決定在不改變社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本體制模式的前提下，以試點(diǎn)方式對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施進(jìn)一步的改革探索，其中最關(guān)鍵的改革措施是縮小個(gè)人賬戶規(guī)模，將過去按職工工資11％籌資調(diào)整為按職工工資的8％籌資，繳費(fèi)由過去雇主(單位)和個(gè)人共同承擔(dān)改為全部由個(gè)人繳費(fèi)形成，且明確將個(gè)人賬戶做實(shí)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的基金部分積累。目標(biāo)是建立獨(dú)立于企業(yè)、事業(yè)單位之外，資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系。有關(guān)試點(diǎn)工作從2001年夏天開始在遼寧省啟動(dòng)，2003年擴(kuò)大到吉林、黑龍江省，2006年又將試點(diǎn)擴(kuò)大到除東三省之外的8個(gè)省區(qū)市，包括天津、上海、山東、山西、湖北、湖南、河南和新疆。從全國(guó)來看，基本體制模式仍為1997年所確定的模式。

(二)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革

改革初期，重點(diǎn)放在控制醫(yī)療費(fèi)用的過快增長(zhǎng)，改革的推進(jìn)方式從各國(guó)營(yíng)企業(yè)和地方政府的主動(dòng)探索到中央政府部門主導(dǎo)下分為公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療兩大門類的改革試點(diǎn)。主要措施有：職工個(gè)人承擔(dān)一定比例的醫(yī)療費(fèi)用；改革支付方式，將經(jīng)費(fèi)按享受人數(shù)和定額標(biāo)準(zhǔn)包給醫(yī)院，節(jié)支留用，超支分擔(dān)，激勵(lì)醫(yī)院主動(dòng)控制成本和費(fèi)用開支；制定公費(fèi)醫(yī)療用藥報(bào)銷目錄，以控制藥品費(fèi)用的過多支出；加強(qiáng)公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療的管理，即提供經(jīng)費(fèi)的政府、享受者所在單位和提供醫(yī)療服務(wù)的機(jī)構(gòu)，都要承擔(dān)部分經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

1993年，中共中央十四屆三中全會(huì)提出了城鎮(zhèn)企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的方針。改革中心從控制醫(yī)療費(fèi)用過快增長(zhǎng)過渡到建立統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度模式。改革的推進(jìn)方式也從公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療兩大門類分別改革進(jìn)展到統(tǒng)一試點(diǎn)。根據(jù)這一精神，國(guó)家體改委、財(cái)政部、勞動(dòng)部、衛(wèi)生部聯(lián)合制定了《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點(diǎn)意見》，對(duì)職工醫(yī)療費(fèi)用的籌集辦法做出了具體規(guī)定，選擇鎮(zhèn)江和九江兩個(gè)市作為醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)城市。要求用人單位繳費(fèi)不超過職工工資總額的10％，職工個(gè)人繳費(fèi)先從本人工資的1％起；提出建立社會(huì)統(tǒng)籌醫(yī)療基金和職工醫(yī)療賬戶相結(jié)合的制度，用人單位為職工繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的大部分和職工繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用計(jì)入個(gè)人醫(yī)療賬戶；建立對(duì)職工個(gè)人醫(yī)療費(fèi)用的制約機(jī)制，對(duì)年醫(yī)療費(fèi)超過本人年工資收入5％以上的部分，個(gè)人要負(fù)擔(dān)一定比例。試點(diǎn)取得了一定的成效：一是建立了用人單位、職工個(gè)人共同繳費(fèi)的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)基金的社會(huì)化管理，穩(wěn)定了醫(yī)療保險(xiǎn)的資金來源，使企業(yè)保險(xiǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)化；--是形成了在不同人群之間分擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的保險(xiǎn)機(jī)制，保障了職工的醫(yī)療需求，使職工的基本醫(yī)療水平有了一定程度的提高；三是建立了醫(yī)療費(fèi)用由單位和個(gè)人共同分擔(dān)機(jī)制和醫(yī)患雙方合理結(jié)算醫(yī)療費(fèi)用的機(jī)制，控制了醫(yī)療費(fèi)用的過快增長(zhǎng)。

1998年12月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)做出新的規(guī)定，指出醫(yī)療保障改革的目標(biāo)是：低水平、廣覆蓋、雙方負(fù)擔(dān)、統(tǒng)賬結(jié)合，改革的推進(jìn)方式從統(tǒng)一試點(diǎn)進(jìn)展到全國(guó)同時(shí)推開。要求基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和職工雙方共同繳納，用人單位繳費(fèi)率控制在職工工資總額的6％，職工繳費(fèi)率為本人工資收入的2％，基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合。職工個(gè)人繳納的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，全部計(jì)人個(gè)人賬戶；用人單位繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)30％計(jì)入個(gè)人賬戶，其余部分用于建立統(tǒng)籌基金。統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶劃定各自支付范圍，分別核算。明確了基本醫(yī)療的病種、藥品及治療范圍，要求基本醫(yī)療覆蓋城鎮(zhèn)全體職工、非國(guó)有企業(yè)必須參加，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工享受同樣的待遇。

(三)失業(yè)保險(xiǎn)制度改革

1986年7月12日，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，雖然規(guī)定的覆蓋范圍較小，并將失業(yè)稱之為“待業(yè)”，但是，這一規(guī)定標(biāo)志著我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度正式確立，對(duì)待業(yè)保險(xiǎn)的適用范圍、待業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集管理、待業(yè)救濟(jì)金標(biāo)準(zhǔn)、待業(yè)保險(xiǎn)基金的使用、待業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、待業(yè)保險(xiǎn)與促進(jìn)就業(yè)等有關(guān)制度建設(shè)的重要問題都做出了明確規(guī)定，為以后失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1993年4月12日，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，進(jìn)一步擴(kuò)大了保險(xiǎn)對(duì)象和覆蓋范圍，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)和失業(yè)保險(xiǎn)基金的調(diào)劑、使用等做出明確規(guī)定，同時(shí)對(duì)待業(yè)救濟(jì)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)做出了調(diào)整。1999年1月20日，國(guó)務(wù)院頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)做出新的規(guī)定，標(biāo)志我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)入依法運(yùn)行的新階段。《條例》規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2％繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1％繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，在失業(yè)保險(xiǎn)基金人不敷出時(shí)，為保證失業(yè)保險(xiǎn)基金正常支出，財(cái)政將給予必要補(bǔ)貼。失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限根據(jù)失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)短計(jì)算，具體規(guī)定為失業(yè)累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿1年不足5年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的年限最長(zhǎng)為12個(gè)月；累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿5年不足10年的，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長(zhǎng)期限為24個(gè)月。

《失業(yè)保險(xiǎn)條例》確立了保障基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的宗旨，擴(kuò)大了覆蓋范圍，建立了國(guó)家、單位、個(gè)人3方負(fù)擔(dān)的籌資機(jī)制，調(diào)整基金統(tǒng)籌層次、強(qiáng)化基金調(diào)劑功能，有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，有利于建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障體系和就業(yè)機(jī)制，有利于維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

(四)社會(huì)救助制度改革

新中國(guó)成立后，社會(huì)救助主要體現(xiàn)為“送溫暖”工程、“社會(huì)幫困”活動(dòng)，等等，這些做法制度性不強(qiáng)，要使社會(huì)救助成為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的最后的社會(huì)安全網(wǎng)，必須加以改革和創(chuàng)新。1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障線制度，這一做法得到了民政部的肯定，并號(hào)召將這項(xiàng)制度推向全國(guó)。1997年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，推進(jìn)的速度明顯加快。1999年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，并于10月1日正式實(shí)施，《條例》規(guī)定：對(duì)持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的，均可從當(dāng)?shù)卣@得基本生活物質(zhì)幫助；對(duì)無生活來源，無勞動(dòng)能力，無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人的城市居民，可按當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額救助。保障標(biāo)準(zhǔn)的制定主要依據(jù)城市居民的人均收入和人均生活消費(fèi)水平、上年物價(jià)水平、生活消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、維持當(dāng)?shù)刈畹蜕钏剿匦璧馁M(fèi)用、需要銜接的其他社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)以及維持吃穿住等基本生存所需物品和未成年人義務(wù)教育費(fèi)用等，同時(shí)還考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、本地符合最低生活保障條件人數(shù)以及財(cái)政承受能力等情況。城市居民最低生活保障資金由地方政府列入財(cái)政預(yù)算。對(duì)財(cái)政確有困難的地區(qū)，中央財(cái)政給予支持。這是關(guān)于城市居民最低生活保障制度的第一項(xiàng)法規(guī)制度，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救助已進(jìn)人法制化軌道。民政部門繼續(xù)規(guī)范城市居民最低生活保障制度，根據(jù)物價(jià)變化，適度提高救助水平，相對(duì)穩(wěn)定地保障了2270多萬城鎮(zhèn)貧困人口的基本生活，城市居民最低生活保障制度進(jìn)入了平穩(wěn)運(yùn)行時(shí)期。2007年底，全國(guó)共有1064.3萬戶、2272.1萬城市居民得到了最低生活保障。全年各級(jí)財(cái)政共支出低保資金277.4億元，比上年增長(zhǎng)23.7％。

(五)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革

中國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)人口的大多數(shù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。在農(nóng)村，土地既是生產(chǎn)資料，又是生活資料；土地屬于集體所有，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。受歷史傳統(tǒng)文化影響，農(nóng)村長(zhǎng)期具有家庭供養(yǎng)、自我保障、家族互助的傳統(tǒng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，農(nóng)村居民也面臨巨大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，也必須建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度。

第一，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國(guó)政府自20世紀(jì)80年代末90年代初開始推行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。1992年1月，民政部頒布實(shí)施《縣級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《試行方案》)，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本原則、保障對(duì)象、保險(xiǎn)費(fèi)繳納和領(lǐng)取、保險(xiǎn)資金的籌集和基金的管理等問題做出了規(guī)定。1998年機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一要求，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)職能劃歸勞動(dòng)保障部門，使接下來幾年里，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作一直處于職能劃轉(zhuǎn)和整頓規(guī)范狀態(tài)。1999年7月，國(guó)發(fā)[1999)14號(hào)文件指出目前我國(guó)農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，決定對(duì)已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)逐步向商業(yè)保險(xiǎn)過渡。2002年11月，黨的十六大報(bào)告提出“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作又逐步回到1998年前的軌道。2005年12月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干建議》中指出要“逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度”，“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善確定了政策保障，并為其發(fā)展提供了新的契機(jī)。

第二，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2003年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財(cái)政部、民政部聯(lián)合制定的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，試圖通過試點(diǎn)逐步推廣新型合作醫(yī)療制度，解決日益嚴(yán)重的農(nóng)民看病難的問題，《意見》將新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度定義為：由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以“大病統(tǒng)籌”為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。白2003年下半年開展試點(diǎn)到2007年9月全國(guó)開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的縣(市、區(qū))達(dá)2448個(gè)，參合農(nóng)民7.3億人，參合率達(dá)86％，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的運(yùn)行機(jī)制初步建立。

第三，實(shí)行農(nóng)村最低生活保障制度。中國(guó)政府針對(duì)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況差異大的實(shí)際，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。其他地區(qū)則堅(jiān)持“政府救助、社會(huì)互助、子女贍養(yǎng)、穩(wěn)定土地政策”的原則，建立特困戶基本生活救助制度。同時(shí)，對(duì)患病的農(nóng)村困難群體實(shí)行醫(yī)療救助。隨著城市社會(huì)救助制度的建立和完善，2007年7月，國(guó)務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，為在農(nóng)村全面建立和實(shí)施低保制度提供了政策上的依據(jù)。目前，已有3500多萬貧困農(nóng)村人口被納入了最低生活保障。

三、深化社會(huì)保障制度改革的對(duì)策建議

1 加快社會(huì)保障立法進(jìn)程。社會(huì)保障制度是一個(gè)國(guó)家主要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度，從國(guó)際上其他國(guó)家的發(fā)展來看，實(shí)施社會(huì)保障制度最重要的特征是以國(guó)家立法為基本前提，并依靠法制來保證實(shí)施。同時(shí)，有無完備的法律規(guī)范，也是一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度是否成熟的一個(gè)基本標(biāo)志。只有社會(huì)保障法制健全，才能保證社會(huì)保障事業(yè)的順利發(fā)展。因此，為了加快我國(guó)社會(huì)保障制度的改革進(jìn)程，進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，加快社會(huì)保障的立法進(jìn)程已成為一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。雖然改革開放前后我國(guó)頒布了與社會(huì)保障相關(guān)的一些法規(guī)、條例、決定、通知等，但由于立法層次低，約束力有限，而且由于“政出多門”有時(shí)會(huì)出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象，也影響了這些法規(guī)、條例、決定、通知等在實(shí)際中的貫徹執(zhí)行。因此，必須加快社會(huì)保障法律體系建設(shè)，社會(huì)保障法律體系應(yīng)包括這樣幾個(gè)層次，第一層次是根據(jù)憲法制定的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保障法》，作為社會(huì)保障的基本法，應(yīng)明確社會(huì)保障的目的、范圍、基本原則，公民的社會(huì)保障權(quán)利和義務(wù)，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能，社會(huì)保障基金的籌集和管理以及社會(huì)保障的實(shí)施監(jiān)督等問題。第二層次是社會(huì)保障的主干法，如社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救濟(jì)法、社會(huì)福利法、優(yōu)撫安置法等。第三層次是中央政府制定的行政法規(guī)、實(shí)施細(xì)則以及各個(gè)部門的規(guī)章，還有一些地方性的法規(guī)。這些法律法規(guī)構(gòu)成我國(guó)社會(huì)保障的法律體系。目前，我國(guó)有關(guān)社會(huì)保障方面的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)較多，必須進(jìn)行系統(tǒng)化的清理，并進(jìn)行修改、補(bǔ)充或廢止，在此基礎(chǔ)上制定出社會(huì)保障的主干法，如社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救濟(jì)法、社會(huì)福利法等，然后再制定社會(huì)保障基本法，形成一個(gè)系統(tǒng)完整的社會(huì)保障法系。

2 多渠道籌集和積累社會(huì)保障基金。社會(huì)保障基金是社會(huì)保障發(fā)揮作用的重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。從其運(yùn)行模式看主要分為兩部分。一部分是社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫基金，主要來源于政府預(yù)算的一般稅收項(xiàng)目，也可來源于社會(huì)的各種捐贈(zèng)。另一部分是社會(huì)保險(xiǎn)基金，是按照國(guó)家規(guī)定，強(qiáng)制提取(籌集)、使用(支出)和運(yùn)營(yíng)(投資增值)的專項(xiàng)基金。社會(huì)保險(xiǎn)基金是社會(huì)保障基金的主要組成部分，世界各國(guó)的社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)一般有以下幾方面的來源：社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、財(cái)政預(yù)算與財(cái)政補(bǔ)貼、資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)收入、受益者部分負(fù)擔(dān)和借款等，如英國(guó)的社會(huì)保障基金中，通過稅收(財(cái)政負(fù)擔(dān))籌集的調(diào)節(jié)基金占全部費(fèi)用的43％，用于非繳費(fèi)的社會(huì)保障項(xiàng)目；雇主和雇員繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)約占55％(雇主30％以上，雇員25％)，社會(huì)保險(xiǎn)基金投資收入約占1％2％。社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集，大多數(shù)國(guó)家采取按比例分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的方式。這樣一方面體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的保險(xiǎn)原則，也有利于提高人們的社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)。我國(guó)目前養(yǎng)老保險(xiǎn)雇主負(fù)擔(dān)比例為工資總額的20％，雇員交納5％～8％；醫(yī)療保險(xiǎn)雇主負(fù)擔(dān)6％，雇員負(fù)擔(dān)2％；失業(yè)保險(xiǎn)雇主負(fù)擔(dān)2％，個(gè)人負(fù)擔(dān)1％。由于監(jiān)督力度不夠，如前所述保險(xiǎn)基金到位率很低，還有違規(guī)動(dòng)用社會(huì)保險(xiǎn)基金的現(xiàn)象。由于我國(guó)離退休人員急劇增加，歷史債務(wù)規(guī)模巨大，醫(yī)療費(fèi)用日益膨脹，社會(huì)保險(xiǎn)基金支付規(guī)模也日益擴(kuò)大，必須通過多種渠道來籌集和積累基金，如擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面為社會(huì)保險(xiǎn)基金建立更寬闊的來源基礎(chǔ)；強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收力度，提高社會(huì)保險(xiǎn)基金的到位率；逐步過渡到以社會(huì)保險(xiǎn)稅的方式來征繳，為社會(huì)保險(xiǎn)提供充足、穩(wěn)定的資金來源。同時(shí)拓寬投資渠道，強(qiáng)化基金運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)保值增值。

3 積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。目前我國(guó)城市的社會(huì)保障制度的基本框架已初步建立，而廣大農(nóng)村社會(huì)救助仍是農(nóng)村社會(huì)保障的主體內(nèi)容，作為現(xiàn)代社會(huì)保障核心的社會(huì)保險(xiǎn)制度在我國(guó)農(nóng)村才剛剛開始發(fā)展。改革開放以前，農(nóng)村實(shí)行合作醫(yī)療制度，但農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施使家庭成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本經(jīng)營(yíng)單位，以農(nóng)業(yè)合作社為依托的合作醫(yī)療制度出現(xiàn)了滑坡的局面，很多地區(qū)的合作醫(yī)療完全癱瘓。改革開放以來，各級(jí)政府為恢復(fù)合作醫(yī)療做出了很大的努力，但成效不大。衛(wèi)生部在1998年進(jìn)行的“第二次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查”結(jié)果顯示，全國(guó)農(nóng)村居民中得到某種程度醫(yī)療保障的人口只有12.56％，其中合作醫(yī)療的比重僅為6.5％，這說明合作醫(yī)療的作用大大下降。很多農(nóng)村居民不得不依靠家庭保障和自我保障，絕大部分農(nóng)民成為自費(fèi)醫(yī)療的群體。1998年城市居民自費(fèi)醫(yī)療的比重為44.13％，農(nóng)村居民自費(fèi)醫(yī)療的比重達(dá)87.44％。雖然從2003年開始在農(nóng)村建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，但這一制度在實(shí)施過程中還存在許多問題。另?yè)?jù)調(diào)查，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，在1999年--2001年期間，除上海與山東煙臺(tái)市的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老計(jì)劃仍比較穩(wěn)定外，其他地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作幾乎陷入停頓狀態(tài)。二元化的社會(huì)保障體系影響了農(nóng)村的發(fā)展，使業(yè)已存在的城鄉(xiāng)差距有所擴(kuò)大。因此，要使絕大部分農(nóng)民免于成為弱勢(shì)群體，就必須加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，應(yīng)當(dāng)在鞏固農(nóng)村已有的社會(huì)救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障和最低生活保障制度建設(shè)。政府要加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的財(cái)政投入，使廣大農(nóng)民在目前土地保障和家庭保障功能有所弱化的條件下，能夠享受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全感。

4 建立多層次的社會(huì)保障體系。我國(guó)目前正處在社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力水平較低，基本保障的水平不高。為了滿足不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)、不同人群的多層次的社會(huì)保障需求，必須建立多層次的社會(huì)保障體系。除社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)服務(wù)外，還應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)家庭和社會(huì)各界的力量發(fā)展各項(xiàng)補(bǔ)充保險(xiǎn)如企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄積累等等。比如家庭保障，家庭是社會(huì)的基本單位，重視家庭是中國(guó)的優(yōu)良傳統(tǒng)。父母重視對(duì)子女的教育，子女贍養(yǎng)老人，不僅可以起到平衡代際收入支出的作用，而且增進(jìn)家庭成員之間的情感，從而滿足人們的精神需求，這是中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，其作用是社會(huì)保障所無法替代的。因此，建立多層次的社會(huì)保障制度既符合世界發(fā)展趨勢(shì)，也是中國(guó)國(guó)情條件下的必然選擇。

5 加強(qiáng)社會(huì)保障的監(jiān)督工作，建立、健全社會(huì)保障開支監(jiān)督與約束機(jī)制，嚴(yán)格財(cái)務(wù)管理，杜絕腐敗現(xiàn)象發(fā)生。西方國(guó)家在推行社會(huì)保障制度的同時(shí)，建立了一整套完善的執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其權(quán)力范圍涉及社會(huì)保障的方方面面，并與工商稅務(wù)等部門有機(jī)結(jié)合在一起，發(fā)揮了獨(dú)特的作用。西方一些國(guó)家社會(huì)保障開支膨脹的一個(gè)重要原因是醫(yī)療費(fèi)用增長(zhǎng)太快，其根本原因就是缺乏監(jiān)督和約束機(jī)制。隨著我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，我們要汲取西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，必須加強(qiáng)這方面的監(jiān)督工作，如通過行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等，以確保社會(huì)保障工作順利開展。

(責(zé)任編輯 顧正彤)